社会救助：从碎片化到体系化

策划执行/本刊编辑部

社会救助：从碎片化到体系化

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终于，2014年初春，对于困难百姓来说，传来了“重大利好”：《社会救助暂行办法》颁布实施。

守住人民群众基本生活安全底线，确保民生安全网“网底”密实坚韧，让困难群众共享改革发展成果，这是我国政府对人民的庄严承诺。

国家的繁荣富强，最终的成果还是要回馈到人民身上，让每一位公民在国家的护翼下，不再为看不起病、住不起房、上不起学发愁。《办法》的颁布，是保障困难群众基本生活、解决困难群众急难问题的重要举措。

过去，谈起困难群众的帮扶，人们常常想到的是社会捐助、走访慰问等活动。如今，人们更多想的是如何建立和完善各项社会救助制度。从“活动”到“制度”，不仅是思路的转变，更是一种进步，因为制度关怀是一种有保障的长效关怀。

近年来我国各项社会救助政策不断完善，资金投入逐步加大，机制程序日益规范，救助水平显著提升，为城乡8000多万困难群众提供了基本生活保障。此外，教育救助、住房救助、就业救助等救助制度有序推进，救助水平和覆盖面稳步提高，困难群众得到的实惠越来越多。

随着我国经济社会的全面发展，为困难群体建立和完善各项社会保障制度，已经具备了一定的物质基础，把改革和发展的成果与困难群众共享，为社会财富的合理分配建立长效机制已成为一种共识。

有时候，我们常常羡慕发达国家的全民社会保障制度。相信，当我们的国家发展到一定阶段，我们，也可以。

政策信息

国务院第649号令——《社会救助暂行办法》颁布

2014年2月21日，国务院总理李克强签署国务院第649号令，公布《社会救助暂行办法》，自2014年5月1日起执行。

2014年2月27日，国务院办公厅正式发布《社会救助暂行办法》。

2014年2月28日，国务院召开新闻发布会，颁布《社会救助暂行办法》。

《办法》以社会救助的8项制度及社会力量参与作为基本内容，形成了具有中国特色的社会救助制度体系新格局。

政策解读

我国第一部统筹各类社会救助制度的行政法规

2月28日，民政部部长李立国、国务院法制办副主任胡可明出席国务院《社会救助暂行办法》新闻发布会，介绍有关情况并答记者问。

出台背景：随着我国经济社会的发展，社会救助事业取得了积极成效，但还存在保障不完善、体系不完整、制度“碎片化”等问题，也与建设法治政府、严格依法行政的要求不相适应，需要用法治思维和法律手段予以推进解决；随着改革发展的不断深入，社会关系和利益格局深刻调整，守住人民群众基本生活安全底线已成为社会共识，必须作出制度性安排。

立法过程：立法是一个渐进的过程，《社会救助暂行办法》，是国务院的行政法规，在起草修改的整个过程中，国务院法制办和民政部多次组织调研、专家论证会，听取社会各方面的意见，包括到社区、乡镇、街道、特困人员家里，面对面征求意见。立法工作是调查研究的过程，也是集思广益、统一认识的过程。社会救助涉及的面比较广，作为行政法规，过去制定了几个，包括《城市最低生活保障条例》《自然灾害救助条例》《农村五保供养工作条例》。此次颁布的《社会救助暂行办法》是一个全面的规定。其中，医疗救助制度、教育救助制度、住房救助制度、就业救助制度以及临时救助制度等几项制度都是第一次以行政法规的形式确定的。

主要内容：《社会救助暂行办法》对社会救助进行全面规范。分总则、最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助、社会力量参与、监督管理、法律责任、附则，计13章70条。这是我国第一次以法律制度形式明确社会救助制度体系的内容。《办法》构建了一个分工负责、相互衔接、协调实施，政府救助和社会力量参与相结合的具有中国特色的社会救助制度体系新格局。

创新之举

之一：《办法》在总则里开宗明义，赋予民政部统筹全国社会救助体系建设的职责，各部门按照各自职责做好相应的社会救助管理工作，并规定县级以上人民政府建立健全政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制。 充分体现了民政部门关注民生、保障民生的责任与担当。

之二：《办法》首次明确规定民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门为社会救助主体，并从法律上统一称为“社会救助管理部门”。

之三：《办法》首次以行政法规形式规范临时救助制度，设专章对临时救助制度的功能定位、对象范围、实施程序等作出了规定，不仅填补了国家层面救助制度的空白，而且为下一步全国全面实施奠定了坚实基础，为社会救助事业长远发展提供了法律遵循。

之四：《办法》将托底线、救急难、可持续明确为社会救助工作方针。“救急难”是一个新提法，也是一项新要求。所谓“救急难”，一般是指由政府和社会对生活突然陷入困境的家庭或个人给予的帮助，是社会救助扮演的新角色。将“救急难”作为社会救助基本方针之一予以明确，是在“托底线”、“可持续”的基础上对社会救助在实施效果和实施方式上的新要求，是对社会救助功能的再深化，旨在通过“救急难”有效防止遭遇急难的家庭陷入绝望无助的境地。

之五：《办法》首次明确了社会力量参与的鼓励政策，并对社会力量参与作出四方面支持性规定。一是鼓励单位和个人等社会力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式，参与社会救助；二是明确社会力量参与社会救助，可以按照国家有关规定享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策；三是规定县级以上地方政府可以将社会救助中的具体服务事项通过委托、承包、采购等方式，向社会力量购买服务；四是要求社会救助管理部门及相关机构建立社会力量参与社会救助的机制和渠道。

之六：《办法》首次明确了社会工作的重要作用，使社会工作在我国法律制度中有了一席之地。《办法》要求，县级以上地方人民政府应当发挥社会工作服务机构和社会工作者作用，为社会救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务。这既是落实党中央建设宏大社会工作人才队伍决策部署的重大步骤，也是社会救助方式新的规范、新的发展，是推动社会救助向物质救助、精神慰藉、心理疏导、能力提升相结合的综合救助服务转变的创新之举。

之七：《办法》首次明确了“社会救助要突破城乡二元思维，统筹城乡发展，努力实现城乡居民在社会救助方面权利公平、机会公平、规则公平。”《办法》所列的各项救助制度、监督管理和法律责任在政策制定和实施主体上、在标准的制定和调整上、在社会救助申请流程和审核审批程序上、在健全资金物资保障机制上、在监督管理和法律责任规范上，都没有区别城乡二元结构，实现了救助内容、救助方式、救助资金和救助程序的城乡统筹。

之八：《办法》首次以法规形式明确了申请人如实申报家庭收入财产状况的义务，赋予了民政部门查询、核对申请救助家庭收入财产状况的职责和权利。同时规定：县级以上民政部门应当建立社会救助家庭经济状况信息核对平台。

之九：《办法》从法律上确立了社会救助的地位作用、基本原则、主体责任、制度安排、基本程序，体现了社会救助托底线、救急难、可持续的特点。既为保障公民基本生活、维护公民基本生存权益提供了法制保障，也为政府各部门依法救助和社会力量有序参与社会救助提供了法律依据，是社会救助事业发展的新的里程碑。其中，救助申请办理途径的明晰，确保了困难群众求助有门、受助及时。

之十：《办法》建立了投诉举报制度，完善了监督机制、责任追究制度，强化了责任追究力度。社会救助工作是关涉困难群体生存、生活权益的一项兜底性工作，在该领域的任何违法行为所产生的社会后果、影响都是不可估量和容忍的。《办法》对违法行为做到了“严监督”、“零容忍”，以解决骗助、错助、关系助、人情助等违法违纪问题。《办法》对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等七种行为提出了明确的责任追究要求。

重大意义

《社会救助暂行办法》的颁布，是我国社会救助发展进程中的一件大事，《办法》首次将事关群众基本生活的各项托底制度，统一到一部行政法规之中，是我国第一部统筹各类社会救助制度的行政法规，是我国社会救助制度体系化、法制化建设的重要标志。《办法》填补了制度空白，强化了部门职责，加强了监督管理，明确了法律责任，为社会救助事业发展提供了法规依据。《办法》是落实党的十八大、十八届三中全会精神的重大举措，对于建立更加公平可持续的社会保障制度具有重大意义。

《办法》的出台，体现了党和政府促进社会公平、增进人民福祉的价值追求。保障和改善民生是各级政府全部工作的出发点和落脚点，社会救助是兜底民生的最后一道屏障，更是政府的法定职责和公民的法定权利。《办法》将碎片化、分散化的社会救助上升为统筹性、根本性的行政法规，以法治方式编织兜住困难群众基本生活的安全网，落实了党和政府为人民服务的执政理念，落实了公民获得物质帮助的宪法权利，是党和政府对保障和改善民生、促进社会公平、增进人民福祉承诺的有力践行。

《办法》的出台，是建设法治政府、推进依法行政的必然选择。十八届三中全会强调，建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。法治中国建设最为基本的是要有法可依。我国社会救助长期存在着“政策依赖化”、“制度碎片化”等问题，与建设法治政府、严格依法行政的要求不相适应，需要用法治思维和法治方式予以解决。《办法》把成熟的改革经验上升为法规制度，用法规形式巩固改革成果，使各项社会救助有法可依，实现了社会救助权利法定、责任法定、程序法定，为履行救助职责、规范救助行为提供了法制遵循。《办法》是社会救助领域统领性、支架性法规，具有基础性和全局性作用，为提升社会救助工作法治化水平、释放社会救助制度改革红利奠定了坚实基础。

《办法》的出台，是完善社会治理方式、增强社会发展活力的重大举措。社会救助作为社会治理系统中最为基础性的一环，尤其需要改进治理方式。《办法》明确规定“国家鼓励、支持社会力量参与社会救助”，“可将社会救助中的具体服务事项，向社会力量购买服务”，“社会救助管理部门应当建立社会力量参与社会救助的机制和渠道”。《办法》完善了社会救助的治理方式，依法治理成为社会救助的根本治理方式；拓宽了社会救助的治理主体，在发挥政府主导作用前提下，充分发挥社会力量的参与主体作用；激发了社会发展活力，社会工作服务机构、社会工作者、社会组织等社会力量的活力将在社会救助工作中大放异彩。

政策贯彻

让铁规发力 让制度生威

制度的生命力在于执行。李立国部长强调：“做好《办法》的贯彻实施工作，是当前及今后一个时期各级民政部门的头等大事”，要把这项工作的重要性、紧迫性提升到一个新高度。民政部决定将“贯彻实施《办法》情况，增列为今年民政重点工作综合评估的唯一‘一票否决’事项”。《办法》出台后，民政部在短时间内密集出台一系列贯彻措施，各地也迅速掀起学习贯彻的高潮。

之一：民政部办公厅印发关于《社会救助暂行办法》的宣传提纲

为深入领会《社会救助暂行办法》的制定意义和内容实质，民政部组织编写了《社会救助暂行办法》宣传提纲，提纲从“重要意义、主要原则、救助的条件和内容、保障措施、监督管理、法律责任、新闻宣传”七个方面对《办法》做了诠释，旨在指导各地民政部门做好宣传普及工作。2014年2月28日，民政部办公厅向全国印发了这一通知，要求各地认真组织学习，并结合实际抓好贯彻落实。

之二：全国社会救助部际联席会议召开第一次会议

为深入贯彻落实《办法》和国务院常务会议精神，切实提高对《办法》重要性的认识，推动相关部门加大执行力度，提高社会各界参与社会救助的积极性，共同推动社会救助事业改革发展，2014年3月7日，民政部部长李立国召集社会救助成员单位召开第一次全国社会救助部际联席会议，研究审议成员单位职责任务分工和2014年工作要点，部署当前和下一阶段社会救助工作。国务委员王勇出席会议并讲话，李立国部长主持会议并总结。会议要求，联席会议各成员单位要加强协调配合，搞好制度衔接，形成统筹社会救助发展的坚强合力，共同织牢保障困难群众基本生活的安全网。

之三：民政部召开全国民政系统贯彻落实《社会救助暂行办法》视频会议

为确保《办法》的各项目标任务落到实处。民政部召开了全国民政系统贯彻落实《社会救助暂行办法》视频会议。李立国部长要求各地各级民政部门要把握大局，深刻理解，坚决贯彻落实。同时，李立国部长明确了各地落实《办法》的时间表，要求着重抓好五项工作 。

为解决社会救助制度“碎片化”、衔接不紧密问题，必须建立完善社会救助工作统筹协调机制。日前，国家层面的全国社会救助部际联席会议制度已开始运行，李立国要求，各级民政部门要抓紧推动建立健全政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的工作协调机制，并切实发挥作用。

为解决救助对象认定手段不完备、信息化水平低问题，《办法》规定:县级以上民政部门应当建立社会救助家庭经济状况信息核对平台，李立国明确了这一建制的时间表：2014年70%的市县要建成核对机制，2015年底实现全国全面建制的目标。李立国要求各地“倒排时间，加快推进，确保任务如期完成”。

为解决对边缘困难群体和身陷急难困境群众救助缺少制度安排问题，必须全面建立并实施临时救助制度。李立国强调，“临时救助是基本民生安全网中的托底制度，也是社会救助体系建设中的薄弱环节，应当抓紧建章立制、全面实施。”

为解决困难群众求助渠道不畅问题，确保困难群众求助有门、受助及时，《办法》明晰了救助申请办理途径。李立国要求，要抓紧建立“一门受理、协同办理”平台。

为解决骗助、错助、关系助、人情助等违法违纪问题，李立国强调，要建立投诉举报和责任追究制度。各级民政部门要按照《办法》明确的法律责任，尽快协调制定查处社会救助违法行为的具体办法。

窦玉沛副部长要求，各地要切实把贯彻落实《办法》作为当前保障困难群众基本生活、维护困难群众生存权益和人格尊严的重要举措，作为全面深化改革、推进市场化进程的重要保障，作为促进社会公平正义与和谐稳定，确保全体人民共享改革发展成果的有效手段抓紧抓好。要从五个方面抓好落实：“把握大局抓落实”、“完善制度抓落实”、“健全机制抓落实”、“攻克难关抓落实”、“加强督查抓落实”。

之四：湖北、江苏等省市迅速采取措施，率先安排部署

湖北省：《社会救助暂行办法》刚刚颁布，湖北省人民政府迅速采取有效措施，及早部署安排，有力有序推进社会救助工作。（一）进一步明确县级政府落实社会救助工作的主体责任。2014年1月份，湖北省省长王国生主持召开会议专题研究社会救助工作，会议明确要求县（市、区）级政府要承担社会救助工作的主体责任，这与《办法》规定的县级以上人民政府对社会救助工作的主体责任高度一致。围绕这一要求，湖北省民政厅在已下发的《关于贯彻落实<湖北省人民政府专题会议纪要（3）>的通知》中，进一步明确县级政府承担社会救助工作主体责任。（二）认真研究制定社会救助标准法定量化的指导意见。按照《办法》研究制定社会救助的法定量化确定机制的要求，湖北省民政厅目前已下发《关于开展全省城乡居民最低生活保障标准法定量化工作的指导意见》，进一步明确了制定城乡低保标准法定量化权限和确定方法。省政府明确按照“全省社会救助保障标准和补助水平不低于全国平均水平、不低于中部省份平均水平”的原则，指导各地制定发布社会救助标准。省民政厅根据这一原则明确指出：城市低保标准达到当地上年度城镇居民人均生活消费支出的30%以上，农村低保标准达到当地上年度农村居民人均生活消费支出的40%以上，农村五保供养标准达到农村居民人均消费总支出的80%以上。同时，将医疗救助分资助参保参合、住院救助报销比例及封顶线、门诊救助三类，逐一明确标准要求。（三）积极开展社会救助精细化管理年活动。（1）推动全省的居民家庭经济状况核对机制建设。争取今年出台《湖北省居民家庭经济状况核对办法》，为全面开展居民家庭经济状况核对提供政策支撑。（2）研究社会救助对象动态管理办法创新。在全省各市（州）选择一个县（市）推进农村低保按标施保，研究农村居民家庭收入核查办法；加大农村低保对象分类保障力度，突出对特困家庭的救助；重点加强村（居）委会主任和乡镇（街道）民政办主任近亲属享受低保备案工作；坚持审核审批“两榜公示”和保障对象常年在村（居）委会张榜公示，接受社会监督。（3）加快完善临时救助制度。按《办法》规定，研究完善湖北省临时救助实施办法，进一步明确临时救助对象、范围和标准，不断规范临时救助申请、审核审批程序。（4）加强社会救助基层基础工作。一是规范一门受理，二是完善社会救助对象台账信息，三是加强监督检查。

镇江市：备受社会关注和民政工作者期盼的国务院《社会救助暂行办法》出台后，江苏省镇江市民政局以贯彻落实《办法》为契机，对照《办法》提出的新精神、新要求，有针对性地改革创新、完善提高。民政局局长尹卫民认为，镇江要从实际出发，着重在四个方面深化完善社会救助工作：（一）优化完善制度，增强社会救助兜底保障能力。镇江市从1997年探索开展社会救助工作，逐步建立起以最低生活保障制度为基础的广覆盖、多层次、综合性社会救助体系。对照《办法》要求，下一步，镇江市将着力研究解决支出型贫困救助问题。通过进一步完善临时救助制度，扩大救助范围、明确救助内容、提高救助标准、规范救助程序，并与慈善临时救助制度统筹设计、同步完善，避免重复救助、消除救助盲区，切实发挥临时救助制度托底线、救急难的重要作用。（二）加强统筹协调，形成社会救助整体推进合力。按照《办法》要求，镇江市民政部门将积极担当统筹社会救助体系建设的重要责任，一是提请政府成立由民政部门牵头的社会救助工作组织协调机构，明确部门职责，整体推进社会救助体系建设。二是建立救助部门联动机制。主动加强与相关部门（单位）的沟通协调，对各专项救助制度实施进行必要整合和规范，为一门受理、转办救助事项畅通渠道、奠定基础。三是积极创造条件推进镇（街道）建立社会救助统一受理窗口，不断提高办事效率和服务水平。（三）推进信息化建设，实现社会救助科学化管理。2014年，镇江市将重点推进辖市层面信息核对平台建设，年内力争实现救助核对工作全覆盖。全面运行低保信息管理系统，确保信息更新及时、数据完整准确，真正实现救助对象管理信息化。探索建立救助对象信息查询机制。依托低保信息管理系统，研发救助对象身份认证查询系统，为相关部门（单位）实施配套救助及时、准确提供救助对象信息查询，增强配套救助工作的针对性和实效性。（四）强化监督考核，促进社会救助规范运行 。一是组织专项督查，二是强化责任追究，三是畅通监督渠道，四是做好信访工作，五是推进信息公开，六是开展考核评价。