公权分治视野下的高等教育管理研究

马丽

大学存在的主要目的之一就是追求高深学问，从事学术研究。如果高等教育机构不以创造高深学问，传递高深学问为宗旨，那么它也不再具有存在的必要性。然而，在高等教育系统中，高等教育机构的人才培养和社会服务功能同样是并立于学术研究功能之外的另两极。高等教育机构不是纯粹的学者团体，而是作为基本单位存在于社会之中的公共组织机构，具有公共组织的一般特性，在它的组织和运行过程中，同样不可绕开公共权力的参与。公共权力，是为适应社会生活的需要，满足社会需求，处理公共事务而产生的，其本源来自于人民。在高等教育领域中，被赋予了公共权力的大学，就在其内部形成明确的分工和不同的等级，同时，产生不同的权力中心，从而保证整个组织中的程序正当并维持正常运转。

一、高等教育的产品属性——高等教育公权分治的分析基础

明晰高等教育的产品属性是科学地进行高等教育公权分治分析的基础，这样才能更好地把握高等教育管理的权力维度，不同的权力维度指向不同的高等教育的产品属性。就目前我国高等教育的实际情况来说，其产品属性主要包括以下两个方面。

（一）准公共产品

作为一种普遍存在的人类活动，高等教育同时具有生产性、政治性和商品性的三维特点。高等教育的某一种属性在实践层面上的发挥，需要一定的社会基础和政府角色的调配才能进行。[1]长期以来，我国政府对教育产品的设计从一种纯公共产品的角度来进行，这样政府就垄断了教育产品及其活动的供给。但随着我国教育改革的进行，纯公共性并不是高等教育的固有属性，而是社会制度在一定的社会条件下进行制度安排的一种结果。人们也在社会的转型过程中深刻地意识到：高等教育自身属性应该是一种准公共产品，和纯社会公共产品和纯私人物品是相分离的。

高等教育产品的准公共属性是政府权力和市场权力博弈的一个状态结果。有政府权力作为主导，高等教育在政府的宏观政策、财政支持等因素的作用下，高等教育产品属性保持着准公共性。由于市场机制的引入，高等教育的办学结构得到了一定的优化，高等教育也在市场机制调配下保持创造力。但高等教育产品的市场属性是有限的，其市场化走向只能在一定的程度上存在。一定程度的市场化，是保证高等教育实现优化发展的重要条件。

（二）社会属性

高等教育活动及其结果必须指向社会的，否则就失去了其存在的基本价值。高等教育的社会属性包括两个层面的意思，第一是面向大众的公共属性，是提高社会知识水平、促进社会不断进步的智力活动；第二是个人层面上的私人属性，是个人通过高等教育来实现个人价值。所以，从这个角度来说，高等教育的社会属性必然指向国家和个人，是和社会进步和个人发展紧密相连的。高等教育能推进科学技术的创新，实现高新技术的不断进步，是知识转化为生产力的重要媒介。高等教育的这种进步性都能体现在国家和个人这两个层面上，同时，国家也需要不断提高自身的高等教育的宏观管理职能，积极承担责任。此外，个人也需要积极地更新知识结构，不断进行学习，以跟上高等教育发展和社会进步的步伐。

·教育管理·公权分治视野下的高等教育管理研究

二、 三维公权——高等教育管理的权力场域

（一）学术权力

学者所掌握的学术权力是高等教育领域中最基础的权力，也是高等教育机构区别于其他社会权力机构的最显著标志之一。学术权力是通过制定学术规则来规范学术行为，维护学术秩序；通过设置学术委员会等学者广泛参与的学术机构来限制政治势力或其他各种力量的干涉，从而达到学术自治的目的，并通过合理配置学术资源，保障学术自由，促进知识的创新和社会的进步。[2]从这段描述中，显然可以看出，学者的学术权力在维护学术秩序中所产生的作用，学术秩序作为有约束力的规范，可以确保学者间的相互交流，形成高深知识的发现、传递及创造，从而保证高深知识的原创性，避免大学学术在社会精神层面中主导地位的丧失。学者的学术权力还表现在保障学术自由所发挥的积极作用上，学术自由旨在避免外界干涉，潜心探究知识，传播真理。其活动范围有学术自治、研究自由、教学自由、学习自由、出版自由、言论自由、发表自由。无论是《大美百科全书》还是《大不列颠百科全书》中，均对学术自由的授予对象做了规定，即教师和学生。从这种意义上来说，高等教育机构中的教师和学生均是掌握学术自由的学者，均有参与分享学术权力的资格。学者掌握学术权力为知识的传承和创新提供了学术自由的空间，而学术根据自身的生命形态自由生长又成为学科体系合理形成的重要前提，并因此成为高等教育体系的核心和大学赖以生存的重要条件。可以说没有学术权力，便没有学术自由，更不会有学科体系的形成。此外，学者掌握的学术权力同时也是大学实现自治的必要条件，这首先要求学者群体能够掌握高等教育机构的学术资源，这些学术资源包括教学研究、职务晋升以及各种经费的分配使用。只有学者掌握了资源的分配和使用，才能普遍参与大学的学术活动，管理大学事务，自主决定研究什么，怎样研究，是否值得研究，才能促进学术创新，最终实现大学自治。因而，学者掌握学术权力才能成为高等教育机构公共权力分享的首要一环。

（二）政治权力

在世界范围内的高等教育领域，学术界人士一直对大学中政治势力的存在，存有芥蒂，对政府掌握政治权力是否会过度干预学术事务，始终怀有重重顾虑。但是不可否认的是，作为社会基本组织之一的高等教育机构，是在国家整体的组织框架之中，如同其他社会机构一样，它的设立首先需要获得政府的准许，它的运行过程也必须在国家法律的规范之下，甚至在大学中进行学术研究的经费也大部分来自于政府的拨款。在高等教育的课堂教学中，虽然提倡多元化的学术价值观，但是很显然的一点是，其一定不能违反国家的主流意识形态。如果一味崇尚学术自由，对不当言论不加控制，任其发展，西方现行意识形态必然将设法渗透到国家精神生活领域，逐渐掌握社会的文化精英阶层，进而影响到整个国家的稳定和发展，所以政治权力存在的目的之一也在于大学主流价值观的稳定。[3]在高等教育领域中，政治权力常常被有限地观察到在学术事务中的影响和控制，而忽略了在立法、行政监督等诸多方面发挥的作用，由此在学者中产生了驱逐政治权力的呼声。事实上，政府通过制定高等教育领域的宏观发展规划，通过分配税收为高校拨付正常运行所必须的经费，通过设立相关法律保证高等教育机构运行不受社会其他势力的干涉都发挥了不可替代的作用，它的影响，并非简单的外部干预，而是深深地渗透在高等教育机构运行的内部。可以这样说，没有政治权力的存在，高等教育机构便无法在社会生活中立足，更别说进行教学科研，发挥学术自由的精神了。高等教育机构永远是置于国家的控制之下的，因而，相对于学术权力而言，政治权力是上位权力，这种上位权力最突出的表现是，只要必要，政治权力甚至可以完全将学术权力驱逐出高等教育领域，最终实现知识创造的独裁。政治权力为学术权力提供了生存的空间和发展的资源，事实上，学术权力必然无法独立于政治权力之外而存在，这就是政府掌握政治权力的必然性。

（三）市场权力

在工业革命发生之前，以中世纪大学为代表的高等教育机构一直是独立于社会之外的“象牙塔”，商品经济发展的局限性，使得社会对高等教育几乎没有任何要求，高等教育机构存在的目的在西方仅为培养贵族绅士和宗教神职人员，在东方则是培养未来的统治者。大学是遗世孤立的，一般社会成员没有过多参与高等教育的可能性。但是，我们仍然可以窥及市场权力对高等教育的影响。中世纪大学已经按照社会需要设立文学、法学、神学、医学四科，因社会发展大大地增加了对这几种专业的需要。那时没有设立经济、工科等现在流行的专业就是因为社会生产力发展的有限性导致对这些科目没有需求。[4]当人类历史进入工业化时期后，市场权力对高等教育的影响则达到了前所未有的程度。高等教育机构的专业设置、学科体系建设、招生人数、教师招聘、结构布局甚至经费来源都被市场权力深刻地介入。今天的高等教育已很难做到真正意义上的学术自治，甚至自身的存在也产生了分化和变革。市场权力在高等教育的学科体系划分中，也产生了巨大的作用。市场经济的发展要求专业化的管理人才，于是管理学就出现了。生产力的发展，要求工科专业更具创新性，培养更多的人才，于是工学就在高等教育的学科体系中获得了很高的地位。学科本身即代表了未来的经济效益。因而，掌握着市场权力的社会需求在高等教育领域中发挥作用便成为一种实然性，但同时亦是一种应然性。高等教育的社会服务功能，要求高等教育机构学术的存在和人才的培养都要符合社会需要，而不是成为因自我欣赏而化作水仙花的“那瑟西斯”。脱离社会需要的纯粹学术研究和人才培养，必定缺乏创新的来源和动力，是脱离现实的空中楼阁，没有存在的根基，不利于知识的再生产和再创造，最终导致社会文化发展的停滞。市场权力是掌握在社会手中的权力，存在于高等教育机构的外部，却对高等教育发展产生深刻影响，因而高等教育管理领域中市场权力掌握在社会需要手中便具有了应然性。

事实上，在市场化高度发达和文化价值多元化的今天，高等教育的公共权力系统必定无法由学术权力或政治权力中的某一家完全占领，实现一家独大，恰恰相反，如果高等教育权力系统试图在推动高等教育体系发展的过程中发挥首要的和核心的作用，实现公共治理的目的，并确保高等教育体系发展的健康稳定，就必须保证其自身多因素构成的协调一致，使得政治、学术以及市场三者形成均衡、合理地分享高等教育公共权力的态势。

三、第三部门——公权分治的高等教育管理的契合点

（一）力促政治权力和学术权力实现动态平衡

高等教育管理受到政治权力、市场权力和学术权力的相互影响和制约，其中，政治权力和学术权力实现权力的动态平衡是高等教育管理效率提高的重要基础。政治权力和学术权力的对立统一是高等教育客观存在的现象，大学自身的发展逻辑和政府的利益需求存在一定的差异性，但是大学要走向社会、走向个人是一直存在的。政治权力需要考虑大学的发展和社会发展的关系、大学的进步和个人的进步的关系等等。学术权力是大学获得自身发展的基础性权力，大学只有独立性地获得了学术权力才能焕发大学的创造性进步功能。

但大学不能脱离社会，不能脱离国家，这就决定了政府必须以管理者的姿态融入于大学的生活之中。政府对高等教育进行财政支撑，维护高等教育产品的准公共属性，保证高等教育面向国家和社会以及个人。[5]从这个角度来说，高等教育必须受到政府权力的干涉，这在当今知识社会尤为如此。但是高等教育强调学术创造和自由作为大学发展的根基，强调学术创新必须具有自由和独立作为支撑，在精神层面来说，必须尊重大学学术的无功利性和“无政府状态”。但是大学的实际运行结构却是“有组织的无政府状态”，结构化是大学高效运行的条件，大学也像政府一样具有科层制。

科层制是政治权力存在的结构性基础，但却不是高等教育发展的最重要的因素。大学首先是作为学术组织存在的，然后才是以一定程度的科层制来运转的，学术权力不太需要科层制作为发展机制，相反，大学更需要自由的学术权力。大学具有较高的学术自由权力来对教学活动和科学研究进行安排，而不是受到政府权力的干涉而沦为政府权力的附庸。所以，高等教育必须发展自己的学术自由权力结构，方能在权力系统中和政治权力形成动态平衡的关系。

（二）统筹兼顾社会公平与市场效率

高等教育产品的准公共性决定了其必须要兼顾好社会公平和市场效率。就目前的争论来说，公平和效率的优先顺序问题一直都没有解决，但是，兼顾二者是社会共识。高等教育管理的两极是社会公平和市场效率，兼顾二者是高效进行高等教育管理的基本原则。在当今高等教育快速发展的今天，政府权力并不是统筹兼顾社会公平和市场效率的唯一主体，第三部门的力量开始发挥其积极作用。

高等教育的学术自由和政府权力的博弈是非平衡性的，也不一定非要处于零和对策的状态，因为绝对履行政府命令和绝对大学自治的大学管理模式是不存在的，前者会使得大学沦为大学的一个附庸工具，后者使得大学忽略大学的社会责任并且会失去从市场结构中吸取积极能量的机会。所以，高等教育能够统筹兼顾社会公平和市场效率必须在责任限度和自治限度方面进行设定。高等教育需要妥善地进行大学责任和自治策略的安排，同时需要保持责任和自治边界的动态发展状态，从而实现与时俱进的发展。此外，也需要妥善地处理好政府制定的关于大学公共属性的策略，准确地把握好高等教育公共属性的定义以及发展诉求。[6]高等教育的社会公平诉求使得政府权力有时候会放大高等教育的社会责任的外在效应，从而使得高等教育承担更多的社会责任；但高等教育的效率诉求有时候会使得大学更加强调自己的学术自由和创新能力的发展，过度的自治使得大学不能很好地承担起应有的社会责任。

（三）致力政府宏观管理与社会微观办学的绩效双赢

什么制度都不是万能的，政府存在失灵，市场亦是，“以志愿求公益”也存失灵，从而导致学术权力失灵。大政府或小政府，大市场或小市场，都会导致学术权力失灵或者失效。学术自由权力和政府权力之间必须撒下第三部门的“以志愿求公益”的柔化剂。所以，高等教育管理必须考虑到政府的有限权力，避免伤害大学的学术自由和创新能力的发展；同时，必须考虑到高等教育的学术权力的公益性，避免高等教育发展失去社会公平。

要实现上述的理想，就必须构建优良的制度化环境和可以操作的行动框架。这就要求：第一，政府和大学都需要具有组织优化的意识，积极发展组织文化，提高绩效管理的意识；第二，构建一套高效的绩效评估方案，需要涵盖大学整体发展的各个指标；第三，要高效监督，尤其是对政府权力的监督，避免其权力膨胀而导致的市场主体、学校主体的本体萎缩，杜绝寻租和贪污腐败现象的发生。通过这样的制度安排，致力于实现政府宏观管理和社会微观办学的绩效双赢。

四、通往高等教育管理优化之路——三维公权在高等教育权力系统中的分治构建思路

（一）确保学术权力的有限性存在

作为高深知识创造机构的高等教育系统，毫无疑问的是学者所掌握的学术权力是高等教育的天然存在，是大学自诞生之日起便与其相伴相生的孪生兄弟，是高深知识赖以生存的氧气。被赋予了学术权力的学者实现了学术生命的创造和升华，拥有了自主参与学术事务，进行学术研究，做出有关学术发展决策的权力，保障这种权力是高等教育系统存在和发展的前提。但是这并不意味着学术权力可以包办高等教育中的一切事务，更不代表其是学术霸权可以合理存在的前提。高等教育机构是具有特定目标、执行特定职能、拥有资源分配和任务分派的特定社会系统，它不是分散的学者团体，平等、效率、自由、约束同样是其存在的基本价值取向。尽管学者自身是独立的个体，有特殊的需要以及独立的价值观，但是分散、无效的行为和独裁不经商议的决定依然是不被允许和承认的。从这个意义来讲，高等教育系统学术权力中的决策权是属于学者群体的权力，而不是学者个人的权力，这种权力范围的确认，并非削减学者的学术权力，恰恰是学术权力能够完善执行的前提。因为如果学术权力肯定个体的决策权，那么学术研究体制则易被个别学术权威绑架，形成一些人的“一言堂”，基层学者对学术事务的参与权就会遭到剥夺。[7]其次，学术权力也需在公共权力的合理范围内划定，学者群体有理由决定设置什么学科，研究什么学术，投多少经费，但是学者群体显然也没有权力决定向谁征收经费，是否需要取消自己所认为无用的学科。如果赋予学者群体这一权力，那么学者未必会根据人类社会普遍需求的真理和信仰的需要行事，相反，他们同样可能被经济利益所诱导和驱使，抛弃自身对知识本身的热爱和追求，又或者纯粹基于对知识和信仰的热爱，不顾市场的需要，盲目消灭社会需要的学科和专业，从而失去社会的支持和信任，危及自身的发展。此外，学术权力并不是教师的专利，高等教育的对象——学生同样是学术权力的重要参与者，他们有权力对高等教育体系中的任课教师、课程体系提出咨询、评价与建议。

（二） 规制政治权力的合理范围

随着我国社会主义市场经济体制的建立，高等教育的管理形式正在发生深刻变革。有限政府理论的兴起，为政府在高等教育中掌握的政治权力的有限性提供了参照。在高等教育管理系统中，有限政府的实质是弱化政治权力，削减政府在高等教育中的无限控制权，引入市场力量并联合大学自身实现高等教育的分权治理，这就需要划清并规制政治权力在高等教育系统中的合理范围。事实上，政治权力的弱化并非政府管理权力在数量上的简单减少，而是政府权力在高等教育系统运行过程中的权力重构，是政府权力从集权走向分权的过程。在计划经济体制下，政府集中了从宏观举办到微观管理的一切权力，随着市场经济体制的完善，高等教育机构将需要更多的自主权，而市场也有了参与高等教育管理权力的需求和能力。政府理应与高校合理分权，赋予其相当范围的办学自主权，并将管理权适当交给高校，同时向市场放权，积极引进社会第三方机构参与高校的管理事务，自身承担“掌舵”的责任，将“划桨”的责任下放。政府在某些管理领域下放权力后，可能暂时出现权力性空白，在权力交接未完成之时，可能造成管理混乱。为避免这种情况的出现，在一定范围内，强化政府权力是必要的。在高等教育领域内，强化政府权力所应包含的是强化行政立法权、宏观调控权以及监督权。治理理论的观点在于公共事务的管理者应以法律为基础进行协商，因此高等教育的治理应在法制的基础上进行。政府通过制定法律来保证社会、高校以及其自身在高等教育运行过程中各自负有的权利和责任。政府实施对高等教育的宏观管理，应制定高等教育的总体发展战略规划，掌握高等教育的总体发展规模与速度，保证高等教育的经费投入等。此外，政府应建立相应的监督机制，对大学和市场参与高等教育管理行为进行监督，避免高校、市场在权力运行过程中所产生的渎职行为。

（三）激发市场权力的创造性

通常情况下，高等教育机构中的学者对真理有着信仰般的忠诚，但是显然，高等教育的存在却无法脱离社会环境和市场需要的影响，社会为高等教育提供了存在的物质基础，就必然会对其运行过程产生满足市场需要的欲望。“谁付账谁点唱”决定了市场有合法参与高等教育管理并分享高等教育系统公共权力的权利。高等教育系统应当肯定并欢迎市场权力的介入。首先，大众化高等教育的发展趋势促进了高等教育的层次分级，也肯定了投资来源主体的多样化，这就要求高等教育机构的举办权应适当分与社会。其次，高等教育机构办学权同样应有市场权力的介入。市场权力通过对有意向的高等教育机构进行投资，参与高等教育机构的设立，是高等教育机构的决策者之一，有权参与提出高等教育系统建设的大政方针，同时间接对高等教育机构的宏观发展施加影响，使高等教育系统的发展不至于脱离为社会服务的轨道。[8]再次，随着高等教育市场化的形成，高等教育系统的管理权也需要市场权力的参与。在一些纯粹实用性专业的开设过程中，毫无疑问，必须考虑社会的需要，其课程体系、讲授方式以及招生分配都应由市场权力做决定，否则必定脱离现实，失去存在的根基。最后，市场权力在参与高等教育公共权力分配中，除在高等教育机构的举办权、办学权和管理权中应发挥重大作用，更为重要的一点是应当发挥监督权，通过设立委员会对高等教育机构的整体组织、运行过程提出建议、咨询，甚至可以对严重脱离社会经济发展需要的行为进行质询，这也是解决目前高校毕业生就业难问题的途径之一。此外，市场权力的行使应始终在合法的框架内进行，这种框架是政治权力所预先制定和行使的，这样才可避免高等教育走入唯利是图的歧途。因而，市场权力也是政治权力的下位权力。

高等教育作为一项普遍存在的人类活动，其管理活动是具有权力结构的。高等教育管理系统中公共权力分享的过程事实上是一个分治的过程但同时也是一种共治的过程，这种过程强调政府、高校以及社会分别以政治权力、学术权力以及市场权力的形式参与高等教育机构的管理。这种管理并非传统意义上的管控，而是共同治理，强调各方的协商与沟通，强调民主化的双向交流方式。在这一过程中，显而易见的是，无论是学者所掌握的学术权力还是社会所掌握的市场权力均是政府所掌握的政治权力的下位权力，其原因在于学术权力和市场权力的行使无论有多大的影响，都要在合法的前提下进行，而法律的制定是由政府手中所掌握的政治权力来完成的。学术权力、政治权力和市场权力必须在某个点上形成融通之势，这个点就是第三部门。必须在这个点上找到通往高等教育管理优化之路。

参考文献：

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[3] 臧日霞，金红莲.政府与大学关系视角下英国高等教育治理模式阐析[J].黑龙江高教研究， 2013 （10）：23-26.

[4] 郭卉.我国公立大学治理变革的困境与破解——基于路径依赖理论的分析[J]. 湖南师范大学教育科学学报， 2011（15）：86.

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[6] 康宁.中国高等教育资源配置转型程度指标体系研究——以中国高等教育学术治理变迁为例[J].复旦教育论坛，2011（1）：72.

[7] 崔玉平，陈克江.区域一体化进程中高等教育行政区划改革与重构——基于长三角高等教育协作现状的分析[J].现代大学教育，2013（4）：98-99.

[8] 胡莉芳.公共性视域下的现代大学治理[J].北京师范大学学报（社会科学版），2012（4）：58-59.

（责任编辑 刘第红）