IFLA《议会图书馆指南》的启示与思考
——以美国国会图书馆立法决策服务为视角

IFLA《议会图书馆指南》的启示与思考
——以美国国会图书馆立法决策服务为视角

王琳 刘英赫

《议会图书馆指南》是IFLA议会图书馆研究服务专业组策划制定的合性的指导手册，为议会图书馆建设与发展提供了广泛的参考经验。美国国会图书馆历史悠久，它的建设经验在诸多方面都印证了《指南》的准确性、实践性和可操作性。《指南》就馆藏建设、服务方式、服务质量界定、财务管理、机构设置、图书馆间交流与合作等方面提出了制度化、规范化的建议和意见，为立法决策服务机构如何提供信息服务提供了良好的参考经验。

国际图联《议会图书馆指南》美国国会图书馆立法决策服务

《议会图书馆指南》[1]（Guidelines for Legislative Libraries，以下简称《指南》），是议会图书馆建设的规范性文件。2012年7月，《指南》在已有阿拉伯语、法语、俄语译本的基础上，中文译本在IFLA网站上正式刊发，作为议会图书馆建设的规范性文件，《指南》旨在总结发达国家议会图书馆发展的成功经验，为议会图书馆建设与发展提供参考依据，以提高议会图书馆资源建设质量、服务与管理水平，从整体上促进议会图书馆的发展。美国国会图书馆历史悠久，在为国会提供信息服务方面更是经验丰富，它的很多做法都能够体现出指南的要义。本文以美国国会图书馆立法决策服务为视角阐释《指南》的要素和意义。

1 《指南》制定背景及主要内容

1.1 《指南》的背景

本文所介绍的是《指南》的修订版。《指南》第一版于1993年发表，在当时，《指南》获得了极大的肯定，对于议会图书馆的建设和信息服务的提供都有着重要的指导意义。随着时间的推移，世界范围内信息环境的快速变化，尤其是议会图书馆的快速发展，第一版《指南》已经不能满足需求，对于《指南》的修订被提上日程。

作为第一版《指南》的编写者，议会图书馆研究服务专业组（Library and Research Services for Parliaments Section）[2]义不容辞地承担起修订的义务。该专业组是国际图联中最活跃的专业组之一，它的既定目标之一是“开发和推广为议会提供信息和知识的标准以及最佳做法”。

在2006年首尔举行的国际图联议会图书馆研究服务专业组会议上，与会人员经过讨论形成了对《指南》予以修订的一致性意见。曾任国际图联议会图书馆研究服务专业组主席的基思·卡宁厄姆（Keith Cuninghame），在其合作团队的配合与支持下，对《指南》进行了修订，并于2009年出版。

1.2 《指南》的主要内容

《指南》共包括十七个章节。部分章节之间的内容有所交叉，纵览全文，大致可以归纳为几个方面：其一、议会图书馆为议会提供信息服务的要旨，重点突出了信息的民主、公正以及客观等必然要素。其二，议会图书馆为议会提供服务的硬件基础，包括馆藏资源的建设、人才队伍的建设和培养以及先进的信息通讯技术的学习和使用。其三，议会图书馆如何为议会提供服务。包括：服务内容、服务范围、服务方式以及服务的质量界定。其四，议会图书馆服务的营销。营销的方式包括：通过掌握用户的信息需求而制定信息服务产品、组织相应的用户培训，通过将制定出的详实可靠的财务预算向主管部门和主管者进行自我营销，从而获得资金支持，通过为学校以及公众服务，提高公众对议会的关注度，以公众能够理解和接受的方式传播议会相关知识。此外，《指南》还对于议会图书馆与议会其他部门的关系，议会图书馆之间的沟通和经验分享进行了规范化的描述。

2 《指南》要素解析

世界各国在政治事务，尤其是在国家立法和政策制定过程中，借助图书馆信息服务为其立法决策提供支撑已经历史久远，伴随着信息服务资源和手段的日新月异，其服务水平和重要性都在稳步提升。《指南》的出版恰在这样的国际环境下，就议会图书馆的馆藏建设、信息需求分析、财务、信息通讯技术、服务质量等多个方面提出了指导性的意见和建议，指导各国议会图书馆的建设和发展。《指南》指出，历史悠久的议会图书馆对于成功新建的图书馆有很多值得学习的经验。美国国会图书馆建于1800年，是美国的四个官方国家图书馆之一，也是全球最重要的图书馆之一，是美国历史最悠久的联邦文化机构，是美国知识与民主的重要象征，在美国文化中占有重要地位。美国国会图书馆的建设在诸多方面都能够体现出《指南》所要体现的指导方针。笔者重点关注了其中三个方面的内容。

2.1 议会图书馆的职责

厄思斯特·科尔（Ernst Kohl）（时任国际图联议会图书馆研究服务专业组主席），他在《指南》的前言中引用了沃尔特·巴吉特（Walter Baghot）所著的《1867年英国宪法》中的一句话：“一个国家如果没有一个讨论型的政府，那么它就不是一个一流的国家。”[1]而政府要想获得成功和让“讨论型政府”有效工作，就需要有强有力的信息服务来做支撑。为议员及其工作人员提供正确、客观的信息服务是议会图书馆的重要职责。这一职责也体现出，在新的时代，信息的民主、准确和公平客观对于国家立法决策的重要意义。美国国会图书馆的职责是：支持国会完成其宪法责任，为了美国人民的利益，进一步促进知识发展及创造力提升，并将为国会提供权威性的信息服务作为其战略目标之一。美国国会图书馆无论在馆藏建设、人才队伍建设、服务内容和服务方式维护和发展、服务市场营销等方方面面体现出《指南》的正确性和实践性。

2.2 议会图书馆的资源建设

2.2.1 馆藏资源建设

《指南》指出，议会图书馆馆藏的范围取决于议员和其他服务用户的专业需要。同时，议会图书馆应根据自身的特点和实际情况，决定其选择资料的原则，制定馆藏资源的购买计划。在获得预算许可的前提下，议会图书馆应采购图书、期刊、报纸、活页文选、缩微品、数据库以及国会议员及其工作人员在履行议会职责的过程中可能需要的其他资料或者图书馆和研究人员所需的为议员提供信息和研究服务的相关资料。《指南》同时指出，如果同样的信息以纸质资源和数字资源两种方式存在都可以使用，议会图书馆就需要考虑二者之间支出的平衡问题。《指南》甚至对于包括政治和公共政策在内的“灰色文献”的收藏都有明确的表述。美国国会图书馆的法律图书馆非常重视馆藏资源的建设，尤其重视馆藏资源的全面性，该馆的50%以上的法律不是英文的。在纸质资源和数字资源的平衡问题上，美国国会图书馆从馆藏资源全面性的角度考虑，在收藏政策上，当纸质资源无法做到全面的情况下，加大了数字化资源的保存力度[3]。

2.2.2 人才队伍建设

做好信息服务工作要依靠丰富的信息资源、先进的信息技术，更离不开优秀的信息服务人员。《指南》指出，独立性和政治中立是议会图书馆服务的核心精神。因此，议会图书馆的工作人员除了具有所需资质、技能和态度之外，还需要具备对政治进程的理解。《指南》还建议议会图书馆要通过议会制定的评估计划或自行制定员工评估计划对员工的工作进行评估，以激励图书馆员努力工作。美国国会图书馆总人数是3 312人，其中法律馆86人。从事信息服务的图书馆员的平均年龄是49岁，为国会图书馆平均服务年限是16年，为联邦政府平均服务年限是17年。他们的信息服务经验以及对于政治进程的理解，无疑是非常丰富和准确的。人员队伍的组成更是多样化：包括议会图书馆馆员、外部聘请的专家等等。他们为整个议会提供客观问题研究、分析和信息咨询服务[3]。

2.2.3 信息通讯技术建设

技术是人类改变或控制客观环境的手段或活动，随着网络技术、信息技术、计算机技术、通讯技术等的迅猛发展，图书馆信息服务格局呈现多元化趋势，图书馆传统的信息交流模式和信息服务环境受到了强烈冲击。《指南》引入了“电子议会”的概念，并指出通过先进的信息通讯技术，议会资源得以高效率的使用，为服务对象和服务提供者提供了更多的双向沟通的机会，同时令服务提供者能够更为方便高效地提供服务。《指南》提出，根据各国议会联盟的《议会网站指南》设计出的界面友好的网站，可以使议员和公众不受时间限制，并且无需提出申请就可获取议会信息。美国国会图书馆的数字化服务主要是通过CRS建立的网站向用户提供的，服务包括在线提供CRS的各种报告的检索以及CRS的立法信息系统等[3]。

2.3 议会图书馆的自我营销

在很多人看来，与议会图书馆相关的营销概念看起来有些异类，因为他们对于这一概念从商业领域转到与之非常不同的议会图书馆感到很不理解。《指南》在诸多章节中都涉及到了营销这一内容，它所指的营销概念的根本意义是：了解用户的需求、制定信息产品并确保产品满足这些需求、为用户提供相应的培训。《指南》指出，议会图书馆的营销方式包括：在掌握用户信息需求的基础上，制定信息服务产品、组织用户培训，通过将制定出的详实可靠的财务预算成功向主管部门和主管者进行自我营销，从而获得资金支持，通过以公众能够理解和接受的方式传播议会的相关知识，向公众进行营销。

2.3.1 完善财务预算

议会作为一个整体预算部门，有一整套的财务操作流程，议会图书馆需要遵从该流程。《指南》指出，就财务程序而言，议会预算作为一个整体进行编制，但是对于议会图书馆来说，重要的是要了解哪个部门在整个财务程序中起关键作用，议会图书馆需要确保相关部门能够理解和支持图书馆的需求。只有做到这些，才能获得足以满足自身建设的资金。美国国会图书馆在2013年度，获得的财政拨款是6.3亿美元，而其中国会研究服务获得了1.07亿的拨款，拥有充足的资金支持，是美国国会图书馆能够稳定发展的重要保障。当然，这不仅仅是预算制定的准确，更离不开国家政策的大力支持[4]。

2.3.2 制定信息服务产品

《指南》重点强调了了解用户信息需求的重要意义。并在此基础上，提出了信息产品的实用性以及内容和形式的重要性。实用性是确保需求得到满足的关键因素。如果用户不知道如何获得或者选择不获得，优良的产品没有任何意义。另一个关键因素是内容和形式。所有的信息产品如果以用户认为无用的形式出现，那么产品就没有任何意义。同时，要抓住任何机会获取国会议员对于信息服务产品的反馈信息。美国国会图书馆的国会研究服务部（CRS）[5]，对美国议会立法活动的相关资料进行摘要，并进行分类和汇编，制作出版物。从1935年起，这项工作已经成为CRS的法定义务。主要出版物有《公共法案与决议汇编》。CRS还以研究报告和备忘录的形式在国会会议期间向议员发放。此外，还通过面谈、制作简报等形式向用户提供个性化的研究和信息服务。

2.3.3 制定用户培训策略

《指南》在叙及议会图书馆的营销策略时，还提出了用户的培训问题。可以通过制作图书馆服务的指南或者宣传册、组织新议员的入职培训、制定参观图书馆计划，面向有兴趣的国会议员或者党团作报告等等。美国国会图书馆在日常工作中很重视用户的培训，并藉此与用户进行互动和了解，让用户明确服务范围。美国国会图书馆为国会议员及其工作人员举办专家研讨会，专门就公共政策问题进行讨论。同时，还以相对固定的周期，为新任议员履职所需的基础知识为主要内容进行短期培训。

2.3.4 拓展服务对象

《指南》指出，图书馆是信息的知识库，议会图书馆职员有义务以公众能理解和接受的方式传播知识。在传统观念上，议会图书馆的服务对象被认为只有议会、议员及相关工作人员，公众不列为议会图书馆的服务对象。然而，由于公众对于议会职能和工作缺乏了解以至于公众对于国家的政治持有很高的怀疑态度。随着时代的发展及公众对于政府信息公开需求的提高，越来越多的国家议会图书馆开始向公众开放。

《指南》指出，因为担负着为公众提供信息服务的职能，各国议会和议员均认为，为在校学生提供准确而适当的议会信息十分重要，这有助于提高其公民意识。议会的教育服务可以提供不同的服务项目：包括儿童议会访问项目、教师议会访问项目、专题展览、拓展项目、青年议会等。

美国国会图书馆原来是只供国会议员、立法委员会质询参考所用，后改为对外开放。规定凡是年满17岁的并持有照片的正式身份证明者，均可申请办理阅览证[3]。美国国会图书馆的法律馆也为公众服务。美国国会图书馆服务对象的拓展，表明了它的使命：不仅保证其资源向国会及美国民众开放,而且还保证他们从中受益。不仅要保持、维护馆藏知识的丰富性,更重要的是要为美国未来各代储备情报潜力。

3 《指南》启示与思考

3.1 制度化、规范化建设与业务发展

《指南》就馆藏建设、服务方式、服务质量界定、财务管理、机构设置、图书馆间交流与合作等方面提出了制度化、规范化的建议和意见。《指南》之外，国际图联的另一文件《政府图书馆指南》（Guidelines for Libraries of Government Departments）[6]于2008年出版发行。《政府图书馆指南》就政府图书馆的类型、职能以及管理进行了介绍，并阐述了如何确定和满足用户需求、在政治环境工作的挑战和机遇、馆藏发展政策、图书馆员素质的培养以及政府图书馆和其他图书馆的合作等内容。综合《议会图书馆指南》和《政府图书馆指南》的内容可见，二者关于制度化、规范化建设的规定，为提升和完善立法决策服务提供了借鉴和参考。

3.2 服务能力的提升

提供优质服务的三个要素是：信息资源、提供信息服务的人员和信息技术手段。信息资源是提供信息服务的基础，馆藏建设是信息服务业务发展的保障。在制定馆藏收藏策略时，不仅要保持资源的连续性，更要考虑资源与用户信息需求的契合。从事立法决策信息服务的工作人员，首先要能够深刻体会和具备独立性和政治中立这一议会图书馆服务核心精神。在工作能力上，他们需要具备良好的研究和分析能力、口头和书面沟通技巧、在时间紧迫的条件下完成工作任务的能力、团队合作精神等诸多素质。人才队伍建设要注重培养和评估两个环节，前者让信息服务人员充分地、系统地学习知识和技能，后者以规章制度来规范工作行为方式，激励其潜能的发挥。信息技术手段日益更新，将其应用到立法决策信息服务中，能够高效地整合信息服务和研究服务、拓展服务内容、丰富服务方式。而新媒体技术在立体化展示信息服务成果的同时，对于公众更具有影响力和吸引力。

3.3 服务的市场营销

信息服务的质量再好，如果没有人看到和了解，那么服务的效果也会大打折扣。对于服务进行成功的市场营销是开发用户、推广服务的必经之路。只有真正了解用户的信息需求，才能为用户提供正确的服务。制定服务产品是为用户提供个性化的信息服务，用户培训则是培养用户的信息使用习惯并认识服务的边界。从表面上看，了解用户的需求、开发满足需求的产品以及进行用户培训在概念上是分开的，但在实际制定策略和实施方面经常会交叉重叠。例如，当对信息服务用户制定走访计划时，要考虑用户需求、制定何种信息产品和如何对用户进行培训，所以不能以割裂的态度来看待他们之间的关系。在开展市场营销上，要看到市场营销应是连续性的行为，并以确保服务满足用户需求为开展营销的指导思想。

3.4 为公众服务与教育功能的发挥

《指南》提出，议会越来越需要向公众和学校提供信息，特别是有关议会的职能、业务和历史记录等方面的信息，据此，议会图书馆应基于其专业知识性，担负公共信息服务的职能，向公众提供服务。指南》中所述及的议会图书馆“为公众服务与教育功能”的发挥确值称赞，如此议会图书馆没有局限于自身的业务范畴和服务导向，而是扩展至公众和学校，《指南》的前瞻性凸显。

[1]Keith Cuninghame.Guidelines for Legislative Libraries. [EB/OL].[2013-10-24].http：//www.ifla.org/publications/ ifla-publications-series-140.

[2]Library and Research Services for Parliaments Section. [EB/OL].[2013-10-24].http：//www.ifla.org/servicesfor-parliaments.

[3]Annual Report of the Librarian of Congress,For the Fiscal Year Ending September 30，2012.[EB/OL]. [2013-10-24].http：//www.loc.gov/about/reports/annualreports/fy2012.pd f.

[4]Library of Congress Strategic Plan Fiscal Years 2011-2016.[EB/OL].[2013-10-24].http：//www.loc.gov/about/ strategicp lan/strategicp lan2011-2016.pd f.

[5]卢海燕.拓展业务发展空间强化立法决策服务职能：访问美国国会图书馆的启示与思考.国家图书馆学刊，2008（3）：65-68.

[6]Nancy Bolt and Suzanne Burge.Guidelines for Libraries of Government Departments[EB/OL].[2013-10-24].http：//www.ifla.org/publications/guidelinesfor-libraries-of-government-departments.

王琳国家图书馆馆员。北京，100081。

刘英赫国家图书馆馆员。北京，100081。

The Enlightenment from Guidelines for Legislative Libraries（IFLA）：From the Perspective of Legislative Decision-making Services of Library of Congress

Wang Ling，Liu Yinghe

Guidelines for Legislative Libraries is a comprehensive guidance document proposed and developed by IFLA Section on Library and Research Services for Parliaments.It provides a wide range of reference for the construction and development of Legislative Libraries.Library of Congress has a long history,and its experience in many aspects of the construction confirms the accuracy,practicality and maneuverability of the Guidelines for Legislative Libraries.The guidelines provides advice on collection development,service delivery,quality of service definition,financialmanagement,institutional settings,sharing good practice between parliamentary libraries,and provides good reference experience for the instruments of legislative decision-making services.

IFLA.Guidelines for Legislative Libraries.Library of Congress.Legislative decision-making service.

G259

2013-12-27编校：刘明）