论少数民族文化旅游资源集体产权的法律保护

袁泽清

（中南财经政法大学，湖北·武汉430073）

当前，少数民族文化旅游得到了快速发展，已经成为部分少数民族地区的重要支柱产业。但是不少地区在发展少数民族文化旅游的同时，也产生了严重的负面效应。主要表现为：随着少数民族文化旅游业的发展，少数民族语言、服饰、生活习惯、文化习俗等原生态文化逐渐消失。少数民族文化旅游可持续发展受到严重的威胁。这一问题不仅引起了各级政府的高度重视，学术界对此问题也进行了热烈的讨论。目前学界主要从制度经济学的角度来探讨少数民族文化旅游资源的产权制度安排问题，对少数民族文化旅游资源产权的法律保护问题研究较少。笔者从少数民族文化旅游资源集体产权的概念和法律特征出发，分析我国法律对少数民族文化旅游资源集体产权保护的现状及其存在的问题，提出完善我国少数民族文化旅游资源集体产权法律保护的建议。

一、少数民族文化旅游资源集体产权的概念和法律特征

（一）少数民族文化旅游资源集体产权的概念

1.产权。产权，简单地说就是关于财产的一组权利。产权可以简明地定义为关于财产的使用、让渡和获取收益的权利。[1]从法学上讲，产权就是指财产权。[2]而财产权是指主体在物上的权利或加于其他人的非人身性权利，前者包括主体在物上的所有权或其他排他性权利，后者则包括债权和其他含有财产内容的请求权。[3]因此，产权包括物权、债权、知识产权和其他财产性权利。

2.少数民族文化旅游资源。我国学界关于旅游资源的定义很多，笔者认为，旅游资源是指对旅游者具有吸引力，使旅游者在旅游过程中产生愉悦感和美感，并给权利人带来经济利益的各种自然景观和人文景观。因此，少数民族文化旅游资源是指对旅游者具有吸引力，使旅游者在旅游过程中产生愉悦感和美感，并给权利人带来经济利益的各种少数民族人文景观。而少数民族人文景观则是指少数民族习俗、生活习惯、思维方式、艺术等无形文化以及体现这些无形文化的各种物质形式，包括建筑物、生产生活工具、艺术品等有形文化。少数民族文化旅游资源具有如下特征：一是少数民族文化旅游资源是一种人文景观。与自然景观不同，人文景观深深烙上了人类文化活动的烙印。从人文景观中我们可以感受到人类的思想、习俗、生活方式、审美观念、思维方式等无形文化。作为少数民族文化旅游资源的人文景观，体现了社区内少数民族的思维方式、审美观念、生活方式、道德观念等无形文化的内涵。二是少数民族文化旅游资源对旅游者具有吸引力，使旅游者在旅游过程中产生愉悦感和美感。我国各个少数民族都有自己区别于其他民族的优秀文化，如有些民族擅长音乐，有些民族舞蹈很优美，而有的民族服饰特别漂亮等等。这些优秀的文化对其他民族的旅游者具有吸引力。他们在体验、欣赏这些文化时会产生愉悦感和美感。加上我国各个民族文化发展处于不同的阶段，我们可以通过体验不同民族的文化来感受人类文化的发展历程。这就是目前我国少数民族文化旅游蓬勃发展的主要原因。三是少数民族文化旅游资源能够给权利人带来经济利益。如上所述，和人们欣赏自然景观一样，体验、欣赏少数民族文化也可以给人们带来愉悦和美感，人们愿意支付一定金钱来享受这种美感。因此，体验、欣赏少数民族文化也就成为人们的一种消费方式，少数民族文化也就具有了一定的经济价值而成为一种商品，它能够给权利人带来巨大的经济利益。

3.少数民族文化旅游资源集体产权。对旅游者具有吸引力，使旅游者在旅游过程中产生愉悦感和美感，并给权利人带来经济利益的少数民族文化，往往处于少数民族人文景观比较集中的区域。这一区域称之为少数民族文化社区，其地理范围一般是一个自然村或行政村，也可以是一个乡镇、县，甚至范围更广。在少数民族文化社区内，既有该少数民族的有形文化，如具有特定少数民族风格的房屋、服装、生产生活工具等，又有本民族特色音乐、文学艺术、民族舞蹈、民族戏剧等无形文化。如侗族村寨中有表现侗民族文化特色的鼓楼、风雨桥、侗族民居等物体和文化空间。同时，文化社区内的侗族同胞在节假日或重大庆典活动中，通过演唱侗族大歌，表演侗戏来传承自己民族的历史和艺术。

根据上述关于产权、旅游资源和少数民族文化旅游资源等概念的定义，笔者认为，少数民族文化旅游资源产权是指特定社区内少数民族群众集体对该社区少数民族文化旅游资源所享有的支配、处分和收益的权利。支配权是指权利主体可以依法自主决策是否利用和如何利用该社区民族文化旅游资源的权利。收益权是指权利主体可以通过开发少数民族文化社区旅游资源获得经济利益的权利，如通过对文化社区旅游开发获得门票收入，在社区内开设饭店、旅社和旅游商品商店获得收入，组织民族传统民间艺术表演获得收入等等。从权利主体方面来看，少数民族文化旅游资源产权由少数民族文化旅游资源个人产权（私人产权）和少数民族文化旅游资源集体产权构成。少数民族旅游资源个人产权是指个人及其家庭对少数民族文化旅游资源所享有的支配和收益的权利。如在少数民族社区内个人或家庭利用自己的房子开办具有少数民族特色风味的饭店，该饭店的产权就属于开办者个人所有，属于少数民族旅游资源个人产权。少数民族文化旅游资源集体产权，是指特定少数民族社区居民集体对该社区本民族文化旅游资源所享有的支配和收益的权利。如某一个少数民族村寨的群众集体享有自行开发本村寨文化旅游资源，或转让给他人开发而获得门票收入或转让费的权利等等。

少数民族文化吸引游客的主要是该民族特有的思想观念、思维方式、道德观念、生活方式、风俗习惯和行为方式等无形文化。这些无形文化是通过众多有形文化和其他无形文化表现出来的，如少数民族的建筑、衣着、食品等在一定程度上体现了该少数民族的思维方式、审美观念和生活方式。只有通过欣赏众多有形文化和无形文化，并将这些文化有机结合在一起，我们才能较为完整地体验到该民族区别于其他民族的习俗、伦理观、思维模式、生活习性和行为方式。在特定少数民族文化社区内，少数民族文化的所有表现形式的有机统一体具有较大的旅游价值。少数民族社区内少数民族文化的某个具体表现形式（如某个建筑物、某个民族民间文学艺术作品、某种食品、服饰等）也具有旅游价值，可以形成旅游资源。但是，某一个具体的有形文化形式只能体现上述无形文化的一个方面。相比较而言，旅游者在欣赏单个具体文化的表现形式或多个具体文化表现形式的简单组合时，产生的愉悦感和美感强度较小，旅游者对这类旅游产品的消费愿意不强，因而对权利人的经济价值不高。因此，对少数民族文化旅游资源个人产权的法律保护非常重要，对少数民族文化旅游资源集体产权的法律保护更加重要。

（二）少数民族文化旅游资源集体产权的法律特征

笔者认为，少数民族文化旅游资源集体产权具有如下法律特征：

1.特定聚居区内的少数民族群众集体是少数民族文化旅游资源集体产权的主体。少数民族文化是指特定少数民族在漫长的历史长河中形成的思想观念、习俗、伦理等无形文化以及体现这些无形文化的外化物质形式。少数民族聚居区内的文化包括该少数民族的有形文化和无形文化。少数民族文化之所以能够满足人们的精神需求和物质需求，具有旅游价值，成为一种旅游资源，是因为在该文化社区内人们可以体验、欣赏到该少数民族特有的观念、思维、伦理、生活习惯和行为模式等无形文化。少数民族群众是自己文化的创造者和传承者。特定少数民族文化的形成和发展，是该民族历代群众共同推动和创造的。特定少数民族文化由该少数民族群众来承载和传播，没有该特定少数民族群众的世代相传，该民族文化就会消失。因此，必须从法律上承认和保护少数民族群众文化旅游资源产权。有些少数民族文化旅游资源产权可以由个人拥有，如社区内具有民族特色的旅店、饭店、旅游商品等等。但是有些少数民族文化旅游资源只能由该社区少数民族群众集体所有，如整个社区的民族风情观光旅游资源，其产权应当由社区群众集体所有。

虽然少数民族文化是由该少数民族全体共同创造的。但是，由于我国保持较好的少数民族特色文化一般是在一些交通不便的边远地区。在这些地区，各个聚居村寨之间相对封闭，每个村寨形成各自有别于其他村寨的独特文化。每个少数民族村寨形成一个相对独立的文化单元，加上我国实行村集体产权的制度安排（《土地管理法》第十条），因此某个自然村或行政村内的少数民族群众集体可以成为少数民族文化旅游资源集体产权的主体。

2.少数民族文化旅游资源集体产权的客体是特定少数民族聚居区内的少数民族文化。少数民族文化旅游资源集体产权的客体具有以下特点：第一，它是具有旅游开发价值的少数民族文化。少数民族文化并不当然就成为少数民族文化旅游资源集体产权的客体，只有那些能够对旅游者具有吸引力，使旅游者在旅游过程中产生愉悦感和美感，并给权利人带来经济利益的少数民族文化才能成为少数民族文化旅游资源集体产权的客体。即只有具有旅游开发价值的少数民族文化才能成为少数民族文化旅游资源集体产权的客体。第二，只有聚居区内的少数民族文化有机统一体才能成为少数民族文化旅游资源集体产权的客体。社区内的单个少数民族文化表现形式，具有一定的美学价值、艺术价值和观赏价值，它们可以构成旅游资源。其产权主体可能是个人，也可能是社区群众集体，但以个人为主。而少数民族文化社区内的所有少数民族文化表现形式有机地结合在一起，对旅游者更具有吸引力，使旅游者在旅游过程中产生更强的愉悦感和美感，并给权利人带来更大的经济利益。该项产权的主体只能是聚居区内的群众集体。作为少数民族文化旅游资源集体产权客体的少数民族文化，主要是指村范围内的文化有机统一整体。本文所谓的“文化社区”，在空间范围上是指一个村（行政村或自然村）。

3.少数民族文化旅游资源集体产权是一种新型的财产权。如上所述，少数民族文化旅游资源集体产权的客体是特定聚居区内的少数民族文化有机整体。该权利不是对物的所有权，也不是在物上设定的他物权，更不是债权，而是权利主体对少数民族文化享有的一种财产性利益，是一种新型的财产权利。

二、我国关于少数民族文化旅游资源集体产权的法律规定

我国现行有关旅游的法律、法规主要有《旅游法》（2013年10月1日开始实施）、《风景名胜区条例》（2006年12月1日开始实施）、《历史名城名镇名村保护条例》（2008年7月1日起实施）和一些地方性的旅游法规等等。近年来，我国旅游业发展非常迅速，但是相关立法相对滞后。我国还没有专门的法律对少数民族文化旅游资源集体产权法律保护问题进行规定，《旅游法》、《历史名城名镇名村保护条例》等法规也没有这方面的内容。目前对少数民族文化旅游资源集体产权法律保护问题进行规定的法律法规主要有国务院制定的《风景名胜区条例》和部分省、自治区和直辖市制定的有关风景名胜区管理的地方性法规。

国务院制定的《风景名胜区条例》第二条对风景名胜区进行了定义，根据该条的规定，风景名胜区必须具备如下特征：一是应当具有观赏、文化和科学等方面的价值；二是景观比较集中，包括自然景观和人文景观；三是在该区域内人们可以进行游览、科学研究和文化活动等。我国一些少数民族文化社区具有相当的观赏价值和较高的文化价值，在文化社区内，往往自然景观和少数民族人文景观较为集中，具有一定的规模，完全符合风景名胜区的条件。现在已经有许多少数民族文化社区被列入了风景名胜区。如贵州黎平侗乡风景名胜区被列入全国第五批重点风景名胜区；2009年国务院发布第七批国家级风景名胜区，贵州省榕江苗山侗水风景名胜区榜上有名；等等。从国务院《风景名胜区条例》和有关地方性法规的规定来看，我国法律不承认少数民族文化旅游资源集体产权，而是认为风景名胜区的旅游资源产权（包括风景名胜区内的少数民族文化旅游资源产权）属于国家，由风景名胜区行政管理机构代理国家行使所有权。根据《风景名胜区条例》第三十七条规定，根据上述规定，风景名胜区的门票收入由政府风景名胜区管理机构收取和使用。政府风景名胜区管理机构可以将风景名胜区旅游资源经营权转让给其他经营者。也就是说，风景名胜区旅游资源产权属于国家，由政府风景名胜区管理机构行使该项权利。可见，根据《风景名胜区条例》的规定，列入风景名胜区的少数民族文化旅游资源产权属于国家，否认了少数民族群众的旅游资源产权主体地位。2007年9月24日通过的《贵州省风景名胜区条例》也有类似的规定。根据该条例第三十一条、三十二条以及四十四条的规定，风景名胜区旅游资源产权属于国家，由政府风景名胜区管理机构行使该项权利。风景名胜区内的少数民族文化旅游资源产权是重要的风景名胜资源，依该条例的规定，当然也属于国家所有。

少数民族文化之所以具有旅游价值，是因为社区内的少数民族特有的思想观念、思维方式、道德观念、生活方式、风俗习惯和行为方式等无形文化能够对旅游者产生吸引力，使旅游者在旅游过程中产生愉悦感和美感，并给权利人带来经济利益。但是，某个少数民族文化是该少数民族群众在长期的历史中创造出来的，凝聚了该少数民族群众的智慧。可以说，对于这一民族特色文化的形成，该少数民族群众对此付出了艰辛的劳动。同时，在宪法规定的各项人权中，文化权利是每个民族享有的一项重要人权。保留、使用和传承自己传统文化，是文明国家赋予每个民族的重要宪法权利。宪法规定的文化权利包括少数民族文化社区旅游资源产权。特定少数民族文化由该少数民族群众承载和传播，若该少数民族群众不享有该项产权，不能自主决定自己民族文化旅游资源的开发，享受不到自己民族文化旅游资源开发的利益分配。这是非常不合理的。

我国少数民族文化旅游资源产权制度安排不合理，导致一些地方少数民族文化迅速消亡。国家享有自然景观旅游资源产权，有利于对旅游资源的保护和利用，具有合理性。但是少数民族文化旅游资源归国家所有，却可能导致少数民族文化旅游资源的毁灭。因为少数民族文化是由少数民族群众保留和传承。只有少数民族群众主动、积极地保护自己的文化，其特有的民族文化才能得到很好的保护和传承。现阶段，部分少数民族地区的一些地方政府垄断了少数民族文化旅游资源，剥夺少数民族群众的文化旅游资源产权，由政府自行开发或转让给其他旅游业经营者开发。聚居区内的少数民族群众对自己文化旅游资源的开发没有任何发言权，也没有享受到自己民族文化旅游资源开发的经济成果和收益。由于本民族文化旅游资源产权不属于自己，少数民族群众对于保护自己民族的传统文化没有积极性，对政府或其他旅游经营者采取不合作甚至抵制的态度，造成旅游资源开发的无效率。[4]这种产权制度安排的不合理性，造成了少数民族文化旅游资源的破坏性开发，使文化旅游社区的少数民族原生文化迅速消亡，少数民族文化旅游发展不可持续性非常严重。

三、几点建议

要解决少数民族文化旅游业不可持续发展问题，必须建立健全少数民族文化旅游资源集体产权的法律保护制度，合理安排少数民族文化旅游资源集体产权制度。笔者认为，应当从以下两个方面来完善少数民族文化旅游资源集体产权法律保护。

（一）建立健全少数民族文化旅游资源集体产权的宪法保护制度

文化权利不仅是民族国家的一项重要权利，也是一国内部族群和个人的一项重要人权。少数民族文化权利是我国宪法赋予少数民族的一项重要人权。少数民族文化权利是指少数民族共同体保留、传承本民族思想观念、伦理思想、生活习惯和生活方式等文化的权利。该项人权包括文化精神权利和文化财产权。文化精神权利是指任何族群及其个体拥有使用自己语言、保有自己习俗等文化的权利，属于人格权，不可让渡。文化权利中具有经济价值的那部分权利就是文化财产权。该权利可以计量、转让。[5]我国宪法第四条对少数民族权利和少数民族精神文化权利作了原则性的规定，但是没有对少数民族文化财产权进行明确的规定。少数民族文化财产权包括但不限于少数民族文化旅游资源集体产权。少数民族文化旅游资源集体产权是一项重要的少数民族文化权利。近年来，我国少数民族地区民俗文化旅游业发展很快，少数民族文化旅游资源集体产权的价值越来越大。我国没有对少数民族文化旅游资源集体产权等文化财产权进行宪法保护，进一步弱化了对少数民族文化财产权的保护。因此，有必要对有关条款进行修改，增加有关保护少数民族文化旅游资源集体产权等文化财产权的内容，为民事法律完善少数民族文化旅游资源集体产权保护提供宪法依据。建议补充《宪法》第四条第四款的内容：“国家保护少数民族的文化权利，包括精神性文化权利和文化财产权。”

（二）建立健全少数民族文化旅游资源集体产权的民法保护制度

1.确认特定聚居区少数民族群众集体的少数民族文化旅游资源集体产权的权利主体地位。一是尽快修改《旅游法》，确立少数民族文化旅游资源集体产权原则。《旅游法》第四章对旅行社、景区、为旅游者提供交通、餐饮、娱乐等服务的经营者的主体资格、经营行为等做了较为详细的规定，但是对于旅游资源产权没有规定。建议对该法进行适当修改，设立专章对各种旅游资源的产权进行总体规定，确立民俗文化（包括少数民族文化）旅游资源集体产权制度。对于特定社区内整体民俗文化（包括少数民族文化）旅游资源应当由该社区内居民集体所有。二是修改《历史名城名镇名村保护条例》，在该条例第四章中明确规定，列入历史名镇名村的少数民族村寨的整体旅游资源产权属于该村寨少数民族群众集体所有。三是修改《风景名胜区条例》，在该条例第四章中明确规定，因少数民族人文景观比较集中而被列入国家或省级风景名胜区的少数民族村寨，其整体旅游资源产权应当归全体村民集体所有。

2.建立健全集体成员对少数民族文化旅游资源集体产权的民主管理制度。少数民族文化旅游资源集体产权属于聚居区内少数民族群众集体所有，属于农村集体所有制范畴。集体财产的主体缺位是我国集体所有制的一个通病。我国曾试图将集体财产的所有权主体参照国家所有权的主体来运作，其结果是集体所有权与集体成员之间的严重分离，集体经济组织成员普遍没有主人翁意识。而集体经济组织又没有类似国有资产管理机构的专门部门，其结果是造成大量集体财产的流失。[6]因此，可以根据我国宪法第十七条的规定，明确集体成员对少数民族文化旅游资源集体产权的民主管理权。同时还可以参照《物权法》有关集体财产民主管理的有关规定，采取如下民主管理制度：

（1）集体成员的同意权和表决权。在涉及民族文化旅游资源集体产权的开发、转让和收益的分配等重大问题时，均应由该集体组织的全体成员按照法定程序集体决定。

（2）集体成员对少数民族文化旅游资源集体产权的知情权。集体组织应当依法向本集体成员公布旅游资源产权的开发和收益状况。

（3）集体成员的撤销权。集体成员有权依法撤销其负责人作出的有损其合法利益的决定。

[1]谭秋成.关于产权的几个基本问题[J].中国农村观察，1999，(1).

[2]屈茂辉，张彪，张小兵.产权的经济学与法学比较[J].安徽广播电视大学学报，2005，(4).

[3]马俊驹，梅夏英.财产权制度的历史评析和现实思考[J].中国社会科学，1999，(1).

[4]单纬东.少数民族文化旅游资源保护与产权合理安排[J].人文地理，2004，(4).

[5]袁泽清.论少数民族文化财产权[J].贵州民族研究，2008，(2).

[6]罗晋京，马杰.我国《物权法》和集体财产的保护[EB/OL].http://www.china-lawering.com/luntan7/post/165.asp