平等与合作：行政主体与相对方新型关系的构建

李 艳，李玲芳

（山西省政法管理干部学院 司法应用系，山西 太原030012）

行政主体与行政相对方之间的关系，无论是在行政司法实践领域，还是在行政法学理论领域，都是被密切关注且一直被探索的重要问题。纵观二者关系的演进史可以看出，其发展演变经历了3个阶段［1］44，且各阶段有着不同的权力和权利关系模式，反映了不同历史时期和历史条件下行政法的功能和本质。其中，第一阶段为管理模式阶段，该阶段突出强调行政权力，漠视相对方权利，相对方被视为行政客体，二者法律地位不平等；第二阶段为控权模式阶段，该阶段严格限制行政主体的权力，强调对相对方权利的保护，双方法律地位不平等；第三阶段为现代平衡模式阶段，该阶段主张行政主体权力与相对方权利保持总体平衡势态，二者之间是一种服务与合作的关系，双方法律地位基本平等。当前，我国正致力于服务型政府的建设，同时构建和谐社会的理念渐入人心，这为我国行政主体与行政相对方合作伙伴关系的建立奠定了现实基础。

1 构建合作关系的基础分析

1.1 构建合作关系的可能性

根据马克思主义的利益理论可知，利益其实是通过社会关系表现出来的人的各种各样的需求。［2］如果利益一致，则彼此对所需求对象的追求不存在矛盾和冲突，二者之间就存在合作的基础。

在行政实践中，行政权力的行使主体与相对方之间发生冲突与对抗的情形时有发生，这种不和谐关系存在的根源是因为二者所追求的价值目标不同。前者侧重于对公共权益的维护，后者侧重于对公民自身权益的维护。正是对这一利益考量的不同，使得二者关系走向冲突和对峙。但在行政法治进程愈来愈向共赢和谐方向发展的今天，单独追求一方的利益已无法推进行政法治向前发展，这就需要在双方之间建立合作关系。

行政主体与行政相对方之间之所以可能或能够建立合作关系，是因为前者所行使的权力和后者所维护的权利拥有趋同的利益目标。［3］不可否认，实现和维护好公共利益是行政主体行使权力的根本目的，实现和维护好自身合法利益是公民行使权利的最终目的。不可否认的是，社会整体利益的实现正是一个个个体利益实现的结果。反之，公民的个人利益得不到维护，那么社会整体利益的维护也就成了无本之木。事实表明，20世纪以来，基于社会发展的实际需要，行政主体积极满足相对方不断增长的利益需求已成为一种趋势。正是建立在这种利益目标趋同的基础之上，在权力主体与权利主体之间构建合作关系才具有了可能性。

1.2 构建合作关系的必然性

众所周知，服务、合作、信任、沟通是现代行政法倡导的精神。［4］134我国目前的状况是，日益膨胀的行政权力已经侵蚀到社会生活的方方面面，成为影响范围最广、行使主体最多、被滥用可能性最大的公权力。这种情形继续发展的结果必然是行政权力日益与公民权利失衡，彼此之间的关系更加不和，甚至发生冲突与对抗。近年来群体性事件多发固然有多方面的原因，但公权力滥用及漠视群众利益的行为往往成为事件的导火索。面对这种权力配置的“失调”，目前的最大任务就是将这种困境以一种有效的手段加以破解，促使行政权得到有效地规范和控制，从而促进二者权力关系趋向平衡与和谐。

调整这一失衡关系，可以选择能与行政权力相抗衡的国家公权力如立法权，但是立法权具有明显的滞后性，不能有效地对灵活的行政权进行制约；也可以选择司法权，但司法权也不能对行政权进行有效地监督与制约，因为司法权具有消极性。正因为这两种做法的效果都不太理想，所以对行政主体权力进行控制的主要手段就集中在相对方身上，通过扩张公民权利来制衡和约束行政主体的权力。而在相对方权利需要扩张和行政主体权力必须得到约束的交织碰撞中，二者必然需要建立合作关系。

2 合作的现实意义

2.1 二者合作对政府的意义

1）在行政立法或决策领域，二者合作可以使双方增进了解，使行政权力行使主体能够及时、准确地掌握相对方的诉求，可以依据对相对方的了解而对自己的行政行为做出科学分析和合理决策。

2）在行政执法领域，二者合作可以让行政权力行使主体就执法中的有关问题与相对方进行充分协商，促使彼此从对方的利益出发，达成合乎情理的解决问题的方案；增强执法的公开性和透明度，也使得相对方能够对于行政主体的行政调查、检查、惩处等行政行为予以积极协助配合，减少执法阻力，降低行政管理成本。

3）在行政司法领域，双方通过充分表达自己的意愿，将不必要的矛盾化解在源头，避免了群体性事件的发生.近年来的实践表明，双方关系已从相互对立、命令服从转向平等协商、良性互动。这种转变大大降低了司法成本，减少了“官民”的冲突摩擦。

2.2 二者合作对公民的意义

1）在行政立法领域，使行政相对方能够充分行使自己主人翁的权利，尤其是与生俱来、宪法赋予的言论自由权，从而保障了相对方参与行政管理与决策的权利。

2）在行政执法领域，合作机制建立后，行政相对方被赋予充分的陈述权、申辩权，相对方有权要求行政主体对自己的行政决定所依据的事实和理由加以说明，并可对行政主体的不法、不公行为进行指出并要求其改正，否则相对方有权拒绝配合。通过这样的机制，让每一个行政行为能尽量准确、合法、合理，最终合乎公共利益，实现行政目的。

3）在行政司法领域，可以让行政相对方在不损害他人利益和社会公共利益的前提下，自愿选择行政和解，使相对方脱离冗长的行政诉讼救济方式，从而节省了精力和成本。二者对行政纷争采取协商合作的方式解决，可以使双方所做出的决定是对各自所代表利益的综合考量，是最有利于实现公共利益和个人利益平衡状态的选择，也有利于社会的和谐稳定。

3 合作的表现形式

3.1 行政服务功能强化，管制功能削弱

现代行政的发展趋势是服务与合作，行政权的行使本质上就是为相对方提供服务，且这种服务体现在行政法的各个领域。为了充分揭示这种特性，我们根据相对方的权利损益与否，可以将现代行政分为损益性行政和受益性行政两大类。其中，在受益性行政中，行政主体为相对方提供的行政服务是赋予其各种利益的服务。

当行政服务功能被强化时，行政管制功能必然被削弱。削弱并不是说行政主体在行使行政职责方面的能力下降，或是对行政管制领域违法现象无原则地作出妥协或让步，而是指行政权力行使主体的整个行政活动贯穿着以服务为本的价值理念和精神指导，即使是在行政管制的领域，服务的影子也依稀可见，只不过强制性行政权力的行使被限定在特定情况下罢了。

3.2 行政权力社会化

行政权力社会化是指行政主体依照相关的法律法规和法定程序，将其承担的部分公共事业管理职能委托给民间力量，由民间力量行使部分行政权力。该现象是政府还权于民的表现，亦是行政民主化进程的必然结果，体现在权力行使的主体上就是权力主体的多元化。即权力行使的主体由过去行政机关单独行使，逐步扩展为特定领域的行政事务由行政主体行使，而某些专业性、技术性、复杂性的行政事务由社会组织参与行使。［5］这种现象所产生的积极的社会意义在于，不仅能够缓解行政执法力量的不足，分散过度集中在某些领域的行政权力，还能充分利用社会力量来发展社会公共事业，更大程度的为民众谋福利。

3.3 行政手段私法化

行政手段私法化，是指行政主体在行政管理活动中作出行政处理决定时愈来愈趋向于采取非强制性的方式解决行政纷争，即参照《中华人民共和国民法》（以下简称《民法》）中的自治原则，采用私法中许多柔和的手段来解决公法中的问题。例如，政府采纳私人企业的组织原则、管理方法来改造公法组织；《民法》中的“协商、和解”等方式被广泛应用到实现行政强制执行的目的过程中；政府利用“提供指导”、“签订合同”手段为公民提供相关的给付服务等。非强制性行政方式的适用，大大减少了“官民”之间的冲突与摩擦。

4 合作关系构建的路径

总体而言，转变政府职能，构建“官民”合作关系的路径有3个：①转变思想观念；②变革行为方式；③向相对方赋权。

4.1 行政主体：树立服务本位理念，变革行政行为方式

转变行政主体的行政理念，使其由以社会秩序为本位转变为以公共服务为本位，是行政主体和相对方建立合作关系的前提和基础。这是因为在我国历史上相当长的时间里，行政主体一直秉承的是“官本位”、“官治民”的行政理念。在这种行政理念的指导下，行政主体很难放下自己所谓的“身份”去和相对方合作。所以，要想实现行政主体和行政相对方的平等合作，在二者之间构建良好的合作关系，首先必须从行政主体的思想上予以突破，即要以服务为本，以民为本。当行政主体具有了以服务为本的理念后，接下来则要将理念付诸于行动，从行为上加以变革，在行为中体现服务理念。比如执法前与相对方沟通，化矛盾于萌芽状态；广泛应用行政合同、行政指导等非强制性执法方式；实现行政目的要将对相对方利益的损害降至最低。总之，对执法者而言理念的变革才会带动行为方式的变革，当然这种转变可能需要时间和过程。

4.2 行政相对方：提升法律地位，获得可制衡的权利

向相对方赋权是构建合作关系的第3个路径。从法律上平等赋权，使相对方获得与行政主体对等的权利，增强抗衡行政主体权力的力度，从而可以制衡日益膨胀的公权。而我国目前的现实情况是，行政权力的行使主体本身拥有较大的权力，在行政上的地位高于相对方。要扭转这样的局面，并提升行政文明程度，必须走二者合作之路，只有让二者法律地位和权力（权利）形成平衡势态，才能使二者在平等协商、协调一致的情况下高效率的实现行政目的。

“公民不是行政的客体，而是位于行政法制度中心的主体”［6］18，在当代中国民主政治背景下这种观点有重要的现实意义。所以，提升“官民”关系中“民”的法律地位，不管从形式上而言，还是从有利于建立权力主体与权利主体之间的良好合作关系的角度出发，都应改变过去“行政相对方”蹬称谓，以示二者地位的平等和关系的平衡。从实质上而言，应赋予相对方足以制衡行政主体的程序性权利，这才是提升地位的关键。［7］因为当前我国行政主体权力日益膨胀的原因之一，是对权力起制约作用的公民行政权利，尤其是公民享有的行政程序方面的权利不完善、不充分，使得相对方在制衡行政主体权力、抵制非法侵害时严重乏力。因此，要想做到以权利限制权力，就必须在法律上赋予相对方足够的行政性权利，特别是程序性的权利，以保障行政相对方对所参与的行政事务或者行政活动拥有一定程度的主导能力，相对方才会在与自身利益相关的情况下，积极地行使这些权利，并对行政权的行使过程进行制约，迫使权力主体履行其应承担的义务。唯有如此，才能弥补法律上单纯的形式平等所产生的缺陷，只有在权力与权利能够平衡的情况下，真正的合作才会成为可能。

5 合作关系的排除领域

倡导合作，并非要求双方当事人在所有行政领域中都必须协商一致。因为现代行政领域除了行政合作、服务、给付等领域外，还包括行政管理领域，这里特指行政权力主体对相对方实施损益性行政行为的领域。在该领域中，二者的关系就不再是纯粹的合作、协商关系了。之所以说不纯粹，是因为：一方面，在该领域中遭受损益的相对方不能与权力主体针对行政管理内容和行政处理决定进行协商，而本文认为行政权力的行使主体与相对方合作的本质在于协商，无协商则无合作，因此二者为非合作关系；但是另一方面，二者合作关系的成立并不排除受惩处的相对方自愿接受行政主体的行政处理决定并主动配合执行这种情况，除此之外，其他未遭受行政主体惩处的相对方主动支持、协助行政主体的行政执法活动，仍体现了二者的合作关系。由此可见，二者合作的领域并非无限，有些行政领域被排除在合作之外。需要指出的是，尽管本文意在呼吁二者之间应建立广泛的合作关系，但并非不顾法的秩序原则要求在所有的行政领域都建立合作关系。毕竟合作手段并非现代行政的唯一行为方式，倡导二者合作只是顺应服务行政在当今社会成为主流行政的发展趋势，针对二者关系发展的主流方向提出的建议。对于像上述特殊情况的非主流领域，则不能盲目要求行政权力的行使主体与相对方协商合作。

上述分析表明，在当代中国，传统的“官民”关系发展至今已发生本质的变化，已不仅是管理与被管理的关系，还存在平等与合作的关系。二者的合作关系必将体现时代新质，故个体利益与整体利益兼顾与双赢将成为可能。

［1］湛中乐.现代行政过程论——法治理念、原则与制度［M］.北京：北京大学出版社，2005.

［2］郭娜娜.马克思主义利益观的当代价值［J］.中共四川省委党校学报，2010（3）：10-13.

［3］张世福，李正春.行政权力与公民权利的博弈与平衡——以《行政强制法》为视角的探讨［J］.天津行政学院学报，2012（1）：88-92.

［4］叶必丰.行政法的人文精神［M］.北京：北京大学出版社，2005.

［5］莫于川.走向科学行政、民主行政与法治行政［EB／OL］.2005-01-03［2014-06-05］.http：∥www.chinalawedu.com／news／.

［6］［德］汉斯·J·沃尔夫.行政法［M］.第1卷.北京：商务印书馆，2002.

［7］张春丽.西方国家行政主体与行政相对人关系的演进及其定位［J］.政治与法律，2010（12）：124-133.