民办社会工作服务机构参与社区治理的困境研究——基于对南京参与现状的调查

孙 华

孙华/南京城市职业学院社会管理系讲师，硕士（江苏南京210038）。

民办社会工作服务机构（以下简称“民办社工机构”）的概念最早出现在2009年《民政部关于促进民办社会工作机构发展的通知》中，它属于社会组织的一种，性质是民办非企业单位，具有非营利性、公益性、专业性等特征，在社会工作领域发挥着日益重要的作用。目前国内关于社会组织参与社区治理的研究成果很多，但对民办社工机构参与社区治理的研究尚处于初级阶段。因此，笔者选择对民办社工机构作为研究对象，希望以南京民办社工机构参与社区治理的困境为个案，分析研究如何加强民办社工机构的能力建设，以突破社区治理障碍，真正发挥出应有的作用。

一、民办社会工作服务机构参与社区治理的理论依据

（一）多中心治理理论

多中心治理简单来说是指由政府、市场、社会组织、公民个人等构成的多元主体为了实现公共利益的最大化，通过合作、协商、谈判等多种手段共同参与公共事务和公共问题的解决过程。“多中心”意味着治理的主体不是单一而是多元的，即在公共物品生产、公共服务提供和公共事务处理方面存在着多个供给主体，政府或市场不再是唯一的提供者。随着经济的发展，社区居民生活水平不断提高，对社区公共服务的需求愈加多元化，因此，社区公共产品必需要由不同的供应主体来提供，或者由不同供应主体合作提供，作为社区治理主体的民办社工机构，自然应当成为社区治理的中心之一。

（二）公民社会

公民社会又称市民社会，源自于英文“Civil Society”，主要是指在介于政府和市场之外的公共领域，其主体是公民和各种各样的社会组织或民间组织。公民社会的核心是国家与社会的关系，因此，公民社会理论实质上就是国家与社会关系理论的扼要概括。公民社会是社区治理的基础，从某种意义上来讲，治理实际上是政府职能的让渡与回归，治理的过程就是政府职能社会化的过程。社区作为社会管理的基层单位，是公民社会的具体表现形态，由社区居民和各种社区组织组成。可以说，依法处理好政府与社区的关系，培育发展各种公民参与的组织载体，构建国家—市场—公民组织的三元治理结构，满足社区成员的多元化需求，正是社区治理的本质。

（三）NGO理论

NGO是对非营利组织、非政府组织、第三部门的统称，它是指介于公共部门和私人部分之间的领域。NGO的兴起正是市场失灵、政府失败的产物。在我国，NGO俗称社会组织，它一般包括依照国家法律、行政法规登记的社会团体、基金会、民办非企业单位。自十七大之后，我国正式用社会组织的称呼替代了民间组织。随着我国社区管理体制的改革，NGO参与社区治理是必然的事。社区治理的重要内容就是向社区居民提供优质的公共产品和公共服务。要实现这一目标，仅仅依靠居民委员会、业主委员会和物业管理公司是不够的。社会组织具有满足不同主体需求的特点与功能，当下，应以社区居民需求为导向，大力发展社会组织，尤其是民办社工机构。

（四）资源依赖理论

资源依赖理论有两个核心概念：一是组织的外在限制，即组织会对外在环境中掌握着重要资源的组织的需求做出回应；二是外部依赖，组织的管理人员为了确保组织的存在与延续，要尽可能地管理组织对外在环境的依赖情况。如果可能的话，就从外在限制中得到尽可能多的自主性与自由度。资源依赖理论的一个重要特点是依赖可以是相互的。民办社工机构内部资源是有限的，需要整合政府、市场、社会等多方面资源，比如政策、资金、物质、技术等获得发展。也就是说，政府要为民办社工机构的培育发展提供政策、制度、法律等方面支持，促进社会工作本土化发展，同时，民办社工机构能提供多样化的公共服务产品，够弥补政府失灵，政府也离不开民办社工机构的支持。

二、南京民办社工机构参与社区治理的现实困境

就我国而言，民办社工机构参与社区治理主要是指民办社工机构在社区的发展以及提供社区公共服务。截至目前，南京社会组织总量已达3万家，总数位居全国副省级城市之首，但民办社工机构和社会工作实务整体发展则比较滞后，在参与社区治理中存在诸多困境。

（一）治理理念困境：对民办社工机构认识不清，民主治理理念缺乏

治理理念是指在民办社工机构参与社区治理中所秉持的基本看法和观点。在我国，公民社会尚未生成，民办社工机构的发展主要依靠自上而下的政府推动，社区治理的深入进行也只能依靠政府政策来推动，而政策又是政府理念和认识的产物，先进的政府治理理念会推动民办社工机构在社区的发展，反之则亦然。在南京，人们由于受长期政府管理理念的影响，对于自我需求的实现依赖于政府的提供，很少通过自身的治理来实现，参与意识较差；政府由于对民办社工机构的定义、地位和作用存在认识不清，对民办社工机构参与社区治理的重要性也认识不足，民主治理理念缺乏。这些认识问题成了民办社工机构在社区发展的障碍，使得政府支持民办社工机构参与社区治理的配套政策和制度得不到很好的研究和制定，民办社工机构发展空间不足。

（二）政策、制度困境：政策文件、法律制度不健全，民办社工机构发育不良

任何组织都只能生存于一定的制度空间之中，它构成了组织生存与发展的宏观环境并决定了组织的生存方式，社会组织必然要受现行制度的约束，要遵循现行制度所设定的游戏规则和行为规范，符合现行制度的种种要求。民办社工机构也不例外。早在2009年10月，民政部就发布了《民政部关于促进民办社会工作机构发展的通知》，之后各个省市相继出台了相关的地方性文件，但是迄今为止，江苏、南京还没有一部专门的关于民办社工机构培育发展的政策文件出台。另外，在民办社工机构发展的相关配套制度上，如税收制度、政府购买制度、社工的激励保障制度、社会组织登记管理制度等还存在空白和诸多不完善的地方。由于制度的缺失和不健全，南京民办社工机构一开始就发育不良，很难有快速的发展。

（三）治理体制困境：社区治理体制改革滞后，对社区治理体制嵌入程度较浅

目前一些地方形成了各具特色的社区党建和社区建设模式，比如“盐田模式”“江汉模式”“上海模式”“北京模式”“成都模式”等。南京建邺区探索出了“委—居—站—办”的“建邺模式”，并于2011年开始向南京各区推广。但南京的社区治理仍属于政府主导型治理模式，多元主体的社区治理体制还没有形成，民办社工机构对社区治理体制的嵌入程度还比较浅。一是政府在社区的职能还没有全部退出，居委会仍旧承担了较多的行政化职能，居委会的自治功能还没有回归；二是社区管理服务站与民办社工机构的职能边界模糊不清。目前没有文件规定民办社工机构参与社区治理的具体活动范围在哪里，它的具体职责有些什么；三是民办社工机构的社区参与机制尚未构建起来。由于以上体制上的缺陷，民办社工机构参与社区治理在具体运作机制上不能很好地衔接，秩序较为混乱。

（四）自身发展困境：规模小、资金缺乏、专业人才不足、整体实力较弱

目前南京有50家民办社工机构，这些机构的规模普遍比较小。专职社工一般在2-10人，办公场所从几平方米到几十平方米，注册资金多在10万元以下，而且大多数机构没有规范的制度和章程。这些民办社工机构最突出的问题是资金缺乏，大多数机构把申请政府的公益创投项目作为其获得资金的唯一渠道，在资金上过度依赖政府，缺乏对社会资源的整合意识与能力。另外，由于资金的缺乏，机构难以吸引到优秀的专业人才加入。目前南京市民政系统有近1.5万名专职社工，而民办社工服务机构中不过200多人，获得国家社会工作者职业资格证书的仅为几十人。而且由于薪酬待遇偏低、职业发展路径缺乏等因素，每年还会流失掉一部分大学生社工。规模小、资金缺乏、专业人才不足，草根的民办社工机构自然无法与社会福利事业单位、社会团体以及其他社会组织竞争，在政府的公益创投项目竞标中常常败下阵来。

（五）职业认同困境：社会工作职业化道路尚未形成，社会认同度不高

在我国，社会工作职业化是指“受过正规专业训练的社会工作者能够顺利进入实务领域，将‘社会工作’的理念、知识和方法带入职业领域,推动社会福利和社会服务发展的过程。”在美国、加拿大、英国等国，社会工作被看作是社会地位很高的职业，和律师、医生并列尊称为三大热门职业，被誉为“社会工程师”或“社会医生”。可在我们国家，由于社会工作管理制度尚未建立，社会工作的实践领域也不明确、社会工作培训和教育体系尚不完备等，直至今日，对社会工作是否是一个专门化职业，社会认同度仍不高。在南京，社工工资少、待遇低、机构办公条件差、职业发展前景不明，高校专业培养的毕业生不愿意进入机构就业，社会工作的发展面临着职业化认同的突出瓶颈。

三、民办社工机构在社区治理中的发展路径

通过对南京民办社工机构参与社区治理的困境分析，参考其他城市民办社工机构参与社区治理的现状，我们发现，各地民办社工机构在参与社区治理过程中都不同程度地存在治理理念落后，政策、制度不完善，治理体制改革滞后，筹资渠道单一、专业人才缺乏等困境，在承接政府社会工作职能，提供社区公共服务产品上处于弱势地位，亟需增能。

（一）治理理念提升：通过宣传，加强社会各界对民办社工机构的重要性认识

治理理念是社区治理中的核心要素，因此，提升治理理念关键在于对民办社工机构参与社区治理有个正确的认识。当前应该首先通过各种方式解决社会各界对民办社工机构的认知问题。比如，可以利用新闻媒体，通过典型事件、跟踪报道等方式系统宣传民办社工机构的服务理念、服务方法等；其次，政府各工作部门领导要开展社会管理、社会工作等方面的考察学习，及时更新观念，对民办社工机构在社会，尤其是在社区治理中的地位和作用以及发展民办社工机构在当今社会发展的趋势等有清醒认识；最后，民办社工机构自身要通过定期举办社工节、社工技能比赛等活动，展示社会工作的职业特色以及工作成果，吸引社会各界的注意，提高机构的社会声望。

（二）政策、制度建设：促进南京民办社工机构培育发展的政策制度建设

今后，首先，要从法律上对民办社工机构进行明确的、合理的定位和分类，尽快出台《社会组织法》，明确社会组织以及民办社工机构的职责、功能边界等。在法律制定上可以借鉴西方国家的经验，但更要结合各地实际，注重本土化的规章制度建设。其次，要构建完善的制度体系。一方面要健全民办社工机构的管理制度，进行标准化建设，包括准入、管理、监督、评估等制度；另一方面要完善税收制度、审计制度、培训制度、教育制度等相关配套制度建设，尤其是政府购买服务制度还要进一步完善和细化。最后，要建立社工人才发展的专项制度，建设一套完整的薪酬待遇体系。包括薪酬保障机制、职业晋升机制、人才合理流动机制、人才表彰奖励制度等。

（三）治理体制建设：加快政府职能转变，构建互动合作的社区治理体制

深化社区治理体制改革，首先，政府要加快职能转变，正确处理好与居委会的关系。目前需要继续贯彻“社区自治、议行分设”的原则，把行政职能从居委会身上真正剥离出去，恢复其“基层群众性自治组织”的社会属性，从而理顺政府与社区的关系。其次，科学界定政府与民办社工机构的社区治理边界。界定政府与民办社工机构的社区治理边界，必须借助法律体系和制度设计来明晰双方在社区治理中的权利与义务，合理分工，建立制度化的沟通渠道和交流机制，构建起互动合作的伙伴关系。最后，建立民办社工机构的社区参与机制，一方面政府要为民办社工机构参与社区治理让渡空间，提供制度保障和政策扶持；另一方面民办社工机构也要加强自身建设，以便真正有能力和实力去参与社区治理。

（四）人力资源建设：加强机构内专业社工、督导以及志愿者队伍的建设

关于社会工作人力资源建设可采取以下几个措施：一是加大对现有社工的知识和技能培训。建立一套高质量的培训体系，包括科学的培训课程设计，完备的师资力量等。二是吸收引进优秀的社会工作专业人才。我国开设社会工作专业的高校有250多所，每年都有不少优秀的毕业生，可以补充这些新鲜的血液进来。前提是政府要制定相应的激励保障制度，提高职业的认同感和吸引力。三是关于督导人才的建设。内地可采取与香港合作，由香港派本土督导过来，通过取传帮带的方式，帮助建立起自己的社会工作督导体系。最后，民办社工机构还可以利用义工、志愿者的力量，吸纳并培养一批志愿者队伍，以降低服务的人力成本。

（五）自身能力建设：加强内部管理，提升资源整合、自我发展的能力

今后民办社工机构首先应积极制定内部管理的规章制度，主要包括人事、财务、职业操守、培训以及督导等几方面制度。机构负责人要通过能力建设培训、外出参观和短期进修学习等途径提高自身的管理水平。其次，民办社工机构要提升资源整合能力，拓宽资金渠道。通过对社区居民进行需求调查，自主研发服务项目，吸引基金会、福利彩票甚至企业向其注资，从而提高自身的造血功能，以做到自立自治自养。最后，鼓励民办社工机构利用自己的专业技术优势，走进市场，开展社会服务项目收费，走自力更生的道路，真正实现“自助”。

总之，民办社工机构作为社会管理创新的借助力量，在国家政策、资源支持的基础上理应发挥专业服务的优势，承担起创新社会管理、促进社会和谐的重任。当下应积极发展壮大民办社工服务机构，真正发挥其在社区治理和公共服务中的作用。

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