构建大学生村官计划的长效机制

李 昕

(江苏省淮安市行政学院，江苏淮安223005)

从1995年江苏省率先招聘大学生担任农村基层干部开始，到2008年3月中央组织部会同教育部、财政部、人力资源和社会保障部召开选聘高校毕业生到农村任职工作座谈会，大学生村官经历了探索、试验、发展三个阶段。目前全国各地大部分均已推开实施大学生“村官”计划。2010年4月29日，中央组织部通知，5年内从选聘10万大学生村官增长为20万大学生村官，仅2010年全国选聘大学生村官达3．6万名［1］。大学生“村官”到农村基层工作以后，充分利用自己的所学和特长，积极为建设农村、服务农民、发展农业做出贡献，同时自身也得到了锻炼和提高，成为新农村建设的骨干力量。实践证明，选聘优秀高校毕业生到农村任职，既有利于发挥大学生眼界宽、知识丰富的优势，也有利于优化农村基层党组织建设，提高村级组织为民服务质量，促进社会公共服务水平提高。

一、大学生村官计划的重要意义

(一)大学毕业生的就业压力

1999年，我国高校开始扩招，标志着我国高等教育进入了新的发展阶段，毕业生人数持续攀高。从2003年的212万人到2012年的671万人，预计到2013年，全国普通高校毕业生规模将达699万人，比2012年增加19万人。从上述可

2013年淮安市委党校校级课题《城市化与新农村建设双重背景下的大学生村官与农村村级组织建设》

以看出，高校毕业生就业形势非常复杂严峻，不仅给政府、社会带来巨大的压力，也对政府的公信力带来了质疑。

在这种庞大的压力之下，国家积极鼓励推动高校毕业生面向基层就业。大学生村官计划为高校毕业生提供了广阔的就业空间和新的就业渠道。大学生在农村基层的工作经验，可以帮助大学生尽快的实现由学生转变为基层管理者的角色，为日后发展打下了坚实的基础。大学生村官计划的实施缓解了我国大学毕业生就业难的问题。据统计，2006年北京地区普通高校的毕业生总数为19．3万人，其中每17名大学生中就有一人报名报考村官，其中不少是硕士生和博士生。

(二)推广先进技术和知识

我国社会主义新农村建设快速发展的最终途径是新知识和先进农业生产技术的推广，这种新知识和先进的生产技术必须要靠高素质、懂科学的专门性人才才能够有效的推广与宣传，而大学生村官不仅受过系统性的专业知识教育和培训，还拥有丰富的知识和活跃的思维方式，能够有效的将所学的理论知识与农村的实际情况相结合，能够在农村广泛宣传与推广新知识和先进农业生产技术，为农业的发展和科技的进步出谋划策。特别是大学生们能够利用网络技术及时、准确的掌握市场农产品市场和行情，并能够有效的引进农产品新品种和新项目，从而促进社会主义新农村建设的快速发展。

(三)社会主义新农村建设的人才吸引

我国正由一个传统的农业国向先进的工业国行列迈进，日益凸显的“三农”问题成了我们必须严肃面对的难题。党和国家一直高度重视“三农”问题，党的十六大以来，已连续出台了4个中央“一号文件”，包括了一系列支农、惠农、强农的重大举措。解决“三农”问题的关键是人才。只有解决了人才问题，农业发展过程中遇到的一系列问题才能从得到根本解决，最终达到农业、农村的发展与整个经济社会的全面协调发展。财政部统计数据表明，2003—2006年，中央财政预算内直接用于“三农”的支出年均递增15．6%，2007—2008年，中央财政对“三农”的支出呈现出成倍增长的趋势，年均增长了30．3%;而2009年，中央对“三农”的总支出为7161亿元，比上年增长了37．9%［2］。这一系列政策措施和持续增长的资金投入为新农村建设提供了良好的环境，同时也为大学生村官施展才华提供了广阔的空间。

(四)加强农村干部队伍建设

农村基层党政干部队伍是我国农村经济发展和社会进步的骨干力量，所以要从源头上抓好农村基层党政干部培养工作。大学生村官计划这项重大举措是“我们党大力培养造就德才兼备，勇于和善于改革创新的后备人才群体的需要”，这对于我们党着重培养知识型、创新型的新农村建设人才，巩固党在农村的执政地位具有重要意义。拥有新知识、新技术的大学生村官们是农村基层干部的新生力量，他们优化了农村干部队伍的知识结构和年龄结构，促进了农村的发展，为探索年轻干部培养模式开辟了正确途径。

二、大学生村官计划实施过程中的主要困境

(一)身份困境

1．定位模糊

在法律依据上，大学生村官一职的定位不够明确。据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十一条，我国各省市村民委员会的主任、副主任以及委员都由村民直接选举而产生的。任何组织、个人无权指定、委派或者撤换村民委员会成员。据《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见(试行)》规定，“到农村就业的大学生，可以通过法定程序安排担任村党支部、村委会的相应职务”。“选聘到农村任职的大学毕业生为‘村级组织特设岗位’人员”，因此，大学生村官虽然是政府公选出来的干部，但因没有经过村民的直接选举，并不是公务员身份，而其“工作考核又对照公务员的有关规定执行”，这样的定位使大学生村官处于一种非常尴尬的境地。

目前我国农村实行村民自治。村干部是由村民自己选举是村民自治最根本的体现，而且大多由村民担任，村里的决定需要村民代表大会通过。有很多乡村都有这样不成文的规定，即“村里两委委员必须既是党员又是本村村民”，这是大学生村官不可能具备的，因而大学生村官也就不可能有真正的实权，难以依法治理村中事务，村民对大学生村官的执政身份难以认同，计划也就难以有效实施。

2．职责模糊

高校毕业生到农村基层组织任职，并不能担任法律上认定的村委会主任、副主任或者委员，名为村官而实则只能担任党支部书记助理、村委会主任助理等边缘职务。河南汝阳的一位大学生村官在访谈中说到:“我在村中担任党支部书记助理，主要工作是协助村支书负责党建、远程教育、计划生育等等，基本上是什么都沾边，助理嘛，什么都干的。”湖南衡阳的一位大学生村官也提到，“我担任的是村主任助理、团支书、远程教育站点管理员，协助村支书全面工作;分管团干、民兵、综合治理、远程教育”。

大学生村官职责的模糊一方面影响了大学生发挥主动性做好自己的本职工作，他们大都只能在办公室里从事一些零星琐事的处理，更像是村里的文员或秘书，使他们陷入了一种既不是实习生，又不算公务员，更不是村里人的尴尬身份中，这种身份上和职责上的困境不仅在很大程度上影响了大学生与群众的交流和工作的开展，削弱了大学生村官为农村发展献计献策的主动性和积极性，同时也阻碍了大学生“村官”计划的发展进程。

(二)工作困境

1．不适应工作

大学生村官进入农村工作，让他们发挥优势、有效开展工作的基本前提是与村民密切联系。据调查，大学生村官进村工作的第一年大多数都面临着工作难以深入的难题。如专业不对口、人际关系难处理、村民难以认同、生活不习惯、工作无从下手等。造成这种情况的原因主要是:一是农村人际关系复杂、工作琐碎。大学生村官很难在短期内被村民接纳。二是大多数村官根本没有农村生活的经历。许多大学生村官在上任后不久，更多地是为村领导做一些文字工作，自己的专业得不到运用，发挥不了自己的作用。

2．不适应环境

在我国一些地方，基层工作生活条件较差，这是客观存在的，特别是西部农村更是如此。大多数大学生所选择的乡村，都存在着条件落后、基础设施差的问题。农村生活水平整体较低，无法投入大量资金搞基础设施建设，农村基础设施建设大部分靠财政投入。另外农村建设缺乏合理的科学规划，重建设轻管理现象尤为突出。还有一些农村位置偏远、交通不便、居住条件落后，尤其在工资待遇方面较低。据2008年调查数据显示:56%的大学生村官刚分配到农村都不能适应农村生活，仅34%的从农村考上大学的的毕业生能够对农村的基本适应农村生活，还有10%的大学生村官只能够勉强的适应农村的生活［3］。另外，农村当地文化水平的落后和匮乏使大学生村官们能以摆脱精神上的孤独，这些艰苦的条件是大学生村官们面临的主要难题。

在大学生到农村锻炼的过程中，还普遍存在着大学生村官与村委干部相处不融洽的问题。目前我国农村人口综合文化素质低，加上大部分大学生是从城市直接来到农村，没有基层生活和工作经验，不知道如何与农村村民相处，相互之间文化层次的差别导致了双方沟通困难甚至无法沟通，极大地影响了大学生村官积极投身到农村建设中的初衷。不能进行良好的沟通，造成双方就更加生疏，更不利于工作的开展。长此下去，形成恶性循环。

(三)管理困境

1．待遇偏低

2009年中央出台的《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见(试行)》规定:对照本地乡镇从高校毕业生中新录用公务员试用期满后工资水平确定工作、生活补贴标准，在艰苦边远地区工作的，按规定发放艰苦边远地区津贴，补贴、津贴按月发放;参加养老社会保险。其中对资金的来源也作了相应的规定:对选聘到村任职的高校毕业生给予一定补贴。补贴主要用于到村任职高校毕业生的工作、生活补助和享受保障待遇应缴纳的相关费用等。补贴资金由中央财政和地方财政共同承担。中央财政补贴西部地区的费用按人均每年1．5万元的标准拨付，补贴中部地区的费用按人均每年1万元的标准拨付，补贴东部地区的费用按人均每年0．5万元的标准拨付。不足部分由地方财政承担。

在一些地区，由于政府机构设置繁杂，办事效率低下，社会保障机制运行受阻，大学生村官的财政补贴要通过各级政府的划拨，致使中央财政的补贴资金迟迟不能到位，大学生村官工资拖欠的现象普遍发生。据调查，很多大学生村官的收入和所处的乡、镇、村的公务员、事业人员相比有3倍左右的差距，他们都对自己的工资待遇表现出不满。

2．出路迷茫

大学生村官计划实施以来，政府出台了很多优惠政策吸引大学生毕业生到农村任职。根据《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见(试行)》的规定，大学生村官在村任职2年以上，具备“选调生”条件和资格的，经组织推荐，可参加选调生统一招考;在村任职2年后报考党政机关公务员的，享受放宽报名条件、增加分数等优惠政策，同等条件下优先录取;聘期工作表现良好、考核合格的，报考研究生享受增加分数等优惠政策，在同等条件下优先录取。但是，这些优惠政策都不是明确的长期的定性政策，并没有长远制度性打算。大学生村官投身农村建设的同时，必须为自己的未来和前途担忧。因此，无论是考研加分，作为“提干”的参考，还是优先录取公务员，基本上都以3年为期，期满就离开。人员的频繁更换造成农村建设缺乏制度性、持续性，对新农村建设非常不利。调查数据显示表明，目前我国对政策落实情况表示满意的学生只有4%。［3］因此，这样的心态和情绪，无论是对大学生村官个人的成长和发展，还是对新农村建设都有害无益。

(四)个人困境

1．缺乏实践工作经验

大学生村官投入农村建设之前，所学的知识基本上都是理论层面的，对三农的认识大都是感性认识，缺乏实践经验。村官们的知识结构、思维方法、办事方式和村干部有着极大的差别。据调查显示，目前大学生村官中具有农村知识的仅有4%，法学为3%，理学、文学、教育学所占据80%以上，这与当前农村的实际需求不适应。［4］在《河南省唐河县大河屯镇大学生村官》的调查报告中，该镇大学生村官知识结构可以基本反映出这一情况。除了那些农学专业外，其余的大学生由于其专业知识结构的限制，对农村工作缺乏必要的知识储备和整体思路，加之对农村缺乏必要地了解，加大了工作的难度。农村工作的琐碎性和复杂性，要求不仅要使用法律的、行政的管理方法，更多的时候需要使用传统的方法解决实际工作中遇到各种难题，这些都是在教科书上学不到的。

2．扎根农村的意识淡漠

当代大学生的选择大学生村官的工作岗位具有明显的利益驱动因素。大学生选择到农村担任村官的原因大体可以归结为以下几:一是认为在农村可以大有作为。严峻的就业压力下，加之对农村和农民的热爱，与其待在城市耗着，不如到农村大干一场。二是“村官优惠条件的客观吸引。过分相信一些地方的宣传，冲着服务期满考入公务员或事业单位的较大可能性、考研加分等而当村官的。”三是“利益驱动，把大学生村官计划当成跳板。”抱着后两种心态当村官大学生，选择去农村工作只是在严峻的就业环境下的无奈选择。他们对农村社会的实际情况缺乏充分认识，理想和现实的反差，更加剧了村官们的短期性行为。

三、构建大学生村官政策的长效机制

(一)政府定位

1．兑现优惠政策

为了吸引更多的大学生加入到村官的行列中来，并且踏踏实实的在农村工作，各级政府必须在充分调研了解大学生基本需求的基础上，制定和适时修改各项优惠政策，同时要下大力气确保政府承诺落实到位，以维护政策的权威性和公信力"这一系列政策应涵盖从大学生的招聘、培养、帮扶到推出等全过程，各项措施应加以细化和量化以便于执行和评估"优惠政策应着重体现在按照省、市、县、乡多级财政共同负担的原则，不断提高大学生村官的工资和补助水平、为大学生村官提供充分的学习培训机会以及完善的保险保障体系;为创业大学生村官提供投资资金以及信息、贷款、税收等的优惠;服务期满再就业过程中在经济、政治等方面的优惠等等。

2．创造良好的舆论环境

各级政府部门要充分利用报纸、电视、网络等新闻媒体的信息传播作用，为大学生村官政策的深入开展创造良好的舆论环境。首先要积极宣传大学生村官政策的重要性和积极意义，号召社会各界理解、支持大学生村官的工作;其次要积极报道优秀大学生村官基层创业的先进事迹和典型经验做法，提高大学生村官的荣誉感、使命感和成就感，树立大学生村官的良好形象，展现大学生村官的风采;第三要充分利用好新媒体用，广泛宣传目前我国各地新农村建设的致富典型和成功经验以及对大学生村官的需求，宣传扎根农村的广阔发展空间和优惠待遇，让更多的大学生积极主动地投入社会主义新农村建设中去。

3．增强大学生村官政策的法律基础

大学生村官政策从最初探索至今，已走过了十多年的历程，但目前尚没有一部相关法规对大学生村官的选录、管理、奖惩、权益保障等内容做出规范，现存与之有关的法律之间也存在不少的冲突和真空，这也正是造成大学生村官身份不清、权责不明的关键所在。而要从根本上解决这一问题，也必然要从这两方面去努力。目前我国农村两委干部选拔任用的主要法律依据就是1998年11月颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》以及各省人大制定的《实施＜中华人民共和国村民委员会组织法＞办法》、《村民委员会选举办法》等，但由于这些法条等制定较早，其中没有任何关于大学生村官的内容规定。随着大学生村官政策的深入探索和全面铺开及其成效的凸显，大学生村官队伍将日益壮大并成为一个特殊的利益群体，就应该将大学生村官政策合法化、制度化，要将该政策的重要意义提高到法律的高度上去加以认识和实施，对大学生村官的选拔、录用、待遇、保险、培训、考核、升降、退出、权利、义务、责任等都做出明确的规定，为大学生村官的管理提供一整套规范的依据。法律的缺失必然会导致大学生村官政策执行的危机。因此必须要确保大学生村官政策的法律认同，为大学生村官的工作生活提供法律约束和保障，是实现最初政策目标的最有力途径。

(二)社会定位

1．对大学生村官给予充分理解和支持

作为一项影响深远、涉及广泛的制度设计，大学生村官政策受到了社会各界的广泛关注，对其评价也是莫衷一是，这在很大程度上会影响大学生的选择。为了将这一政策深入推进，社会各界应当全面了解党中央的政策意图和相关制度规定，摒弃以往“大学生到农村就业就是没出路”的错误思想，理解并支持大学生村官的选择，由其是大学生村官的家人朋友更要对其表示认可和支持，为大学生村官减轻压力、增强信心。村民和村干部等则更应该对到村大学生表示欢迎和认可，包容其短期内不能适应农村生活、知识结构不合理、应用能力偏低、经验不足等缺陷，多多关心他们的生活、支持他们的工作。只有这样才能让大学生村官认识到自己的价值，坚定服务农村、扎根农村的信念。

2．为大学生村官提供发展的广阔平台

在给予肯定和支持的基础上，社会各界还应积极行动起来，共同为大学生村官拓展发展空间。农村基层组织要高度重视大学生村官的培养和使用，对其既要加强锻炼和培训，又要委以重任，为其成长提供宽松的环境和细致的帮助;上级管理部门要经常性的组织联谊、经验交流等活动，关心他们的生活，及时与大学生村官进行思想上的沟通，，帮助他们尽快融入农村生活、赢得农民认可以便开展相关工作;各类金融机构、企业、科研院所和政府相关部门等则应该在资金、资源、技术、信息、政策优惠等方面为大学生村官提供帮助，为大学生村官在农村施展才华提供有力的支持。

(三)个人定位

大学生村官要认清自己身份的特殊性，对自己有一个准确的定位，要充分认识到新农村建设是一项艰巨、复杂、长期的工程，要有能够为新农村建设贡献一生的准备。

1．树立正确的道德观

生存权是人权的基础。作为21世纪的高级知识分子，大学毕业生必须也要有追求社会价值的理想，他们选择做村官，不仅仅是把选择了一种职业，也是将自身的发展和社会的发展结合起来，提高为农村服务的意识，从而不断提高自身的道德水平。

2．树立良好的个人心态

绝大多数大学生村官都是从城市走向农村的，农村的落后使得这些大学毕业生对其产生了强烈的陌生感和抵触感，不管是在工作还是生活上都遇到了很多难题，这就需要大学生不断的调整自身的心里状态，极力克服对农村的陌生感，以积极的工作态度主动的去了解农村的现实状况，与农村村民多进行沟通，真正融入到农村的生活中去。［5］另外，大学生作为高级知识分子，每个人都有着远大的抱负，想成就一番大事业。进入农村工作后，现实农村的艰苦环境与自身实现理想的期望之间形成鲜明的对比，大学生会因此产生消极情绪。因此，大学生村官要及时的调整好自身的心态，克服现状与期望所产生的差距感。将农村也看作是实现自身人生价值的舞台，将自身的理想与服务农村的意识结合起来，一样可以成就一番事业。

从20世纪90年代开始，大学生村官计划经历了长时间的发展过程。大学生村官的大量涌现，对于扩宽大学生就业渠道，提高农村干部素质，促进城乡人才流动，推进社会主义新农村建设，具有十分重要的现实意义。大学生村官计划在实践的过程中出现了一系列问题，如大学生村官工作能力有限、相关政策与配套机制运行不畅等，要解决这些问题，不仅要提高大学生村官自身素质，还要营造良好的社会氛围，完善法律法规以及相应的配套机制，从政府、社会、农村、大学生本身等多角度出发，不断完善大学生村官计划，以形成发展的长效机制，营造大学生村官计划的良性循环。

［1］ 马少华．大学生村官政策实施中问题及对策研究［D］．太原:山西大学，2010．

［2］ 郭世芹．基层政府人力资本对农村经济发展的影响［D］．成都:西南交通大学，2009．

［3］ 韩新宝．新农村建设中大学生村官的作用及实现途径［J］．中共银川市委党校学报，2008(3):127-129．

［4］ 申建军．我国大学生村官计划的理论和实践研究［D］．乌鲁木齐:新疆大学，2011．

［5］ 胡跃高．争做新型村官建设和谐新村——大学生“村官”发展研究报告［J］．农村工作通讯，2009(11):28．