推进我国公共场所禁烟政策执行的路径思考

刘艳勤

（广州华夏职业学院，广东 广州 510935）

我国是烟民第一大国，烟民数量已超3.5亿，二手烟民高达7.4亿元，每年由于吸烟造成的死亡达到120万人左右。吸烟不仅损害国民的身心健康，而且影响了社会的稳定和发展。控烟的呼声也日渐高涨。我国自1987至今出台了一系列公共场所禁烟的政策法规和细则，至今未达到预期目标。原因很多，但其症结在于禁烟政策没有得到有力的执行。因此，分析公共场所禁烟政策执行中遇到的阻力因素，提出改进对策，对确保公共场所禁烟政策目标的实现具有重要意义。

一、我国公共场所禁烟政策执行现状

我国公共场所禁烟的脚步一直未停止过，并对此制定过很多相关的政策细则和规定，如1991年卫生部发布了《公共场所卫生管理条例》的实施细则、2009 年5 月卫生部等部门也联合发出《关于2011 年起全国医疗卫生系统全面禁烟的决定》、2011年5月卫生部新修订的《公共场所卫生管理条例实施细则》。公共场所禁烟政策执行效果初显。从全国到地方，从政府职能部门如卫生部门、行政部门、公共场所的经营者到民间自愿组织，我国进行了大规模的公共场所禁烟运动。首先，政府加强吸烟危害健康的宣传教育，在公共场合设禁烟标志，设定每年的“无烟日”，禁止部分烟草广告、促销和赞助。其次，在公共场所设置了吸烟室或者划定吸烟区，如展览馆、候车(机、船)室、公共交通工具等28个场所。国内国际航班上实现全面禁烟。全国交通工具、医院、幼儿园、托儿所的教室、寝室、活动室和其他未成年人集中活动室等公共场所基本上实现了禁烟；最后，政府和公民的禁烟意识也越来越强。

虽然我国的禁烟政策的执行取得了一定的成绩。但离世界卫生组织《烟草控制框架公约》要求，即2011年1月起，我国应当在所有室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具和其他可能的室外公共场所100%实现无烟化，尚有一定距离。行政办公楼、医院、学校均不同程度存在吸烟情况，其中行政办公楼内吸烟情况最为普遍。音乐厅、舞厅、音乐茶座、游艺厅等虽有禁烟标示，但仍然“烟雾缭绕”。直到今天，我国尚未出台国家性禁烟法律以及国家控烟中长期规划，而各地规定的禁烟场所均有不同，禁烟政策执行标准不同，将使禁烟政策执行实效减弱。另外，对违法者的处罚规定不明确，由谁来处罚，处罚力度如何等规定并不详尽：如一些条款规定对违反者“予以行政处分”或“依据有关规定给予处罚”，但没有明确执法主体，也未规定具体给予何种处分，这使得我国行政机关对公共场所禁烟的执法工作找不到具体的执法标准。

二、我国公共场所禁烟政策执行过程中面临的阻力

（一）缺乏法律保障

我国尚没有一部专门针对公共场所禁烟的国家法律，使得全国范围的公共场所禁烟问题没有得到足够的重视，禁烟政策的执行得不到有力的保障。正如国务院参事室参事马力认为，“由于缺乏中央立法参照，地方法规在禁烟场所、禁烟范围、执法力度等方面明显标准不一”。绝大多数地方禁烟场所只限于医疗、学校、会议室、公共交通等场所，没有形成全社会禁烟氛围，违规惩罚难以到位。即使部分地区和行业由于自身的需要对公共场所禁烟进行了立法，但由于没有统一的权威的法律，使这些地区和行业的禁烟立法显得无法律依据。因此，我们迫切需要一部统一的全国性的公共场所禁烟法来指导我们的日常禁烟工作。

（二）缺乏执行监督

缺乏监督或者监督不力易于产生“上有政策，下有对策”等现象。公共场所控烟活动是和我国几亿人的习惯做斗争，政策执行艰难。因此，我国禁烟政策行政执行监督基本上是外部监督缺位，内部监督乏力的格局。监督仅停留于一般意义上的职能部门责任监督以及行政层级监督，缺乏专门的、独立的、常规的监督，易于使监督职责不清，互相推诿，流于形式。公共场所禁烟政策的制定、实施、检查和监督大多都是由卫生管理部门来进行，决策制定者同时又是决策执行者和监督者，没有形成有效的“以权力制约权力”的机制，以致禁烟的管理及运作缺少透明度，收支不公开，禁烟工作开展困难，开支膨胀。监督机制的缺失也在客观上为政府的非伦理行为创造了条件，致使在禁烟政策执行中，政府官员不能以身作则，不遵守管理规范，起不到表率作用，以至于社会民众能够为自己吸烟行动找到“合适”的理由。

（三）缺乏执行力度

我国一些城市尽管出台了公共场所禁烟的有关规定，但禁烟政策执行的效果却不明显。首先，缺乏有效的法律监督和行政干预。由于法规中的执法主体不明确，使得各相关的执法机关互相推诿，消极不作为，导致禁烟工作监管不严、执法不力；其次，缺乏相关的配套制度，执行不到位。如中国政府加入了联合国《烟草控制框架公约》，并且于 2005年 8月由全国人大表决通过，该公约在中国具有了法律效力。但该公约只是一个原则性框架公约，在我国还缺乏具体的实施细则对其要求予以落实；最后，执法对象数量大，覆盖面广，而执法机关的执法人员数量有限，这也给的执行力度带来难题。

（四）缺乏激励机制

我国禁烟政策的执行效果不佳很大的原因是没有一套富有成效的激励机制。笔者认为，主要体现在以下方面：激励力度不够。目前，我国虽然针对违规行为制定了激励措施，如对在禁止吸烟场所吸烟且不听劝阻的行为给予50元以上200 元以下罚款，对在办公场所一年禁烟成功者给予 500元的奖励。但这些措施相对于执法对象而言，激励措施产生的效果有限，不能起到“杀一儆百”的效用；激励形式单一。现在普遍采用罚款+少许的物质的激励方式，应根据马不同的人的需要，运用差异化的激励方式；激励缺乏针对性。在禁烟政策执行中采用“一刀切”的激励措施，往往缺乏针对性。

三、推进公共场所禁烟政策有效执行的路径

美国学者艾利森认为：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只有10%，而其余90%取决于有效的执行。”只有公共政策得到了很好的执行，政策制定的目标才能实现。因此，采取适当的对策推进公共场所禁烟政策的执行是必要的。

（一）调动多主体参与，培育良好社会风气

公共场所禁烟政策能否如期实现，需要政府调动各个参与主体，增强禁烟政策执行合力，培育一个良好的社会风气。首先，政府公务人员作为国家的形象代表，其言行起着表率和警示作用。因此，政府及其公务人员应严格遵守公共场所禁烟的规定，监督、鼓励并帮助吸烟者戒烟。此外，政府应组织工作人员及公众学习禁烟政策法规及宣传吸烟的危害，提高公众的守法意识。其次，政府应该积极引导舆论及媒体，利用电视、广播等媒介宣传禁烟政策，禁止宣传烟草类广告。最后，引导公众从自身做起，自觉提高思想素质和遵法守法意识，并维护公共场所的卫生质量。除此之外，还可以借助志愿者和社会组织的支持，推进公共场所禁烟政策的执行。

（二）加快立法进程，提高政策执行权威

综观世界各国禁烟政策执行的成功案例，无不制定了国家统一的禁烟法令。如1970年，新加坡颁布了世界第一部《反吸烟法》、1992年泰国颁布实施了《保障非吸烟者健康法令》。禁烟政策的有效执行必然需要全国性的公共场所禁烟法作为法律依据，并且禁烟法应该明确以下几点：

1.“公共场所”概念。公共场所是仅指室外还是包括室内场所？具体范围有哪些？对于这些问题法律应有一个清楚的界定。

2.政策执行主体。有的地区规定由卫生部门来执法，有些地区规定由城管执法，还有的地区由警察来执法，但更多的地方性禁烟立法都是倡导由公共场所的经营者来规劝。因此，法律中要明确执行主体，各司其职，有利于政策的透明化执行。

3.执行责任与义务。明确责任与义务，保证执行主体的权责一致。

4.行为的奖罚。对哪些行为认定为违法并予以惩罚。同样，给予有功者奖励支持。

（三）完善监督机制，明确监管职责

有力的监督是实现目标的保障。健全的公共场所禁烟监督机制，形成一个完整的监督体系至关重要。首先，构建监督体系，包括：禁烟行政主管部门的监督，这属于内部监督，主要是卫生行政部门，对禁烟政策、规划、法规执行情况和管理进行的监督；专门监督，即专门的禁烟执法部门的监督，法律赋予这些部门特定的权力依法行使其监督权；司法监督，即包括法院和检察院在内的有力监督；社会监督，即主要是指专门的、非专门的社会组织及个人的监督，包括各种协会组织的监督、社会舆论的监督以及来自公众个人的监督等。其次，要树立监督理念，实行综合治理。各监督主体必须要转变理念，明确监督职责，依照监督权限进行监督。同时，有效的监督必须设置独立的监督机构，控烟监督举报电话和举报信箱，并在监督中引入利益机制，通过物质奖励等方式激励监督。

（四）建立激励机制，提高执行效率

由于部门利益的驱使，在实际的公共场所禁烟政策执行过程中经常发生矛盾，综合规划和统一协调能力差，工作缺乏统一性，容易造成执行过程中的推诿，执行不到位等问题，最终影响禁烟政策执行的效率。激励手段的灵活运用是政策执行的催化剂，能够降低执行成本。实施以绩效为本的禁烟目标管理。政府把禁烟目标即公共场所实现100%的无烟化的总任务转化为全体职能部门及人员共同的总目标，并进一步决定各层级的责任和分目标，并把这些目标作为组织经营、评估和奖惩的标准，从而最大化地调动各级组织部门、个人的积极性和创造性，各负其责、各尽其能，从而使得目标实现的最大化。其中应注意的是，明确的奖罚制度是关键。政府应制定相应的行为规范，明确规定哪些是正当行为、哪些是不正当行为，从而真正约束执法主体的行为。

[1]陈蔚林.公共管理视角下的公共场所禁烟问题研究[D].吉林大学，2008.

[2]蒋正之.“全面禁烟”考验职能部门的诚意和决心[N].检察日报，2010-5-12.

[3]禁止领导干部公共场所吸烟[N].新京报，2013-12-30.

[4]宋学春.聚焦.公共场所禁烟扫描（下）：控烟之手不能软[N].人民日报，2013-08-30.

[5]我省拟立法公共场所禁烟 违规个人最高罚款 200元[N].新京报，2013-5-17.