被问责官员“复出”现象论
——以行政责任类型化为起点



学术争鸣

被问责官员“复出”现象论
——以行政责任类型化为起点

张陈铖*

问责制度的实行使“责任政府”这一理念得到落实。但从问责制度实行开始，官员“复出”现象频繁出现，问责的效果大为减损。作为“复出”现象的前置程序，问责制度并没有发挥应有的作用，造成了不合理“复出”的泛滥。文章梳理了从2003年开始实行问责至今的数据，意图利用逻辑命题分解“责任”，并将之类型化，进而实现问责结果与“复出”事项的贯通接合，达到规制官员不合理“复出”的目的。

问责制度 责任形式 责任后果 复出

一、“复出”的再现

2013年7月，曾因襄汾溃坝事故而被免职的原临汾市委书记夏振贵重回公众视野，在被免职处分五年后，夏振贵已以“山西省委统战部副部长”的新官衔悄然复出。*“复出”这个词，在专门的行政法学或者行政学著作中并没有相应的解释，不是一个严格的学术词汇。通常意义上指不再担任职务或停止社会活动的人又重新担任职务或参加社会活动。而在本文中，“复出”一词专指在行使行政职权的过程中，官员因为某些原因被问责并受到撤职、辞职等去职处理后在一段时期内又重新担任一定官职的现象。与此同时，和夏振贵一起被免职的原临汾市长刘志杰，如今也已出任山西省农业厅副厅长一职。这激起了民众对被问责官员复出的又一次质疑。*2008年9月8日，山西省临汾市襄汾尾矿库发生特大溃坝事故，26.8万立方米带矿渣的泥水泄露，波及下游500米处的矿区办公室、集贸市场与民宅等，造成近300人死亡。

问责制始于2003年的“SARS”，当时众多官员因为履行职责不力而被问责。随后，问责之风在全国范围内刮起，经过十几年的时间，问责制逐步完善并步入正轨。但是官员不合理“复出”现象频繁上演，这拷问着问责制度的效果。

据笔者的不完全统计，从03年实行问责制开始，共有大小上百位官员被问责。官员被问责并接受了政府以及党组织给予的处分，在公众对该事件的关注度冷却一段时间后却悄悄地重新担任起了一定的职务。其中有39位官员不同程度地复出(详见附件1)，原职务高到正部级，低至正科级。笔者将这38位官员问责前的原职务以及复出后担任的职务进行了对比，并将其处理结果分成三类：平级调动，明降暗升，以及实质降职。参考附表1可以发现，升职者4人，平级调动12人，降职者22人。该38位官员受到了最后处理为免职的处罚。从表中可以看出，原不同级别的官员在不同的事件中受到的处理结果相同，但是在复出上却有着不同的结果。基于此，本文意图在对行政责任梳理的基础上将其类型化，以此解决复出混乱的问题。

二、问题的提出与梳理

官员复出频繁，导致了公众对于问责制度的质疑。而质疑的内容主要涉及以下问题:被问责官员能否复出，复出需要条件？如果需要，条件是什么？以及为什么复出会失控。这也是本文要首先解决的关键性问题。这几个问题，学者们基本已经形成了统一的观点：被问责官员可以在符合法律相关规定的基础上理性复出，条件是透明公开，不侵犯公众的知情权，他们需要在一定时限内持续地承担一定的责任，并且在复出时经受更为严苛的考核。同时，学者认为该现象是问责制度缺乏外力的规制以及制度本身深层原因所致。笔者并不完全赞同以上的观点和态度。下文对该三个问题进行分述。

(一) 被问责官员能否复出？

社会各界存在不同观点。一部分人认为“不能复出”，问题的出现是官员能力以及素质的检验结果，如果继续让其从事同样或者相关的工作，其实是将公众对官员的信赖又一次置于潜在的危险之中；另一部分人从人道主义的角度去考虑认为“可以复出”，强调社会需要给予从事公共事务的人员一定限度的宽容。同时这不仅是从人性去考虑，更是从经济学去考虑的结果。社会用大量的资源培养公共事务管理者，放弃犯了错的官员就等于将投入进去的资源闲置起来。从政治学上考虑也应该做出相同的选择，“让有能力的被问责官员合理复出，也是一种政治理念与制度的理性”。*李松：“‘问题官员’凭什么东山再起，厘清‘官员复出’机制是关键”，载《决策探索》2008年第10期，第36页。从不同的角度可以为官员的复出寻找到理论基础。除此以外，2009年公布的《公务员法》第4章第24条从法律上明确规定给出了排除性的答案，“曾因犯罪受过刑事处罚的；曾被开除公职的；有法律规定不得录用为公务员的其他情形的，公职人员不得重新任用。”从而否定了以上官员免职后复出的合法性。但是笔者认为是否能复出并不是一个人道主义问题，亦不是一个从经济学角度去考虑的问题。简单地认为被问责官员能或者不能复出都是片面的。复出之所以会存在是因为问责制度的有效进行和发生，相应地，可否复出也必须由问责制度来决定。责任的性质以及给予该官员何种处理直接对复出问题有决定性的影响。简单举例来说，在一个问责程序中，官员是否需要承担相应的刑事责任，是否遭到开除、辞退、是否受到党纪处分而开除公职直接决定了其是否还具备再次成为公务员的资格。从《公务员法》24条可知，受到该三种情况处理的被问责官员丧失了公务员资格，从而也从实质上丧失了复出的机会。因此对于能否复出的问题，不能简单说能或者不能，紧密结合问责程序的进行，从问责以及复出两个过程本身的特质去找寻二者内在的联系才是解决复出问题的关键。

(二) 复出需要条件么？

对于第二个问题，学者们主要认为，虽然官员复出是可行的，但是其关系到问责制度的效果以及公众的信赖，复出必须设定一系列的条件。代表性的观点是，“建立健全被问责官员复出的法律法规体系，首先应当明确复出的条件。只有符合法定复出条件的被问责官员才能重新任用，否则坚决不能允许其复出。”*张海燕：“我国行政官员复出机制研究”，郑州大学2010年硕士学位论文，第29页。然而2002年颁布实施的《党政领导干部选拔任用工作条例》第62条早已做出了规定，“引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位上工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务。”这明确规定了免职后的官员复出的条件和标准。但由于其范围过于宽泛与模糊，难以操作，也遭到了学者的批评与质疑。笔者认为，复出问题完全可以通过已有的规定和程序来解决。复出问题是以问责的合法进行为基点的。类似于是否能复出的问题，复出条件应由前提程序决定，即被问责的官员在经过问责程序后，应该承担什么类型的责任以及该类型下应该承担什么责任后果，由问责程序解决。

(三)为什么复出会失控？

有学者认为，“被问责官员复出失范，根本原因在于我国有关官员复出的法制机制不健全。我国涉及行政问责制的各种规定、条例、法律等规章和文件、都缺少对官员复出的完备的规范”。*孔凡河：“论我国行政问责复出机制”，载《探索与争鸣》2010年第7期，第42页。这也是大多数学者所持的观点与态度。他们普遍认为，更为细致的法律法规的出台，或者一部单独的《行政官员复出法》应该会让官员“复出”现象得到有效控制。同时，也有学者认为公众监督的缺乏实际上是给复出提供了温床。“问责官员复出缺乏有效的社会监督机制……公众的监督在官员复出过程中处于缺位现象。”*袁文姝：“当前我国问责官员复出存在的问题及对策”，载《经济视角》2011年第1期，第3页。还有的学者认为“问责官员复出在很大程度上受到了传统吏治文化的影响。”*高斌、郭鸿炜：“我国被问责官员复出存在的问题与对策”，载《哈尔滨市委党校学报》2011年第2期，第42页。更有从政治伦理学上分析，认为官员自我伦理意识的缺失造成了官员没有了行政伦理意识，而社会伦理意识和制度伦理意识的偏差导致制度本身的失范得不到应有的校正。*参见王非凡、陈悦：“制度设计与伦理构建——基于行政伦理视角看官员问责复出机制的路径选择”，载《魅力中国》2011年第11期，第122页。然而笔者认为，“复出”现象的失控，根本原因并不在于复出机制本身，而是问责机制出了问题。首先需要明确的是，复出机制并不是问责机制的补充，而是包含在问责机制内的一个重要部分。作为问责程序的一部分，复出机制是问责机制进行所带来的后果，没有问责的进行，也就没有复出问题的存在。是否还有机会复出，需要哪些条件是对官员进行问责后得出的结论。建议“复出程序单独列出”，是将“问责”与“复出”割裂开来，同时将问责程序已经给出的结论再重述。那么，“复出”现象能否得到妥善合理地解决，关键在于问责的处理是否是清晰有条理的。问责不清楚、不明朗造成了复出的混乱化。如果问责程序的处理恰当，明确了官员应承担的责任类型以及责任结果，复出也就顺应地具有条理化，而不致陷入“不明不白问责，不清不楚复出”的境地。

三、“复出”现象与行政责任类型化的内在逻辑

笔者认为，治理“复出”现象的关键与根本途径是，在问责程序进行时，对官员问责前先行厘清责任类型以及责任结果，从而对被问责官员给出清晰的处理结果，根据最终的处理对应如何复出。在二者的关系上，“复出”是“问责”的延续，对被问责官员的问责直接影响着官员的复出情况。因此，建立被问责官员正常复出机制的根本前提是一个有效问责机制的存在，而一个有效的问责制应该包含一个类型化的责任形式和责任后果。

(一) 复出与责任类型化的内在关系

从逻辑学上来讲，“关系”是指，研究问题时从某些已知条件出发推出合理结论的规律。逻辑学上研究“关系”的基本方法是将多层的模糊命题解构成为简单命题，也就是将符合模糊命题的子命题解析清楚后，再注意研究其子命题之间的关系。子命题之间与母命题的关系大致有：合取关系，析取关系，加权平均关系，弱逻辑关系几种。若将子命题分析清楚，并明确他们之间的关系，就可以通过真值表来判断逻辑是否有效。*苏畅、蔡经球：“复合模糊命题的逻辑关系及其运算方法”，载《计算机学报》2000年第3期，第272页。

如上所述，复出乃是问责制度的一部分，能否复出本身就是责任结果的内涵。这与能否减刑和假释是自由刑罚的内涵相类似。可以说，“不能复出”是一种承担责任的方式。如果采取经验性思维的逻辑，就会得到“责任的量是与责任结果相对应的，同一范围的责任大小对应相应的责任结果”这样的结论。刑事责任承担制度就是建立在这样的思想上，根据行为来判断责任的大小，从而给予合适的刑罚。然而，刑事责任中，一个明确的行为，或为作为或为不作为，加之明确的因果关系以及犯罪故意，使得刑事责任的构成非常简单，从一个比较精确的程度上定量才成为可能。不同的是，行政责任通常会牵扯多人，也不一定有明确的行为，有时并无明显的因果关系，被问责官员有可能并不是对自己的行为负责，而是从政治上考虑成为了某种形势下的必需牺牲品。在这种情况下，给责任定量是一项很难完成的任务。如果说刑事责任制度是一个简单命题或者简单复合命题，那么行政责任制度就是很显然的复合模糊命题。

因此，如何确定复出的条件，使得在此条件下被问责官员复出的过程在整体上成为一个有效逻辑，从而令人信服，这一问题的关键在于将复合模糊命题分解为子命题，也就是将复杂的行政责任解构为明确的不同种类的责任。在这之后，通过建立不同种类责任之间的合取关系，使得整个逻辑过程清晰明确。同时，将每个子命题作为逻辑推理的起点，得出的复出结论也就会严格符合真值表。

(二)实例

例：2011年7月23日20时30分05秒，甬温线浙江省温州市境内，由北京南站开往福州站的D301次列车与杭州站开往福州南站的D3115次列车发生动车组列车追尾事故，造成40人死亡、172人受伤，中断行车32小时35分，直接经济损失19371.65万元。 事故发生后的次日，铁道部党组决定，对上海铁路局局长龙京，党委书记李嘉，分管工务电务的副局长何胜利予以免职，并于7月28日组建“7.23”甬温线特别重大铁路交通事故调查组开始着手调查。

表1 国务院事故报告中上前述三人的最终处理决定

被问责的三位官员均非该事故的直接责任人，处理结果中将他们的责任称为“领导责任”。这种责任所包含的内容太过宽泛和复杂，一般很难理解其内涵。责任内容不明确，处理结果是单纯的“一免了之”，其中的逻辑关系并未在公众面前呈现，公众理所当然地认为这个免职是永久免职，否则免了之后一年又官复原职与带薪休假有何区别？将领导责任解构为不同种类的责任，若存在某种责任或同时存在某几种责任则导致不能复出的结果，否则被问责官员复出就应被允许，如此的解决方法符合严格的逻辑规则，具有公信力。如此案中领导责任是一种间接责任——被问责官员并无直接导致事故发生的行为，另外它是一种政治责任，官员被人民授予职权的中国共产党党员，需对其任职范围内的事件承担失职的责任，以弥补公众对政府的信任。因此，此次事故中这三位官员的责任内容包括政治责任和间接责任，在这两种责任同时存在的情况下，能否复出的结果是确定的，清晰的。*处理情况后文会做详细分析，此处不赘。同样，在其他事件中，若责任内容包括任何一种或几种种类，都可以推知其是否能适用复出。此后，若根据现有法律法规，该官员受到的处分并不影响其复出——如：受到开除处分者不能复出——就可以根据法律进行接下来的复出程序，这一程序是明确并且可以公开的。因此厘清行政责任的类别成为迫切的问题。

四、行政责任的类型以及后果

(一) “行政责任”的定义

在公共行政学中，*在行政法学中，行政责任是行政法律规范所规制的一种法律责任，但学者们对于行政责任的主体范围有不同的意见。罗豪才教授认为，“行政责任就是失职行为人(包括行政主体和行政相对人)由于违反行政法律规范的规定所承担的一种强制性行政法律后果。”应松年教授认为，“行政责任是行政主体以及执行公务的人违反法定职责和义务的责任。”然而他在《行政法学新论》里给出了更为狭窄的主体范围，“行政责任是行政主体因违反法律规范所必须承担的法律责任，它是违法行政以及部分不当行政所引起的法律后果。” 对于行政责任的承担主体问题，一种较为广泛的认识是包含行政主体以及行政相对人。笔者认为，行政法学意义上的行政责任指的是在行政法律关系中，行政主体以及行政相对人因违法行政法律规范所应承担的法律责任。而在此之中，虽然公务人员是行政权的具体行使主体，但目前的行政主体理论并不能合理涵盖公务人员，还需要主体理论的填充与延展。“行政责任是指政府及其构成主体——行政官员(公务员)因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任”。*张国庆主编：《公共行政学》，北京大学出版社2007年，第437页。而在其中，两个不同的主体承担行政责任的方式也不同。“政府所承担的行政责任无论在理论上或是法律和执行方面均表现为国家责任。……通常情况下，政府官员在按规定执行职务过程中所产生的行政责任由国家承担，特定的条件下，则由导致责任追究的行政官员个人承担”。*同上注，第438页。

综上，本文所指之行政责任是专门针对公职人员在行政活动中就其违法违规的失职行为接受有权机关的质询和调查而承担的一定否定性后果。问责制则是明确官员应该承担的责任以及其承受何种责任后果的法律制度。

(二) 责任类型

责任类型，即责任内容的类型化，作为将“问责”这个复合模糊命题分解形成的一个子命题，它的意义是作为后续复出问题的逻辑前提。作为复出前提性问题，将责任内容分门别类进一步细致化，对于复出条件以及程序的运行都起到一个基础性作用。

对于责任内容怎样划分类型，学者们各有自己的见解，不同的标准划分可以得出不同的分类。有的学者根据官员所面对问责对象不同而划分。认为公共行政的问责内容及实现机制主要有法律问责、政治问责、等级问责和道德问责。*宋涛：“行政问责概念及内涵辨析”，载《深圳大学学报(人文社会科学版)》2005年第2期，第42页。而有的学者认为根据受损的社会利益分类，为政治责任、行政责任、一般法律责任和违宪责任。*王学军：“论我国政府问责制之现实困境以及出路”，载《理论与改革》2005年第1期，第63页。本文采取两类划分，在直接责任和间接责任的基础上进一步划分法律行政责任、政治行政责任、内部行政责任以及道义行政责任。

1.直接责任与间接责任

根据责任人与该事件发生的关系，行政责任可以分为直接责任和间接责任。笔者认为，直接责任与间接责任是对行政责任最为基础的分类，它首先将被问责官员与事件的亲疏程度区别开来，是对正确适用责任结果的前置性分类。

直接责任指的是被问责官员对于该事件的发生有直接过错，因其失职行为或者违法行为而应承担的责任类型。通常情况是被问责官员的主动行为造成了事件的发生，如滥用职权，决策失误等。间接责任是指官员本身对于该事件并无直接的行为，而因为别人的行为或者是不可抗力而要承担责任，其多数为领导人对其下属的行为或是重大事故承担责任，故也称其为领导人责任。而值得注意的是，间接责任中领导人并非没有任何过错，只是对被动处理事件过程中的失误担责，如监督不力，用人失策，处置失当等。根据领导人在该事件中需要承担的不同程度的职责，领导人责任又可以分为主要领导责任和重要领导责任。

上述三类型的责任，我们可以通过“723”甬温线特大交通事故对责任人的处理来做出明确区分。

表2 “723”动车事故中部分人员的责任类型以及处理结果

2.法律行政责任、政治行政责任、内部行政责任以及道义行政责任

图1

〔17〕承担间接责任的前提一般是事件严重恶劣，若非此情形，则按I类追究直接责任人的责任即可，通常为重大安全事故等。

单纯的直接责任与间接责任的区分是不足以得出一个明确的复出结论的，而在厘清责任亲疏的基础上，官员不同类型的职责与复出的资格、条件等问题更为密切，也更能准确地定义并衔接“问责”与“复出”。因此依据官员不同身份下承担的不同责任，对直接责任与间接责任进行再分类为：政治行政责任、内部行政责任、道义行政责任、法律行政责任。政治行政责任指的是被问责官员对于违反职权的行为要接受执政党，政治领导和处理并且对人大承担相应责任；内部行政责任指作为行政机关内部的工作人员，对具体工作的失职对其上级承担的责任；道义行政责任指作为承担公共行政的任务的行政官员，对于社会影响重大的事件应当向公众承担的责任；法律行政责任指的是作为行政官员而负担的对宪法以及法律法规的责任。我国的一些条文对这种分类明确了法律上的依据，并且对每一责任类型下相应的责任后果也给出了指引。如《关于实行党政领导干部问责暂行规定》(下称《暂行规定》)第7条规定：“对党政领导干部实行问责的方式分为责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职免职”，其中涉及到被问责官员对公众承担的道义责任以及对于内部承担行政责任，而同一文件第4条规定：“党政领导干部受到问责，同时需要追究纪律责任的，依照有关规 定给予党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理”，涉及到政治行政责任以及法律行政责任。

3.责任类型下的复出后果

前述两种不同的分类方式为种属关系。如前所述，不同类型的责任内容决定了如何承担责任，而如何承担又影响着能否复出的问题。因此，主要对官员是否能复出的资格会产生的影响。

表3 注解图1

〔18〕便于分析，此处的类别都是各自情形下的单纯责任，不涉及事件包含几种责任的情况，下同。

〔19〕相对不可复出与原则不可复出区别在于对于初始状态的推定性。在没有相反的情况时，原则不可复出下推定其不可复出；相对不可复出与绝对不可复出相对应，乃从是否存在复出可能的角度而言。

(三)责任后果

1.责任后果基本概念

只有将责任后果落实，明确责任类型才具有意义，一次问责才算完成。责任后果，即就是承担责任的方式，是进行问责时采取的一定的责任承担形式，将问责的结果付诸实现的处理。

目前直接规定了责任后果的规范性文件有《行政机关公务员处分条例》，《暂行规定》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法》(下称《责任追究办法》)、《公务员法》、《行政监察法》、《中国共产党纪律处分条例》等。涉及的责任后果有向公众说明情况并道歉、作出书面检查；进行通报批评、诫勉谈话；降级、停职、记过、警告、批评检查；引咎辞职、撤职、责令辞职、免职*本文不认为免职是责任后果的一种，故后文不再列出。；给予党政纪处分等。

2.与责任类型的联系

行政责任理论及相关法律条文并通常将责任类型与责任结果作为两个独立的部分列出，鲜见著作或论文阐述二者之间内在的联系。笔者认为，目前问责制度的混乱恰恰是忽视了二者之间应有的联系所致。在民事责任中，责任类型有合同责任、侵权责任、不当得利、无因管理等产生的责任。责任后果有停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、修理、重作、更换、赔偿损失、支付违约金、消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等。只有明确了当事人应当承担的是合同责任还是侵权责任，才能相对应地给出责任类型下的处理结果。同样的，在行政责任中，只有责任类型的确定才有接下来继续讨论责任的承担方式即责任后果的可能。

根据前一部分对四种责任类型的定义，可以将当前出现在法律条文中和事件的实践处理中的责任结果进行分类，并将他们与责任类型进行一一对应。

• 政治行政责任的承担方式有质询、罢免、党内撤职，党内警告，党内严重警告，党内批评，党内记过；

• 内部行政责任的承担方式有引咎辞职、开除公职、撤职、通报批评等；

• 道义行政责任的承担方式有公开道歉、引咎辞职等；

• 法律行政责任*仅指刑事责任的承担，官员个人能不能成为行政法律关系的主体有待主体理论的完善。的承担方式包括单纯有罪宣告、非刑罚处罚(训诫或者责令其反省悔过、赔礼道歉，赔偿损失 )、刑罚 。

3.通过责任后果确定复出程序

目前对被问责官员的复出相关条件在不同的规范里有不同的规定，主要规定在《暂行规定》以及《责任追究办法》里。《暂行规定》第10条规定“受到问责的党政领导干部，取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格。引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。”。同时，《责任追究办法》第16条规定“受到调离岗位处理的，一年内不得提拔；引咎辞职和受到责令辞职、免职处理的，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务，两年内不得提拔；受到降职处理的，两年内不得提拔；同时受到纪律处分的，按照影响期长的规定执行。”

前文提到，大多数学者认为“复出”现象的混乱在于我国相关规定过少过粗，建议以增添细化法律法规的形式来规制“复出”现象。而以上两个条文仅仅涉及了调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职四类情况，并没有涵盖所有对于被问责官员可能进行的处理，因此成为学者们立论的重要佐证。然而，笔者认为该两个文件相关的规定已经对复出条件以及程序进行了应有的说明，足够使目前的问责制度合理运行。*从责任结果的角度来说，宏观上，官员承担的责任可以分为身份类和非身份类。身份类责任，指在该事件中被问责官员的公职身份丧失，意味着该官员以后没有再成为公务员的资格，如《公务员法》第24条里所提到的三种情况。那么，该情形下就不存在其是否还能够复出为官的问题。非身份类责任，即对官员的为官资格不会产生有或者无的本质影响。根据是否影响目前该官员的职位，又可分为免职类责任和非免职类责任 。对于非免职类责任，涉及的是一系列较为轻微的处分，如警告、通报批评、记过等，而该类型的责任措施只关系到该官员在现任职位上履历的清洁程度，对以后的职务升迁而非现任职务产生相应影响。那么，非免职类责任自然也就不涉及复出的问题。免职类涉及该官员现有公职的有无，主要有撤职、引咎辞职、责令辞职、党内撤职等。据上文可知，免职只是对于该官员原任职务的解除，并不代表其同时丧失担任其他的职务的资格，因此此类型的复出运用问责制度的已有规定就可以解决，目前来说主要是《暂行规定》以及《责任追究办法》，辅之以各地方的问责办法。

结 论

责任政府是一个责任本位的政府，是我国建立民主政治的必然要求，也是建设法治社会的制度安排。责任政府的理念改变了传统政府权力本位的逻辑思维，实现了责任对权力行使目的的限制。行政问责制度的设立体现了对政府官员权力的监督制约，主要表现为对官员行为的提醒与警示，这使得政府可以在一个被有效监督环境下运行的制度保障，若政府及其官员的权力一旦逾越了责任的边界，打破了权责的合理比例，那么问责制就应该立即启动，对官员的违法失职行为进行惩罚。

然而，从根本上来说，目前我国的问责并没有摆脱问责制实行前盛行的重权轻责的遗风而转型成为一种真正的责任机制，在更多时候表现为一种形式上的责任承担。具体表现为“出事”的官员表面上接受来自组织的处理，以便于及时回避社会各界的批评以及公众的愤怒。虽然目前全国及各地有较为详尽的行政问责规定，但各行其是的问责标准与程序使“问责”和“复出”都显得混乱不堪。大多数情况下，被问责官员并没有向公众和上级解释整个事情的经过以及本人或者下属在该事件中的违法失职情况，同时也没有一个完善的程序去追究其应承担的具体责任以及明确应该怎样承担。这便难以对被问责官员的责任性质进行合理界定，也使如何承担责任结果的问题陷入困局，进一步为被问责官员的科学有序复出带来了重重阻碍。要使责任政府能够在真正意义上运作起来，发挥行政问责制度的本来效用，规制官员不合理的复出现象，重新拾回公众对于责任政府的信心，就必须将问责制度本身进行梳理。在问责制中，依照法律科学地有根据地确定官员所应承担责任形式，将责任类型分类并将其与一定的责任结果对应，最后给出官员应该承担的责任，以此形成一套完整的问责路径，同时根据被问责官员的问责结果考虑其复出问题。笔者认为，这才是解决“问责”和“复出”都含糊不清的根本途径，同时使得我国在责任政府的建设道路上走出一条严谨而清晰，具有公众信赖力的问责之路。

附录(2003—2013年被问责官员复出情况统计)

续 表

*张陈铖，中国政法大学刑事司法学院刑法学专业2013级硕士研究生(100088)。