农村宅基地流转方案的论争与宅基地集体所有制的再认识

余永和

摘要：学界对如何推进农村宅基地流转可谓见仁见智，主要体现为宅基地国有化与私有化两种方案的分歧。两派的论争源于对宅基地性质的不同界定、对宅基地流转依靠力量的不同抉择、对宅基地制度变迁成本和绩效的不同评判。双方在貌似观点对立的背后其实存在共同的认识误区，即都静态孤立地审视宅基地集体所有制，进而论定其构成了宅基地流转的根本障碍。实际上，集体所有制是与时俱进不断发展的，通过宅基地使用权的物权化与宅基地确权登记等完善措施，集体所有制完全可以适应宅基地流转的要求。

关键词：宅基地；集体所有制；国有化；私有化

中图分类号：F301.11文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）08-0062-05

党的十八届三中全会以后，学界关于是否开禁农村宅基地流转的争议告一段落，而如何顺利推进农村宅基地流转的论争则愈加激烈。现行的宅基地集体所有制在此番争议中被推上风口浪尖：有学者提出农村宅基地国有化方案，即将农村宅基地收归国家所有，以构建城乡统一的房地产流转市场；也有学者提出农村宅基地私有化方案，即赋予农民完整的宅基地产权，以促进宅基地的自由流转。厘清两派论争的缘由，剖析论争背后共同的认识误区，有助于深化对集体所有制与宅基地流转关系的认识，明确下一步改革的方向。

一、农村宅基地流转方案的论争

新中国成立后，农村宅基地一度归农民所有，直到1962年农村宅基地才转归集体所有，农民则保留宅基地的使用权。改革开放以来，要求农村宅基地国有化或私有化的学者一直争议不休，近年更是围绕宅基地流转进行激烈论战，这主要源于双方对宅基地性质的不同界定、对宅基地流转依靠力量的不同抉择以及对宅基地制度变迁成本和绩效的不同评判。

1.对宅基地性质的不同界定

主张国有化的学者认为宅基地具有社会保障性质，而社会保障当然不能私有化。因此，将宅基地在内的集体土地所有权视为市场性的土地财产权并不现实。考虑到在今后较长时期内，宅基地依然承担着农民重要的社保功能，只有通过宅基地国有化，才能推动农村宅基地使用权及地上房产与城市房地产一样自由流转。当农村保障统一纳入国家社保时，农民原来的保障（包括宅基地与承包田）自然更应该实现国有化，以加速宅基地的流转与农民的市民化。

与之相反，主张私有化的学者认为宅基地具有财产性质，只有确立农民对宅基地排他性的私人产权，才能促进宅基地的自由流转。将农村宅基地房地产确权为农民的私有权，其实质是确认农民的生存权、居住权、财产权；而限制农民宅基地产权实际上阻塞了农民增加财产性收入的渠道，以农民失去社保为由不让农民真正获得土地，与之前以农民拥有土地为由不给农民建立社保相矛盾。党国英更是抨击将土地集体所有制视为农民的社会保障乃陈词滥调，希望彻底根除对土地财产权的恐惧症，力陈只有将农民的“半截子土地产权”改为完全的产权，才能顺利推动宅基地的流转。吴敬琏提出不解决土地产权问题，农民的宅基地等资产就无法变成可流动的资本，既损害了继续务农的农村居民的利益，也阻碍了务工经商的农民定居城市的进程。

2.对宅基地流转依靠力量的不同抉择

主张国有化的学者倚重行政的力量，期望政府在宅基地流转中担当重要角色，甚至由政府统筹安排与全盘主导宅基地流转事宜，以保障宅基地的有序流转。如有人提出农村土地国有化后，建立农村土地资源国家所有者代表机制，赋予农村集体经济组织和农民对农村土地长期的使用权，对农村宅基地使用权采取基本保障和超额累进收取土地使用费相结合的制度，既确保国家对宅基地使用权的宏观调控，又实现宅基地的保障功能与流转效益。也有人建议宅基地所有权归国家，由县级政府有关部门充当管理责任人，乡镇有关人员具体负责管理事务，农户享有完全的使用权；完全参照城市住房买卖的办法去推进农村宅基地流转，政府不宜设置流转障碍，但要严格规范流转程序，既有效遏制农村居住用地的扩张势头，又为农村宅基地的顺利流转铺平道路。

与此相异的是，主张私有化的学者重视经济的力量，强调市场理应在宅基地流转中发挥基础性的调节功能。明晰产权关系是市场经济健康发展的首要前提，宅基地产权模糊根本不能进行交易。只有确立农民对宅基地独立完整的产权，才能完善宅基地流转市场，消解权力与资本对宅基地的合谋，实现农村土地资源的优化配置。私有化也能保证农民在土地交易中获得起码的知情权，防范地方政府的侵权行为，使土地流转步入规范化轨道。

3.对宅基地制度变迁成本和绩效的不同评判

两派学者都坚信自己的方案成本低，绩效高，而批评对方的方案代价高，风险大。

主张国有化的学者认为宅基地集体所有制能够平稳地向国家所有制过渡，一举实现城乡建设同地同权同价，彻底消除宅基地流转的制度障碍。具体路径则不尽相同。如可以尽量将集体土地所有权“做虚”，将农民宅基地使用权“做实”，到农民只重视宅基地使用权而淡化有名无实的集体所有权时，就可以轻而易举地推进宅基地国有化改革了；或者先建立宅基地限期有偿使用制度及宅基地使用权登记制度，进而实现宅基地国有化；或者采用置换的方式，即允许集体经济组织内的农民形成一个集体决议，决定是否以宅基地的永用权为对价换取宅基地国有化，宅基地国有化后，农民享有永用权，性质上属于用益物权，法理上优先于所有权，既解决了集体所有权主体缺位问题，也消弭了国家及其管理者的侵权隐患；而私有化方案除了面临宅基地如何分配的难题外，还可能引发强势群体对弱势农民的掠夺，加速土地兼并，危及社会稳定。国有化有助于明确国家（土地所有者）与农民（土地使用者）之间的权义关系，促进城乡一体化发展，积聚农村社保所需的庞大资本，解除农民宅基地流转的后顾之忧；而私有化方案受到社会制度的刚性约束，具有很大的政治风险，也缺乏圆满的分配办法，容易滋生确权纠纷，引发社会动荡。

主张私有化的学者则认为宅基地集体所有制转为农民私人所有制既是与世界主流制度接轨，也是向中国传统制度的回归，将农民现有的宅基地使用权转化为所有权形式上只需法律确认而已，而实践上将真正保障农民的宅基地流转权益。

如夏业良指出，全球220多个国家和地区基本上都是土地私有制，中国宅基地私有化也势在必然。陶然更是呼吁宅基地应当即刻实行私有化，而后就可以自由买卖或留用。陈志武则阐明土地私有与大规模失地农民的出现并无必然联系，相反，土地私有化后就可以自由流转，使农民获益匪浅，而制度成本无非就是削弱了掌权者捞钱捞权的基础。杨小凯进一步论证私有化可以提高土地价格，增加土地交易，减少社会纠纷，稳定地方财政，改善农民待遇，其成本则是减少村干部特权引起的贫富分化现象。蔡继明认为农村宅基地私有化其实就是还权于民，私有化改革有助于防范地方政府依赖土地财政的不良图谋，从根本上破解小产权房的现实困境，促进宅基地的自由流转，保护农民的土地权益。

一些媒体更为乐观，认为启动农村土地私有化改革完全可以一步到位，只需恢复到1981年前宪法对土地产权的界定就可以了，而农民宅基地私有化后，通过流转至少可以释放出15万亿元至18万亿元的市场价值。反观国有化，可谓困难重重收效甚微，因为实现国有化无非是通过征用或征收两种具体途径，前者将加重国家财政负担，后者将损害农民合法权益；国有化还将打破以农村社区为单位的社会组织形态及以农民家庭为单位的利益分配格局，影响农村社会稳定，国有化也并未解决集体所有制下产权主体不清晰的问题，无助于宅基地的流转。

二、论争背后共同的认识误区

乍看双方的论争，着实让人倍感困惑：双方都以维护农民权益为己任，都以促进宅基地流转为鹄的，却开出了迥然不同的药方，并且都自诩为灵丹圣药，而批评对方方案无异于缘木求鱼甚至遗患无穷。细究个中究竟，原来双方在貌似观点截然对立的背后，却存在着共同的认识误区，即都以静态孤立的观点审视现行的宅基地集体所有制，进而论定其构成了宅基地流转的根本障碍，急欲废弃之而后快。

如主张国有化的学者要么宣称集体所有制与宅基地使用权流转的矛盾不可调和；要么认为它难以适应现代社会的要求，已无继续存在的制度价值与意义；甚至断言集体经济组织本身都没有继续存在的必要，其经济职能可以为国家取代，政治职能则可以留给基层村民自治制度解决。

主张私有化的学者批判宅基地集体所有制的火力更足，如蔡继明认为集体土地产权主体模糊，不能自由转让，宅基地集体所有还与房屋私有存在矛盾；陈志武抨击集体所有制阻碍土地正常流转，实际上变相限制了农民迁徙的自由与追求更好生活的权力，已成为社会动荡的核心根源。杨小凯更是痛陈土地集体所有制导致权力寻租，既影响了农民的自由交易或租赁，也减少了政府的交易税与财产税，使土地流转无法步入法制化的轨道。有学者更是疾呼“目前最需要突破的就是宅基地制度”。

实际上，只要我们换用动态开放的眼光去看待，就可以发现，集体所有制并非宅基地流转的根本障碍，而是宅基地流转的制度保障；而国有化或私有化的方案各有利弊，日益完善的集体所有制不仅能够吸纳两派方案的优点，还弥补了各自的偏失。

1.从宅基地的性质来看

一派强调其社会保障性质，一派突出其财产性质。平心而论，两派都正视到了宅基地的部分功能，但又都存在厚此薄彼的倾向。事实上，宅基地集体所有制无疑为所有农民构建了基本的住宅保障网，实现了“居者有其屋”的目标，尤其使农民免遭“上无片瓦，下无立锥之地”的厄运，维护了农村社会的总体稳定。随着城镇化与市场化的进展，农村宅基地与农宅日益显现出财产性质，但其社会保障性质并未弱化乃至消失。在农村社会保障体系远未健全的情况下，宅基地对农民尤其是底层农民依然至关重要。另外，宅基地的社会保障性质与财产性质并非此消彼长的，更不是彼此对立的，而集体所有制能够最大限度地实现宅基地社会保障性质与财产性质的内在统一：集体所有、免费申请、长期使用、禁止买卖的规定满足了农民的居住保障，而宅基地使用权的流转又可以增加农民的财产性收入，进而提高农村的社会保障水平。

2.从宅基地流转的依靠力量来看

一派寄望政府，一派寄望市场，自然都不乏道理，但遗憾的是，双方都忽视了农民（包括农民家庭与农民集体）的主体性。其实，政府在迅速推动宅基地流转方面的确拥有优势，但近年一些地方政府大规模征地拆迁引发群体性事件的教训理应让宅基地国有化论者幡然醒悟，深入反思行政力量直接操控宅基地流转的负面效应；市场确实可以优化配置资源，但由于土地的稀缺性尤其是宅基地的特殊性，很容易出现市场失灵的现象，古代中国与当今许多国家土地私有化的实践可谓明鉴。因此，在当下中国社会背景与制度环境下，农民更应该成为推动宅基地流转的主体力量。政府与市场“两只手”当然都可以发挥调节职能，但尊重农民意愿才是宅基地流转成败的关键。近年来，许多地区的农民已经在坚持集体所有制的前提下摸索出宅基地流转的有益经验，有些已经得到政策支持与法律保护。以“农民利益代言人”自居的三农学者更应该“用脚做学问”，倾听农民的诉求，尊重农民的实践，慎言废除宅基地集体所有制。

3.从宅基地制度变迁的成本和绩效来看

无论宅基地国有化还是私有化，都是针对当前宅基地制度的根本变革，攸关9亿农民的切身利益，极易激化社会矛盾。个中代价，恐怕不是书斋学者轻描淡写就可以掩饰的。至于制度变迁对宅基地流转的影响，目前双方还处于理论演绎阶段，就已经出现了彼此颉颃的局面。将其中任何一种方案贸然付诸实践，结果恐怕都难以令人乐观。至少迄今为止，还缺乏具体实践对各自方案的成功检验。毋庸置疑的是，与激进的国有化或私有化方案相比，在现有集体所有制框架内对宅基地制度进行改革，其代价肯定要小得多。因此，如果能够通过完善集体所有制来推进宅基地流转，就没有必要在改变宅基地所有制方面大费周章了。

三、集体所有制与宅基地流转关系辨析

宅基地集体所有制是1962年党的八届十中全会通过《农村人民公社工作条例修正草案》后正式确立的，对保障农民居住权与农村社会稳定起了重要作用。但是，半个多世纪以来，对宅基地集体所有制的批评声不绝于耳，近年更是将集体所有制视为阻碍宅基地流转的罪魁祸首，这既误解了集体所有制的内在本质，又违背了宅基地流转的历史事实。因此，厘清集体所有制与宅基地流转的关系可谓当务之急。

1.集体所有制确立前就有限制宅基地流转的规定

很多人都误以为1962年之前宅基地所有权归农民私人所有，可以自由流转，而1962年宅基地收归集体所有后才禁止流转。实际上，即使在古代中国与当今西方国家，都不允许私有土地的完全自由流转，新中国成立初期的情况更是如此。1949年后土地改革确立了农民的宅基地所有权，但1955年，国务院就发出《关于农村土地的转移及契税工作的通知》，规定土地买卖必须经乡区各级机关审核批准，而各级机关应先查明原因再进行相应处理：对于因生产生活困难而出卖或出典土地的农民，应尽量帮助他们解决困难，以免他们出卖或出典土地；“对于以出租土地进行剥削为目的而购买土地者，以及对于无正当职业、不事生产而出卖、出典土地维持生活者”，则不受理其土地流转申请。1956年，第一届全国人大三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，规定社员新修房屋需用地基由合作社统筹解决，必要时合作社可以申请乡人民委员会协助解决，意味着当时几乎不存在私人之间流转宅基地的情况。

通过以上史实不难看出，将限制宅基地流转一律归咎于集体所有制并不公允，而1962年将宅基地收归集体所有，其初衷并非要剥夺农民的宅基地所有权，而是要真正保障农民的居住权：因为宅基地私有买卖可能导致贫民流离失所的悲剧重演，而宅基地集体所有制无疑是当时条件下保证“居者有其屋”的最佳制度选择。

2.集体所有制确立后并未完全禁止宅基地流转

1962年《农村人民公社工作条例修正草案》规定宅基地收归集体所有，“一律不准出租和买卖”，但“社员有买卖或者租赁房屋的权利”。1963年《中共中央关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中强调：“房屋出卖以后，宅基地使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有”，表明当时宅基地使用权可以随地上房屋流转。尤其值得注意的是，人民公社解体后，宅基地不仅可以在集体经济组织内部流转，而且一度允许城镇居民申请使用集体所有的宅基地与购买农民住宅。1998年《土地管理法》修订时才删除了城镇居民使用集体土地建造住宅的条款。1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》才首次明确规定“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”。但根据《继承法》的规定，城镇居民有权继承农村住宅，而住宅的转让自然会引起宅基地使用权主体的变更。可见，集体所有制确立后，宅基地流转的大门并未完全关闭。

3.不断完善的集体所有制完全可以适应宅基地流转的要求

宅基地产权主体模糊与农民使用权缺乏保障曾被认为是集体所有制的命门，也被视为宅基地流转的根本障碍。但是，通过宅基地使用权的物权化与宅基地确权登记等措施，宅基地流转的主要症结也就迎刃而解了。2007年《物权法》将宅基地使用权确定为用益物权，而“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”，为宅基地流转预留了足够的空间。2010年，中央一号文件要求“加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作”，农户将获得具有法律效力的宅基地权属证书。2012年与2013年中央一号文件再次强调了该项工作任务。2014年中央一号文件进一步提出“在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。

当然，与城市国有土地甚至农民承包地相比，集体所有制下宅基地的流转更为复杂，前期工作也更为棘手，既要大胆创新，又要谨慎推进。

一要限定条件，对流转范围（是村集体经济组织内，还是扩延至乡镇、区县甚至省市更大的范围）、流转土地（必须是已经确权、登记、颁证的宅基地）、流转主体（包括流出方与流入方的资质）与前提条件（符合国家土地利用规划与当地城乡建设规划）等进行严格限定。

二要完善规则，包括登记制度、价格制度、审批制度以及流转方式、流转程序、流转期限、收益分配等，明确政府、农村集体经济组织与农民的权利义务关系，确保农民合法的土地财产权益。

三要稳步推进，考虑到各地经济发展水平与土地资源禀赋的差异，政府应当分区域分阶段推进宅基地流转。先选择一些统筹城乡改革示范区或集体建设用地流转试点区作为宅基地流转试点，在总结试点经验后，再扩展到经济相对发达的广大区域，在多数地区成功实践与流转制度成熟的基础上，最后在全国全面放开宅基地流转。

近年试点工作已经取得了重大进展。2012年，深圳市土地管理制度改革综合试点正式启动；2013年，深圳市政府宣布原农村集体经济组织继受单位合法工业用地可以申请直接入市，意味着在宅基地制度改革方面迈出了关键性的步伐。2014年，河北、安徽等地相继建立了农村宅基地有偿退出机制，对于自愿退出宅基地的农民，农村集体经济组织给予一定的补偿，政府还进行适当的奖励。河北正在力争成为国家农村宅基地改革试点，以探索农民住房财产权抵押、担保、转让的途径和办法。可以预见，随着试点工作的逐步铺开与流转制度的日趋完善，集体所有制下宅基地的流转将步入法制化规范化的轨道，成为新农村建设与城镇化发展的又一助推器。

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责任编辑：晓立