系统化制度创新的经典之作

王成礼+朱贺

摘 要：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》是一个精心设计由各种要素构成协同共生的制度系统，是一个通过制度创新实现制度系统升级转换，推动社会全面和谐发展的有机整体。

关键词： 系统化；协同；制度创新

中图分类号：D0 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2014）05-0005-05

系统论认为，世界上任何事物本质上都是一种存在着的系统，系统是由若干各自独立、相互区别，又相互联系、相互作用的要素依据一定的规则构成的有机整体。也就是说，系统中的构成要素都处在一定的位置，发挥特定作用，但同时又不是孤立存在，而是与其他要素相互关联，协同存在，任何关系的失调和要素的变动都会打破整个系统的平衡而失稳。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》），俨然是一个精心设计由各种要素构成协同共生的制度系统，是一个通过制度创新实现制度系统升级转换，推动社会全面和谐发展的有机整体。

一、《决定》是一个精心设计的制度系统

任何系统的构成要素都是在与周围环境的相互作用下按照特定关系组成的低一级的子系统，系统又是由不同层级构成的，任何子系统都是系统阶梯系列中的一环，系统运行是否有效，关键看系统构成是否层级分明，各司其职。概言之，整体性与层次性是系统的突出特征。

《决定》是一个由制度要素构成的制度系统，体现了制度设计的整体性特征。制度是人们在社会活动中所处的各种纵横交错、有序互动关系的规范体系，它是由制度理论、制度目标、制度规则、制度主体、制度客体、制度决策、制度激励、制度组织与制度设施等要素构成的完整系统。《决定》是一个精心设计的制度系统，它是由“中国特色社会主义理论体系”的制度理论、“实现中华民族的伟大复兴”的制度目标、“以人为本，科学发展”的制度原则、政府主导下的制度主体、“五位一体”的制度客体、渐进式制度创新决策、改革领导小组的制度组织等要素构成的中国特色社会主义制度的完整系统。

需要强调，《决定》关于制度设计的整体性最突出的是制度客体的整体性。改革开放以来，历次党的三中全会改革都是聚焦经济体制改革或制度创新，如党的十二届三中全会是以城市为重点的经济体制改革；十三届三中全会是深化经济体制改革；十四届三中全会是建立社会主义市场经济体制；十五届三中全会主题是农村改革；十六届三中全会是完善社会主义市场经济体制；十七届三中全会是新形势下推进农村体制改革发展。而十八届三中全会通过的《决定》是以经济体制改革为核心，全面推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度的全面性、系统性、整体性改革。正如《决定》所述，“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”，“完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”[1]

尽管制度系统构成要素复杂多样，但其中制度理论、制度目标、制度客体、制度组织被公认为制度系统的四大要素或子系统，它们各自又由不同层次的更低一级制度子系统构成。

《决定》同样体现出这种制度系统的层次性特征。

制度理论系统。制度理论是指对特定制度的内容与合理性作出说明和论证的思想上层建筑及其有关理论学说。[2]中国特色社会主义理论体系构成了《决定》制度理论系统。从《决定》看，这一系统又是由三个层次子系统构成的：第一层次是宏观层次，《决定》在总则中明确指出，“全面深化改革，必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表重要思想、科学发展观为指导”，[1]（3）这是制度理论系统的灵魂和指导思想。第二层次是中观层次，即包括社会主义精髓理论、社会主义初级阶段理论、社会主义本质理论、社会主义根本任务理论、社会主义改革开放理论，这是制度理论系统的基础，它分布在《决定》总则和分则的各部分之中，构成了整个制度理论系统的骨架。第三层次是微观层次，也是具体的制度理论，主要有经济制度理论、政治制度理论、文化制度理论、社会制度理论、生态制度理论、政党制度理论与国防制度理论等，构成制度理论系统主要内容，它是《决定》分则中制度创新的最直接的指导理论或“实践摹本”。

制度目标系统。制度目标是制度设计或制度创新期望达到的结果。《决定》在制度目标设计上，确定两个目标子系统。一个是宏观目标子系统，它包括三个层次：第一个层次是“实现中华民族的伟大复兴的中国梦”；第二个层次是“新中国成立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家”；第三个层次是 “在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会”。其中实现“中国梦”是实现“两个一百年”目标的前提；而“两个一百年”目标又是实现“中国梦”的基础。第二个是微观目标子系统，它又包含三个层次：第一个层次是确定改革的总目标，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。第二个层次是围绕总目标确立的制度创新的战略重点目标，包括通过深化经济体制改革，实现“市场在资源配置中起决定性作用”，通过深化政治体制改革，“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”；通过深化文化体制改革，“建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系，推动社会主义文化大发展大繁荣”；通过深化社会体制改革，“推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”；通过深化生态文明体制改革，“推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”；通过深化党的建设制度改革，“保持党的先进性和纯洁性，为改革开放和社会主义现代化建设提供坚强政治保证”。这些战略目标，实际上是分布在经济、政治、文化、社会、生态、政党六个领域的战略目标。第三个层次细化了经济、政治、文化、社会、生态、政党领域的具体目标，比如经济上的基本经济制度、现代市场体系、转变政府职能、财税制度、城乡一体化目标；政治上的社会主义民主政治、法治国家、权力运行制约和监督体系目标；文化上的健全现代文化市场体系、构建现代公共文化服务体系目标；社会上的确立了教育、就业、社会保障、医疗卫生目标；生态上的环境管理、保护、补偿目标。

制度原则系统。就是制度设计所依据的法则或标准。《决定》在制度创新设计中，主要遵循了两个层次的原则系统：第一层次，《决定》讲得非常明确，改革的性质就是“社会主义制度自我完善”，这一性质内含着制度创新要固守的社会主义原则，这是一个不可动摇的基本总则；第二层次是价值原则，《决定》讲得也很清楚，在经济上的“有效率、更公平”，政治上的“人民民主”，文化上的“社会主义核心价值观”，生态上的“可持续发展”，社会上的“均衡”发展。这些原则贯穿于整个制度创新的过程，每一个原则都是整个原则系统中的一环，共同规范着我国制度创新的未来走向或发展趋势。

制度客体。制度客体就是制度设计特定领域的指向对象，它构成了制度系统的主体结构。在党的十八大基础上，《决定》更进一步阐述了“五位一体”战略构想。从系统的结构来看，《决定》把我国社会主义现代化建设的经济、政治、文化、生态“四位一体”建设，发展为社会主义的经济、政治、文化、生态与社会 “五位一体”建设。《决定》分则基本上是按照“五位一体”的布局进行制度设计和制度创新的。“五位一体”建设与党的建设、国防建设，共同构成了制度客体的主要内容。

制度组织系统。制度创新是一种有组织、有管理的领导行为，实施这一行为的领导主体一般是指具有合法授权、实际担负领导与管理职能的政党、政府及其他社会组织的领导者。[2]在制度组织系统中，《决定》提出要加强党的建设，“充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用”，确保改革取得成功。同时，《党的十八届三中全会公报》决定成立中央全面深化改革领导小组与设立国家安全委员会。前者主要功能是“负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实”，后者为改革提供安全的环境保障。三个组织系统，性质不同、功能各异，要各司其职，各尽其能，共同保障制度创新的顺利实施。

二、《决定》是一个协同共生的制度关系系统

系统是一个错综复杂关系的集合体，既有子系统内部不同层级之间的纵横交错关系，也有不同子系统之间的错综复杂关系。这些复杂关系之间的协同共生外化为系统的整体效应，决定着系统的基本性质，使系统从无序变为有序。所以遵循系统的协同关系，是发挥系统整体性效应的基本要求。但在处理繁杂的协同关系时，要注重对系统整体性起决定或主导作用的协同关系。《决定》在分析我国整个社会系统时，并未囿于繁杂的关系，而是遵循以重点牵动全面改革的辩证思维，通过协同社会的主要关系，来实现我国社会系统的全面协调可持续发展。

《决定》紧紧围绕以经济体制改革为重点，以协同经济、政治、文化、生态、社会“五位一体”关系进行制度设计。“一体”与“五位”是整体与局部的关系，是指经济、政治、文化、社会、生态之间的相互关联、相互协调、相互促进、相辅相成的有机整体，而各部分所处地位和功能又不同，经济是根本，只有发展社会主义经济，才能为政治、文化、社会和生态建设提供坚实的物质基础；政治是保障，只有建设社会主义民主政治，建设法治国家，才能为经济、文化、生态和社会建设提供坚强的政治保障；文化是灵魂，只有建设社会主义先进文化，才能为经济、政治、社会和生态文明建设提供精神动力和智力支持；生态是基础，只有建设社会主义生态文明，才能实现经济、政治、文化、社会的可持续发展。所以，协同“五位一体”之间关系是《决定》的首要任务。此外，《决定》在重点协同“五位一体”的关系时，也非常强调党的建设、国防建设对“五位一体”的重要作用。因此，《决定》根据各部分的功能与地位，将分则设计为十六个部分，其中经济占六个，政治占三个，社会占二个，文化、生态、国防与军队及党的建设各占一个。从《决定》设计上看，充分体现了整体与部分相统一，全面与重点相一致的设计思路。

《决定》在通盘考虑“五位一体”关系时，也非常重视“每一位”子系统协同关系。

在经济子系统领域，重点协同政府与市场关系。政府这只“看得见的手”和市场这只“看不见的手”，如何才能在经济发展中有效地发挥着不同的作用，也就是说怎样才能协同好政府与市场关系，破解这个“经济学”困境。改革开放以来，我国所进行的一系列经济制度设计，基本都是围绕这个关系展开的。这是整个改革能否顺利进行的关键。党的十八大报告再一次明确指出，“深化经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。”[3]《决定》在进行制度设计时，紧紧围绕政府与市场关系，又确定了更低一级子系统所要协同的关系，如公有制与非公有制之间的关系，现代市场与传统市场关系，服务型政府与市场需求关系，事权与财权关系，城乡关系，改革与开放关系，等等。

在政治子系统领域，重点协同民主与法治关系。民主与法治历来是我国政治体制改革的两大主题，民主是法治基础，法治是民主的保障，二者相辅相成，协同共生，但又存在着不同程度上的紧张冲突。《决定》正是围绕这两大主题及两者之间的关系进行政治制度设计的。第八部分重点阐述了“加强社会主义民主政治制度建设”；第九部分“强调推进法治中国建设”；第十部分提出“要强化权力运行制约和监督体系”；第十六部分“加强和改善党对全面深化改革的领导”。[1]（28-57）这四个部分，实际上涉及民主与法治内容的四大权力系统，即政党权力、立法权、行政权和司法权及其运行关系的系统问题。

在文化子系统领域，重点协同社会效益与经济效益关系。《决定》提出，“坚持以人民为中心的工作导向，坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一，以激发全民族文化创造活力为中心环节，进一步深化文化体制改革。”文化体制改革的根本任务，就是要消除文化体制弊端，不断提高全民族的思想道德水平和科学文化素养，培育社会主义“四有”新人。[4]因此，文化体制改革，要坚持正确导向，把社会效益放在首位，但也要注重经济效益，协同社会效益与经济效益的关系。

在社会子系统领域，重点协同公平与效率关系。公平与效率是辩证统一关系，二者均衡发展是社会主义的本质要求。[5]改革开放以来，在“效率优先”的价值观影响下，社会上出现了许多不公平现象，公平与效率关系严重失衡，这已影响到我国全面可持续发展进程。处理好公平与效率的关系，使二者均衡发展已成为各级政府所要解决的重要课题。《决定》中第十二部分主要围绕教育、就业、医疗、社保与社会分配均衡等问题，第十三部分围绕化解社会矛盾问题进行制度设计或制度创新。

在生态子系统领域，重点协同人与自然关系。人是自然存在物，人与自然彼此联系、相互依存、相互作用，同时又相互对立、相互冲突，二者共处于一个有机系统的整体之中。长期以来，我国经济发展是以牺牲环境和资源为代价的，这种竭泽而渔和杀鸡取卵式的发展方式，导致人与自然的严重失衡。《决定》在第十四部分主要围绕明晰自然资源的产权关系、规范环境保护中政府与市场关系进行制度设计。

三、《决定》是一个通过制度创新实现协同共变的制度系统

系统论认为，无论是系统内部环境与外部环境之间，还是其内部环境各要素或子系统之间的关系，都有物质、能量、信息的交换与流通，是一种动态的协同关系。庞大的社会系统，是一个不断变动演化的集合体，社会系统中各要素及子系统之间往往会发生对立、冲突、关联、耦合，它们在动态中协同一致，在协同中趋向和谐。制度是社会系统结构与功能的规范，是协同关系的重要载体，任何制度创新都会推动社会系统的升级或进化。《决定》实质上就是通过制度创新，协同我国社会系统中主要关系，推动我国社会整个系统的全面升级及和谐发展。

以经济体制改革为重点，协同好政府与市场关系。《决定》主要从六个方面进行制度创新：一是基本经济制度创新。主要提出公有制和非公有制同等重要，“积极发展混合所有制经济制度”，以现代企业制度推进国有企业改革。二是现代市场体系创新。重点是“实行统一的市场准入制度”，“建立城乡统一的建设用地市场制度”。三是政府体制创新。为适应市场要求，提出要加快转变政府职能，优化政府组织结构，逐步实现服务型政府和法治政府目标。四是财税体制创新。主要提出要“改进预算管理制度”，“完善税收制度”，“建立事权和支出责任相适应的制度”。五是城乡发展一体化体制机制创新。提出要“加快构建新型农业经营体系”，“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。六是开放型经济体制创新。主要有放宽投资准入制度，加快自由贸易区制度建设。这些制度创新，既明确了政府的经济功能及功能转变，又注重了市场在资源配置中的优势发挥。

通过政治制度创新，协同好民主与法治关系。《决定》提出了三项重要的制度创新：一是社会主义民主政治制度创新。重点推动人民代表大会制度与时俱进，在立法程序、重大决策、预算监督、公民参与及民主协商制度方面提出新的观点与制度设计。二是法制创新。主要有维护宪法法律权威、深化行政执法体制改革、推动司法体制机制创新、健全司法权力运行机制、建立法律顾问制度、完善人权司法保障制度、废止劳动教养制度，等等。三是权力运行制约和监督体系创新。主要围绕权力制约和协调机制、反腐败体制机制、作风常态化制度方面进行创新。

通过文化制度创新，协同好社会效益和经济效益关系。《决定》从四个方面进行体制机制创新：一是完善文化管理体制，提出建立党委和政府监管国有文化资产的管理机构与健全坚持正确舆论导向的体制机制；二是重点建立文化市场准入与退出机制，推进经营性的国有文化单位转企改制，加快公司制、股份制改造；三是建立公共文化服务体系建设协调机制，重点健全群众评价和反馈机制，建立法人治理结构，建立健全绩效考核机制；四是提高文化开放水平，“坚持政府主导、企业主体、市场运作、社会参与，扩大对外文化交流，加强国际传播能力和对外话语体系。”[1]（41）

通过社会制度创新，协同好公平与效率之间的关系。《决定》涉及教育、就业、医疗、社会保障与社会分配六个方面的制度创新：一是教育制度创新。重点建立与完善家庭经济困难学生资助体系与城乡义务教育资源均衡配置体系；加快现代职业教育体系建设，创新高校人才培养机制；推进考试招生制度创新，实行学校自主招生、政府宏观管理、社会参与监督的运行机制。二是就业创业体制机制创新。健全政府促进就业责任制；建立和完善政府激励创业、社会支持创业、劳动者勇于创业新机制；完善城乡均等的公共就业创业服务体系；建立和完善失业保险制度与就业失业监测统计制度；创新劳动关系协调机制；健全鼓励高校毕业生到基层工作的服务保障机制。三是收入分配制度创新。健全工资正常增长机制，完善最低工资制与企业工资集体协商制；改革机关事业单位工资和津贴补贴制度；健全要素市场决定的报酬机制；优化上市公司投资者回报机制；完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制；建立公共资源出让收益合理共享机制；完善慈善捐助减免税制度；规范收入分配秩序，完善收入分配调控体制机制和政策体系。四是社会保障制度创新。主要确立社会保障制度的公平可持续为目标，建立社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，整合企业与机关事业单位的养老保险制度，统一城乡居民基本养老保险与医疗保险制度，建立、健全社会保障管理体制、经办服务体系、财政投入及社会保障预算制度。五是医药卫生体制创新。主要有建立科学的医疗绩效评价机制；完善合理分级诊疗模式；取消以药补医，理顺医药价格，建立科学补偿机制；加快健全重特大疾病医疗保险和救助制度；鼓励社会办医，优先支持举办非营利性医疗机构。另外，《决定》还提出社会治理体制创新问题，如提出“创新有效预防和化解社会矛盾体制与健全公共安全体系”，设立国家安全委员会，这些都是我国社会制度创新的重大突破。

通过生态制度创新，协同好人与自然之间的关系。《决定》提出三方面的制度创新：一是自然资源产权制度及用途管制制度创新。重点是对自然资源的统一确权登记制度、国家自然资源资产管理体制创新。二是生态保护制度创新。主要有“实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度”；建立资源环境承载能力监测预警机制；建立生态环境损害责任终身追究制。三是资源有偿使用与生态补偿制度创新。重点加快推进自然资源及其产品价格制度改革；健全和完善对重点生态功能区的生态补偿和地区间横向生态补偿制度；充分运用市场规则，尽快建立吸引社会资本投入生态环境保护制度，形成社会多方共同保护生态环境的运行机制。

总之，《决定》是一个以中国特色社会主义理论为指导，密切结合我国的现实，遵循制度运行的基本规律与制度创新协同制度关系的逻辑理路，设计而成的错落有致、层次分明而又完整的制度系统。

参考文献：

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（辅导读本）[M].北京：人民出版社，2013.7.

[2]王志武.制度创新论纲[J].文史哲，1995，（4）.

[3]十八大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2012.

[4]冯颜利，林彦虎.扎实推进社会主义文化强国建设[J].中国矿业大学学报，2013，（3）.

[5]王成礼.公平与效率的均衡分析[J].道德与文明，2008，（6）.

Classic Systematic Institutional Innovation： Learning The Decision

on Major Issues Concerning Comprehensively Deepening Reforms

Wang Chengli Zhu He

Abstract： The Decision on Major Issues Concerning Comprehensively Deepening Reforms is a delicate institutional system with its elements integrated in harmony. Also， its an organic entity which facilitates the upgrading of the system and promotes the harmonious development of society through systematic innovation.

Keywords： Systematization； Collaboration； Institutional Innovation

责任编辑：宋 奇