整合京港两地经验处理违建问题

文 李家诚

作者系北京市政协委员、恒基兆业地产有限公司副主席

如何杜绝新违法建筑，妥善处理好已有的违法建筑，这既是北京市政府在积极探讨的课题，也是社会各界热议的话题。从两地现有法例、机关执法、市民的守法和违建现状看，香港与北京大致有以下异同：

香港法例清晰集中，北京清晰但分散。香港一个《建筑物条例》已经对什么是违建、违建要受到什么处罚以及由哪个部门执法，罗列相当清晰。据了解，北京市涉及违建的法规或条例，连同国务院下发要参照执行的各项法规条例，粗略统计有八个。虽然这些法例也对违建、处罚和执法罗列非常清晰，但比较分散。再者，香港明确规定不遵从法定命令属刑事罪行，北京则相对比较宽松。

香港历来凡违必纠，北京目前还抓重点。由于受土地制约，大多数建筑物紧邻，一旦发生结构或防火系统事故，人员生命财产会遭受巨大损失，故香港历来十分重视严格控制和清理所有的违建物。据了解，北京因幅员辽阔，大多数建筑物可独树一帜，即使有结构或防火系统事故，一般也不会殃及池鱼，故北京目前还是重点打击违法用地和违法建设。

香港只屋宇署执法，北京的城管只牵头。香港屋宇署因掌握所有已建及在建工程的合法资料（包括：土地、规划、结构、消防、卫生和环保等），无论是核实违建投诉、向业主发拆违命令、采取强制性拆违行动，还是平时的例行检查，无需求助任何的部门。据反映，北京市负责处理违建的城市管理局，实质是“末端执法”部门，几乎所有的执法，都得会同相关的部门。

香港城乡统一执法，北京城乡仍然分治。对于城乡违建，香港一直实行统一标准、统一执法。据了解，北京的城市管理局，主要负责处理城区的违建，至于郊区特别是乡村的违建，《北京市禁止违法建设若干规定》明确“由区县人民政府负责”。由于乡村违建的认定，除了镇、乡，还常常要牵动到村委会，协调上比较困难，导致出现“互相推诿，大家都不管”的现象，乡村违建越来越严重。

香港市民比较守法，北京市民稍微薄弱。由于市民比较守法，加上“丁屋”政策又基本能满足原住民（农村居民）的住房需求，香港极少出现非法占地建筑或未批先建的严重违建现象。据了解，北京近年由于楼价攀升，涉及要拆迁的补偿也高，加上“宅基地”政策又未能完全满足农村居民对住房的需求，每当政府有新的发展规划出笼，总会有少数守法意识比较差的人在政府规划用地内建筑或种植农作物，以争取政府的高额赔偿。

两地使用同一策略，也面临同样的困难。据悉，北京与香港都采取了“堵、疏”策略：一方面杜绝新违建工程，另一方面也努力清理现有的违建。而且大家都存在人手严重不足，需要根据民情、法律和违建物现状来定工作优次和工作指标的问题。唯一不同的是：北京市可通过行政手段临时调拨人手；香港屋宇署则除了“强拆”可知会警方维持秩序、通知社会福利署和房屋署协助安置，只能靠现有300名专业工程师、建筑测量师和300名技术员处理全港的违建。

虽然北京与香港有体制、地域和文化差异，城市布局、建筑风格和民情民风也有所不同，但违建践踏了法例，有损社会公平，一旦发生结构或防火系统事故，造成严重环境污染或路桥坍塌，势必给人民生命财产造成巨大损失，因此两地政府和人民都希望彻底杜绝违建的愿望是相同的。鉴于香港在处理违建上确实有可取之处，特提出以下建议：

首先，参考国务院下发的四个法例，将北京市现有四个法例中涉及违建的内容，重新整理成一个独立的法例，或充实到《北京市禁止违法建设若干规定》，或统一编入《北京市城乡规划条例》。这有利公众查阅，更有助机关的宣传和执法。

其次，重新明确由城市管理局负责处理城乡的违建。除参考香港做法，将所有已建及在建工程的合法资料（包括：国土、规划、消防、市政、卫生、环保等）统一归档到城管局，也投放适当的人力和物力资源，确保该局有法可依、有力执法。

再次，对城乡违建作一次全面普查。今年七月专项行动结束后，一鼓作气对城乡违建做一次全面普查，除参考香港的做法，将现有违建个案划分为即时执法及按次执法进行清理，也以此为界划定出现在与将来执法的不同标准。

第四，适当加重对违建行为的处罚。在《城乡规划法》已规定“除责令拆除之外，还可处建设工程造价百分之五以上、百分之十以下罚款”的基础上，参考香港的做法，将违令行为定性为刑事罪行，提高法例的威慑力。

第五，加大宣传教育的力度。在新法例形成前做足充分的咨询，出笼后充分利用网络、电台、电视、广播、报纸和短片等，加强对市民的宣传和教育，务求令什么是违建、违建要受到什么处罚、举报违建是公民责任等家喻户晓。

第六，加强对执法人员的培训。除组织执法人员熟悉法例，研究更新处理违建的手法，到内地处理违建较好的城市取经，也挑选部分有培养前途的骨干到香港或到海外处理违建较好的城市去学习和取经。

最后，加紧出台一套激励监督举报的机制。充分发挥广大市民和大众媒体的监督作用，动员和激励广大市民和大众媒体监督举报违法建筑行为。