中国法治政府评估报告（2013）

马怀德

为贯彻落实党的十八大精神及党的十八届三中全会决定，中国政法大学法治政府研究院设立“全国法治政府评估项目”，着力研发一套可以适用全国、覆盖全面、力求科学、注重操作、兼顾定性与定量评价的法治政府评估指标体系，并分步骤应用于不同层级城市的评估实践，旨在实现对全国法治政府状况的全面评价，以推动中国法治政府建设。经过一年多的观测和考察，课题组于前不久完成了对53个较大的市近年法治政府建设情况的评估，并形成了具有民间性、学术性、客观性三大特点的《中国法治政府评估报告》（2013）。

对象

本次评估是首次针对全国法治政府建设水平的整体评价，并希望实现对不同地方政府进行比较，因此在评估对象的选择上以较大的市为评估对象。这一选择是出于以下两点考虑：一方面，较大市人民政府的法治政府建设情况基本上能够代表或反映其所在省份法治政府建设的较高水平，将其作为样本加以评估对于进行全国性的排序相对公正；另一方面，直辖市和较大的市人民政府具有地方立法权，可以完整地应用整套指标体系开展较全面的评估。（见下表）

问题

这套法治政府指标体系共有机构职能及组织领导、制度建设和行政决策、行政执法、政府信息公开、监督与问责、社会矛盾化解与行政争议解决、社会公众满意度调查等7 个一级指标、30个二级指标、60个三级指标（观测点），总分为300分。分析该评估报告，总体而言，我们可以得知当前我国法治政府建设中存在以下几个方面问题：

（一）机构职能及组织领导

该项指标的总分为65分，被评估的53个城市的平均得分为42.27分，平均得分率为65.04分。共有26个城市在平均分之上，占被评估城市总数的49%；27个城市在平均分之下，占被评估城市的51%。排名前五城市分别是上海（56分）、南宁（54分）、广州（53.5分）、沈阳（53分）、杭州（53分）。

经考评，课题组发现，一些城市设置政府机构职能和提供行政服务时着眼点依然局限在政府的管理便利之上，尚未做到以公民的需求和公共服务为中心；有的城市推进依法行政工作时制度建设不全，未形成常态化、体系化的运作模式，致使具体工作执行难度大；大部分城市的依法行政推进工作依然呈现模式化、套路化的情况，亟需依据城市特点加强创新，等等。

（二）制度建设和行政决策

该指标总分为60分，被评估的53个城市的平均得分为32.34分，平均得分率为53.90%，为七项指标中平均得分率最低的指标。共有26个城市在平均分之上，占到被评估城市总数的49%；27个城市在平均分之下，占到被评估城市的51%。本项评估中，排名前五的城市分别是广州（53分）、贵阳（53分）、南京（50分）、哈尔滨（47分）、汕头（44分）。

评估结果显示，在制度建设方面，一些市对政府立法制度建设未足够重视，甚至没有建立起专门的法制办网站，这些都导致了对规章和规范性文件监督体系的缺失；也有个别城市在行政立法过程中，依法接受监督意识不强；有的市在规章和规范性文件制定之后“不管不问”，缺乏及时更新清理，以致出现规章和规范性文件不能适应新的社会形势变化或出现与新上位法冲突的情况。在行政决策方面，有的省市在行政决策程序规定中的相关制度方面从上至下都是空白；部分城市即便出台了相关规定，也是照抄照搬国务院关于加强法治政府建设的意见等，未结合自身实际情况制定，可操作性不强，难以发挥应有的作用。

（三）行政执法

该指标总分为40分，具体的观测点中设置有总计4分的奖励分，但各城市得分不超过40分。各观测对象的平均得分为26.24分，平均得分率为65.59%。得分在平均分以上的城市为27 个，占总数的50.94%，得分在平均分以下的城市为26个，占总数的49.06%。该项指标排名前五位的分别是南昌市（36.5分）、苏州市（36.5分）、厦门市（35分）、成都市（34分）和广州市（33.5分）。

在行政执法队伍建设方面，本次测评的53个城市在执法人员组织培训方面均开展了工作，但只培训未考试现象普遍存在，不易对培训的结果进行衡量；在行政执法主体清理方面，大部分城市做得较好，少部分城市没有及时开展执法主体清理或者只对部分执法主体进行清理；在行政执法程序建设方面，大部分城市状况较好，少部分城市没有公布相关的执法流程；在行政执法权力梳理方面，部分城市仅公布了本部门的职能或者机构设置，与行政执法职权梳理相关度不大，有的城市虽然公布但相关信息不够全面；在从土地部门开展案卷评查活动方面，53个城市的整体情况并不十分乐观，只有不到一半的城市全面开展了案卷评查工作；在对违法行为举报体验报告方面，大多数城市在接到对违法行为的投诉后不能及时安排执法人员赶赴现场，即使查处也存在大量“治标不治本”的情况。

（四）政府信息公开

本指标总分为40分，53个较大市的平均得分为24.20分，平均得分率为60.50%，25个城市的得分高于平均分，占总数的47.17%，28个城市的得分低于平均分，占总数的52.13%。

该指标开测评结果显示，政府内部对政府信息公开重要性的认识不足，将政府信息公开看作是额外增加给政府的负担；政府信息主动公开工作没有做到“常规化”和“长效化”；政府信息公开场所（包括实体场所及网络公开平台等）均缺乏日常维护，政府信息更新不及时；依申请公开信息方面，多地政府缺乏负责协调、统筹、监督的统一申请机构，导致申请无门的情况发生；受理申请的单位也大多没有回执或通知，申请人难以对自己的申请处理进程进行查询。

（五）监督与问责

指标总分为45分，在53个测评对象中，平均分为32.06，平均得分率为71.24%。得分在平均分之上的城市有20个，占城市总数的37.74%，在平均分之下的城市为33个，占城市总数的62.26%。排名在前五名的城市是南昌（43.00分）、南京（40.00分）、吉林（39.00分）、郑州（39.00分）及重庆市（和大连、哈尔滨、合肥同得38分，并列第五名）。

评估结果显示，大部分政府对政协监督的重视程度不够，政协未能充分发挥其监督角色的作用；政府的监督与问责相关制度（如重大决策责任追究制度）未得到普遍建设，已建设相关制度的城市其制度也不完备；政府内部监督工作不到位，几乎70%的测评对象未能及时、充分地或者未能定期听取、审查本级政府工作部门和下级政府的执法情况报告，未能公布重点领域的执法情况报告；政府对相关监督问责的措施的更新、维护不及时，比如在群众举报投诉渠道方面，有些城市的“咨询投诉”栏目无法打开，信息公开栏目现实域名错误无法打开；还有些在线投诉信息太过陈旧。

（六）社会矛盾化解与行政争议解决

本指标总分20分，从评估结果来看，53个城市平均得分为13.96分，得分率为70%。得分在平均分之上的城市有31个，占城市总数的58.49%，在平均分之下的城市为22个，占城市总数的41.51%。排名在前五名的城市是北京（19分），沈阳、本溪（各18分并列第二），哈尔滨、吉林、上海、长春、齐齐哈尔（各17分并列第三），南昌、大连、青岛、淮南等10个城市（各得分16分并列第四）。

评估结果显示，群体性事件无论在数量还是在规模、性质上看形势都比较严峻，社会稳定压力仍然较大。尽管造成这一现象的原因是多样且复杂的，但也在一定程度上反映了信访制度的完善对缓解社会稳定压力并没有显著的效果。在行政复议制度的贯彻落实方面，很多城市出台的全面贯彻落实行政复议制度的法规、规章并不多，仅制定了有关行政复议某项制度的规范性文件。在行政复议委员会方面，截至2012 年，大部分城市还没有在全市范围内设立，该制度尚处于市本级试点或个别区县试点的阶段。

（七）社会公众满意度调查

该指标总分为30分，53个城市最后得分的平均分为17.80 分，得分率为59.33%。有26个城市高于平均分，占城市总数的49.06%；有27个城市低于平均分，占城市总数的50.94%。排名前五的城市依次是北京（25.68分）、苏州（22.86分）、青岛（21.04分）、拉萨（20.76分）、大连（20.64分）。

评估结果显示，政府工作人员素质在很大程度上影响执法效果，执法人员素质偏低与暴力执法现象具有很大的关联性；政府信息公开工作有待进一步贯彻落实；政府的便民服务措施实效欠佳；公众参与和维权意识有待提高。

分析

分析评估数据可以发现，整体而言，53 个较大市的政府对法治政府建设的重要性有一定认识，注意加强对依法行政工作的组织领导，并通过实际行动推动行政权力运行的规范化、透明化，相关制度建设的框架也已基本形成。这在评估得分上反映为，53 个城市的平均得分为188.87 分，平均得分率为62.95%，对比60%的及格线，平均水平表现为及格。

但是，评估结果也暴露出我国法治政府建设中的若干问题：

（一）法治政府建设整体水平不高

第一，本次评估，53个城市的平均得分率仅略高于及格线，且有17个城市的得分在及格线以下。这说明，法治政府建设的整体情况离理想标准尚有较大差距。

第二，表现相对较好的城市法治政府建设水平亦还有较大提升空间。总分排名前十的城市得分和得分率分别为：广州市（234.43分，78.14%）、上海市（230.44分，76.81%）、北京市（224.18分，74.72%）、南昌市（222.75分，74.25%）、成都市（221.14分，73.71%）、苏州市（214.86分，71.62%）、哈尔滨市（214.83分，71.61%）、贵阳市（214.66分，71.55%）、宁波市（214.40分，71.55%）、南京市（214.17分，71.39%）。如果将得分率80%作为良好的标准，则均未达到该标准。

第三，排名靠前的城市亦存在明显不足。即使总分排名前十的城市，其法治政府建设均有某个方面低于全国平均水平：广州市（社会矛盾化解与行政争议解决）、上海市（监督与问责）、北京市（制度建设和行政决策）、南昌市（机构职能与组织领导、社会公众满意度调查）、成都市（社会公众满意度调查）、苏州市（机构职能与组织领导、政府信息公开）、哈尔滨市（机构职能与组织领导、政府信息公开）、贵阳市（机构职能与组织领导、行政执法）、宁波市（社会矛盾化解与行政争议解决）、南京市（机构职能与组织领导、社会公众满意度调查）。这说明即使评估结果相对较好的城市，也迫切需要改进一些薄弱环节。

此外，本次评估的对象为直辖市和较大市人民政府，其法治政府建设情况基本上能够代表或反映其所处区域法治政府建设的较高水平。因此，如果根据本次评估结果来推算全国其他城市的情况，则情况更是不容乐观。

（二）各地法治政府建设水平差异较大且发展不均衡

第一，各城市评估得分差异巨大。本次评估，最高得分234.43分，最低得分125.76分，相差达到108.67分；课题组采用标准差除以均值得到的各城市政府评估总分离散度数据为12.81%。这说明各城市政府法治政府建设水平差异巨大。

第二，评估得分的地域差异明显。按照东、中、西部的划分进行区域比较，可以发现， 东部城市的平均得分为193.73分，中部城市的平均得分为188.46分，西部城市的平均得分为179.18分，法治政府建设水平表现出明显的区域性差异。

第三，西部各城市政府法治政府建设的水平最为参差不齐。在西部各城市政府中，既有成都、贵阳等名列评估得分前十的城市，又有拉萨、包头、银川、乌鲁木齐、西安等名列后十位的城市；西部各个城市跨越的分数区间也较大，最高分221.14分，而最低分仅为125.76分，相差95.38分（东部城市极差为89.27分、中部城市为72.71分）；课题组采用标准差除以均值得到的西部各城市政府得分的离散度数据为15.78%。（东部11.47%、中部10.85%）。

进一步分析可以发现，法治政府建设水平在一定程度受到经济发展水平的影响，从而表现出一定的相关性：东部城市的平均得分高于中部城市，中部城市又高于西部城市，这说明法治政府建设水平与经济发展水平具有一定的相关性。同时，西部地区各城市政府法治政府建设的水平相较于中东部地区城市更为参差不齐，与西部地区城市之间经济发展水平更为参差不齐也形成了一定的对应关系。

对于这种情况，一个较为合理的解释是在经济发展水平较好的区域，政府有较多的资源投入到法治建设中。而在一些经济水平较为落后的地区，资源的有限性影响了其对法治政府建设的投入。

此外，在经济发展水平较好的城市，促进发展的压力较轻，政府可以在法治政府建设上投入更多的精力；而在经济发展水平比较落后的地区，政府的主要精力还是在招商引资、城市建设等发展议题上。

但是，经济发展水平对法治政府建设的影响不应当被夸大，更不能解读为，经济发展上去了，法治政府建设的水平就会自动提高。评估结果表明，53个城市评估得分排名与其经济发展水平的排名并没有必然的联系。

一些经济发展水平并不突出的城市，例如南昌、贵阳，其评估排名很靠前，而另一些经济比较发达的城市，得分却并不理想。这种现象说明，经济发展达到一定水平后，资源条件对法治政府建设的制约作用将大幅减弱，同样的经济、社会发展基础上的法治政府建设完全可以取得非常不一样的成绩。例如，本次评估表现较好的南昌市政府，其在行政执法、政府信息公开、监督与问责三个方面的得分均明显高于全国平均水平，而贵阳市政府则因为在制度建设和行政决策方面大幅领先全国平均水平而排名靠前。

（三）部分领域的法治政府建设存在形式主义倾向，需要提升实际效果

对本次评估各项指标得分进行比较，有两点背离现象需值得高度关注：

第一，主观评价指标得分与客观评价指标得分出现一定程度的背离。本次评估的七个一级指标中，社会公众满意度调查作为主观评价指标与其他六项客观评价指标相比呈现出以下特点：首先，得分率较低，各城市的平均得分率59.34%，低于各城市总分得分率的62.95%，在七个一级指标中平均得分率处于倒数第二位；其次，部分得分较高的城市政府，其社会公众满意度调查却不高，甚至低于平均水平；再次，离散度低，采用标准差除以均值得到的离散度为10.12%，低于总分离散度的15.45%，也低于其他六项一级指标。换言之，虽然各地法治政府建设的客观表现存在差异，但公众对法治政府建设效果主观评价的差距却不明显。

第二，通过实际体验后评价的指标与形式判断后评价的指标相比，得分普遍较低。本次评估，部分指标是课题组通过收集公开数据判断该政府是否建立相关制度、开展相关活动后即予以赋分，其他部分指标则由调查员实际体验后赋分。就评估结果来看，后者得分普遍低于前者。例如，在一级指标“机构职能与组织领导”中，课题组对行政审批职能的评估采用检索被评估市级政府的政府网站及相关部门网站，通过在线申请行政审批进行测试，该指标的得分率仅为60%，低于所属一级指标得分率的65.04%；在一级指标“行政执法”中，课题组对违法行为投诉处理的评估，采用委派调查员赴各城市实地调查，发现违法行为后向相关行政部门进行举报，对相关部门接到举报后的行政执法行为进行全程记录，并总结出调查报告，该项指标的得分率仅为51.6%，在该一级指标项下所有指标为位列倒数第一，且有21个城市得分为0分。

对于上述结果，部分可归因于评估所采用的方法。例如，在社会公众满意度调查中，一部分数据是通过调查员在当地群众中发放问卷的方式调查。因此，即使一些城市法治政府建设的水平较高，但由于经济社会基础等原因，当地群众可能权利意识更强，对政府法治化水平的预期更高，因此，评分反而较低。

但是，剔除这些因素，这一现象同时反映了我国各地法治政府建设中存在的重形式而轻实质，实际效果不明显的缺陷。

第一，部分制度建设缺乏实效。以行政决策为例，课题组发现，尽管一部分城市巳经制定了有关决策的程序规定，但是内容大多简略、粗糙，多是一些宏观或者原则性的规定，甚至照抄照搬国务院的相关文件。这些缺乏可操作性的制度，自然难以形成规范行政权力的力量，公众也就无法获得行政权力运行机制得以改善的实际体验。

第二，部分制度没有得到有效实施。以行政问责为例，虽然相当部分城市已经建立相关制度，但实施效果有限，启动问责程序的不多；再以行政处罚案卷评查为例，虽然很多城市政府开展了相应活动，但对案卷评查的结果却很少予以公布，对于评查发现的问题，也很少通过公开途径进行批评。

（四）法治政府不同方面的建设效果不平衡，有的方面缺陷明显

将本次评估七个一级指标进行比较，可以发现制度建设和行政决策、政府信息公开、社会公众满意度调查三项指标得分率较低。社会公众满意度调查得分率低的原因上文已做分析，而制度建设和行政决策、政府信息公开得分率低则说明法治政府建设在这两个方面存在明显不足，亟待加强。

课题组认为，各地政府在制度建设和行政决策、政府信息公开方面的上述缺陷，反映了我国法治政府建设面临的一些深层次的矛盾：

第一，近年来，随着《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政复议法》、《行政强制法》等法律的实施，行政执法类的活动面临被当事人提起复议和诉讼的风险，这种外部压力的存在导致政府有动力对相关行为予以整饬，同时加强监督与问责。但是，规章和规范性文件的制定、行政决策仍然是政府高度裁量的领域，且在制度上不会面临被复议、起诉的外部压力，已有的规范主要是行政系统自上而下的内部监督，外部压力的缺失使得政府规范此类行为的动力不足。

第二，近年来，公众对强化行政权力运行透明度的诉求日益高涨。但是，我国行政实践长期存在封闭运行的传统，《政府信息公开条例》也是在非常晚近的2008年才开始实施，这导致：主观方面，很多政府官员对政府信息公开重要性认识不足，情绪上有所抵触，将政府信息公开看作是额外增加给政府的负担；客观方面，传统的政府工作流程还未能全面按照《政府信息公开条例》的要求全面重构。因此，政府信息公开的理念与传统的行政文化将面临持续性紧张。

结论

课题组根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》相关要求设计并开展的评估表明，我国法治政府建设取得了一定的成效，但离预期目标尚有不小的差距。法治政府建设的一些薄弱环节亟待加强，同时，各地法治政府建设水平呈现出的巨大差异值得警惕，一些落后地区的法治政府建设需要重点关注：

首先，各地法治政府建设水平参差不齐将导致一些政策规划无法得到统一实施，影响国家整体治理能力的现代化；其次，由于法治政府建设水平既受经济社会发展水平的影响，又对经济社会发展具有相当的反作用——大量的实证研究均表明，确立法治、规范政府权力运行、为财政和契约提供有力的保护是经济发展中的关键因素。因此，一些经济欠发达地区不重视法治政府建设将可能导致发展环境进一步恶化，投资向法治环境较好地区迁移，从而形成经济欠发达——不重视法治政府建设——发展环境进一步恶化的恶性循环。

此外，法治政府建设应当避免形式主义倾向，着力提高制度的实效性。毕竟，投入大量精力进行的制度建设，若不能形成规范行政权力的有效力量，进而使民众真实地感受到行政权力运行机制的改善，不仅将导致资源的浪费，更为严重的是，法治政府建设口号和实效的分离，还可能削弱依法行政这一价值的感召力。

建议

（一）机构职能及组织领导方面。政府应及时更新管理理念，转变以政府及政府部门为中心的服务模式，建立以公民需求为中心的服务思路；进一步完善制度建设，在充分尊重上位法、上级政府意志的情况下，结合自身特点不断完善、细化具体规定，建立起常态化、系统化的工作推进制度；提高创新意识，更加重视创新在制度建设中的作用。改变为了完成工作而完成工作的思维，在现实困境中充分发挥主观能动性，主动寻求最优解，积极推进法治政府建设。

（二）制度建设和行政决策方面。制度建设上，各级政府及其职能部门应切实贯彻落实国务院关于依法行政的文件的基本要求，完善规范性文件制定程序的基础性制度，特别是要及时引入成本效益分析制度和社会风险评估制度，以确保规范性文件的合法性，并尽量提升其质量；各级政府应在其专门网站上开辟规章征求意见专栏，接受报备的上级机关也应当制定专门的报备规章目录并予以公开；公开公布应成为规范性文件得以生效的前提和基础；各级政府应将规章和规范性文件的清理活动予以制度化、规范化。行政决策方面，各级政府应更新管理理念，重视对行政决策程序的规范；完善行政决策体制，加强制度建设，建立科学、民主、公开的行政决策程序；建议将重大决策的执行和完成情况纳入相关部门年度绩效考核，作为评比和奖惩的重要依据；部分经济发展水平较高的城市以及在全国范围内较有影响力的城市，应当积极完善、更新相关法律制度，在行政决策法制化的进程中发挥带头作用。

（三）行政执法方面。建议加强行政执法队伍建设，尤其是加强执法人员培训的效果考核；执法主体资格清理后应该及时公布结果，以便民众更好地维护自身权益、监督政府依法行政；行政执法程序建设及职权梳理方面应更加细致、全面；应定期对执法案卷进行评查，找出行政执法过程中存在的问题，及时总结经验，并定期对外公布评查结果；执法人员接到针对违法行为的投诉后应及时赶赴现场，并采取有效方式制止违法行为。

（四）政府信息公开方面。建议加强培训政府工作人员（不仅限于直接负责政府信息公开工作的人员），强化工作人员对政府信息公开工作的认识；各级政府应出台政府信息公开工作的促进机制，如将政府信息公开工作纳入部门绩效考核，作为评比和奖惩的重要依据；政府及各部门均应当由专人对日常产生的政府信息进行归类，凡属应当主动公开的信息，应当及时汇总并进行公开；各级政府应当成立常设的政府信息公开办公室（而非仅仅是如领导小组那样的协调机构），由专人进行网站的维护、资料更新（包括公开场所的资料）以及协调依申请公开等工作，该常设办公室的级别应当略高于一般政府职能部门，统筹、监督及协调各部门的信息公开工作；在依申请公开的技术层面，接到申请后，工作人员应当及时对申请进行编号，并就受理等事项告知申请人。该编号伴随申请始终，申请人可以依据编号对申请受理的进程予以了解。

（五）监督与问责方面。政府应重视政协的监督，建立并细化相关的制度以便政协充分发挥其监督的作用，可以考虑把及时办理政协的建议案、提案以及办理请款报告纳入政府的年度政绩考核体系中；建立、健全相关制度，可以出台相应的实施细则来完善其实施情况，拓宽实施的领域、地区和使用范围，通过规范制定依据来提高其制度化的程度；加强对政府的内部监督，完善相关的监察制度以督促政府定期听取、审查本级政府工作部门和下级政府的执法情况报告，防止“官官相拥”、“官官相护”现象发生；定期维护政府官网，及时更新相关的工作信息，以保证各种信息公开渠道畅通，增强政府透明度，维护政府权威。

（六）社会矛盾化解与行政争议解决方面。各省市通过出台地方性规范，对行政复议相关制度（如复议听证制度、复议附带审查制度等）加以细化、补充十分重要；应当加大推进行政复议委员会制度的力度；信访作为当前解决社会矛盾的一个重要机制，其价值到底如何，是否仍应加以完善，或者应当促使其改革转型，值得思考。

（七）社会公众满意度方面。建议从高度重视提高行政执法人员素质、切实做好政府信息公开工作、贯彻落实便民服务措施、提高公众参与意识和维权意识等方面，形成政府积极作为、公众积极参与的良好态势。