耕地保护面临的形势和对策分析——以河南省新乡市为例

文/何翔宇 张超 吴荣涛

河南农业大学 河南郑州 450016

土地是人类赖以生存和发展的物质基础，是创造其他社会财富的主要源泉。随着“三化”协调科学发展口号的提出，土地资源作为重要的生产要素，其稀缺性日益突显。随着工业建设用地需求的不断增加，耕地的安全问题显得尤为重要。由于耕地资源承载着粮食安全、生态安全、巩固农业基础地位、社会稳定等多方面功能，这就迫使我们思考如何在保护耕地的基础上，对其进行科学合理地开发利用。

1 新乡市土地资源利用的基本情况

根据土地利用现状变更调查成果显示，新乡市土地资源总面积824945.1公顷，其中农用地569356公顷，占全市土地总面积的69.02%。在农用地中，耕地面积为475510公顷，占农用地总面积的83.52%。在耕地中，水浇地占耕地总面积的87.15%，有414400公顷。

新乡市位于河南省北部，黄河中下游，东连鲁西，北依太行，南濒黄河，西接晋东南，地势北高南低，全市地形由太行山地、丘陵岗地及洪、冲积平原组成。其中黄河冲积扇平原位于其南部，面积为701643公顷，约占全市土地总面积的85.1%。新乡市耕地利用大致分为原阳县、封丘县与长垣县的黄河滩区、延津的黄河故道区与卫辉市、辉县市的低山丘陵区。其中黄河滩区阳光和温度条件比较差，耕层浅瘦，土壤不够肥沃，导致耕地质量低下；低山丘陵地区的旱地，地质疏松，有良好的排水条件，但是跟水田相比养分含量比较差，适合种一些甘蔗、旱粮以及豆类等作物。新乡市自然条件及土地耕作条件较好，是中国粮棉主产区，国家优质小麦生产基地。粮食产量高，2012年全市粮食总产量为402万吨。

2 新乡市耕地保护面临的形势

2.1 难以缓解的耕地紧缺状况

随着新乡市工业化和城镇化进程的加速、基础设施的兴建，加上城镇建设和产业的快速发展，全市城镇建设迅速扩展外延，各项建设都占用了大量的耕地面积；同时，生态环境建设要求加大退耕还林的力度，生态林地建设也占用一部分耕地；另外，农业结构的加速调整，将有其他农业用途占用大量的耕地，这些都对实现耕地保护的目标提出了挑战。与此同时，国家对耕地的保护要求也会越来越严格，种种的因素导致新乡市缓解耕地紧缺的状况面临着巨大的挑战。

2.2 难以逆转的人口增长和人均耕地减少的趋势

2008-2013 年期间，新乡市总人口从561万人增加到600万人，每年平均增加7.8万人，人口持续增长，可预测到新乡市今后一段时间内人口还会不断增加。在这种情况下，即使耕地总量维持目前的面积，人均耕地面积还是会大幅度下降，人地矛盾问题日益严峻。

2.3 传统的土地利用观念和方式影响开展耕地保护工作

传统的粗放型土地利用方式未能从根本上向现代集约型高效的土地利用方式的方向转变，这种旧的观念和方式严重地影响了耕地保护工作的开展。中央也提出要剔除这种旧的土地利用观念和方式，但是有相当一部分人依然存在重经济发展、轻耕地保护的观念，盲目扩大建设用地规模和滥用耕地的现象仍然存在，造成了耕地资源的极大浪费，再有未批先用、少批多用、违法占地、擅自改变土地用途等违法现象时有出现。

2.4 缺乏保证的耕地质量

在新一轮规划期间，虽然保护耕地质量的力度大大地增加了，但是由于缺乏资金和有效措施的保障，将可能达不到提高耕地质量的目标，土地有机质含量、农田的肥力状况以及生产力规划的实施都没能得到很好的改善。

2.5 难度逐年增加的耕地占补平衡

新乡市的土地开发采取补充耕地的方式，这种占补平衡是保护耕地的一项重要的手段，实施起来困难比较大，实现耕地占补平衡越来越难。有两个原因，第一是后备资源严重不足而且质量相对较差，加上开发成本高，盲目而不得当的开垦容易造成土地退化和生态环境恶化；第二是缺乏土地开发整理资金且资金使用较分散。资金不足这个问题严重阻碍了顺利进行土地开发与整理，因此需要国家和政府加大力度投入资金，并明确资金用途。

3 新乡市耕地保护的对策和措施

尽管新乡市已经制定了一系列的相应措施，也起到了一定的成效，但是在耕地保护上还存在一些问题。为了实现社会经济的可持续发展，除了继续坚定落实现有的有效耕地保护的措施外，我们再结合当前新乡市土地资源利用的基本情况，针对耕地保护上存在的问题提出五点具体建议。

3.1 加强耕地保护意识

国家和政府要继续加大力度宣传关于土地的国情、国策和国法，通过电视、报纸、网路、宣传手册等媒体渠道进行宣传教育，使农民意识到耕地保护的重要性和必要性，形成珍惜土地、保护耕地和基本农田的良好氛围，达成保护耕地的共识。新乡市要从自身可持续发展战略出发，认清耕地资源的严峻形势，树立资源忧患意识，处理好耕地保护与发展的关系。

3.2 建立合理的耕地保护经济补偿机制

农民作为耕地保护的主体，是耕地保护经济补偿机制里需要特别强调注意的重点。不仅失地的农民需要获得补偿，那些因为进行粮食生产而放弃从事更高利润行业或者经营种植更高利润的经济作物的农民也同样需要补偿。否则，作为承包农地的主体，“粮地非粮化”将是农民更为理性的选择，而这一选择有可能从整体上影响国家的粮食安全。

3.3 加强耕地的质量保护

耕地的质量保护可以分为两个方面。一是对耕地质量本身的保护，特别是对基本农田的保护。由于优质耕地大多分布在城镇村的周边，从而不可避免地被“优先”占用。在“摊大饼”的发展模式下，基本农田的空间布局往往与城市发展规划相冲突，“占优补劣”的现象时有发生。我们要调整城市建设的规划思路，建立健全针对基本农田保护区的信息化管理和遥感监督，严格执行“先补后占”的政策。二是对耕地利用率的保障。要充分发挥优质耕地的生产能力，通过促进土地流转，进行土地的规模经营，提高耕地投入产出效益，引进现代产业经营理念，促进现代农业发展。

3.4 推进土地的集约利用

在一要吃饭，二要生态和环境保护，三要建设的社会经济发展需求下，在人口逐年增加，耕地面积逐年下降，新乡市作为粮食主产区生产任务加重的情况下，必须大力推进节约和集约用地，坚决贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，从根本上化解各行业用地矛盾，实现三化协调发展。

乡村城镇化是最节约用地的一种土地利用方式，提高乡村城镇化水平有利于粗放型用地向集约型用地转变，有效地提高土地利用率。只要集约利用土地，发掘土地潜力，协调好乡村城镇化推进与耕地保护的关系，可以实现区域耕地动态平衡的目标。对于耕地形势较为严峻的新乡市，如果能发挥乡村城镇化对耕地保护的积极作用，将最大程度地缓解新乡市耕地保护的压力。

4 总结

综上所述，对于新乡市这样一个人地矛盾突出、后备耕地资源不足又处于建设中的中原城市来说，严格保护耕地和基本农田已经成为了新乡市土地利用工作中的首要任务。因此，必须加强耕地保护意识，营造良好的耕地保护氛围，提高耕地利用水平，增强耕地保有量，才能保证社会经济快速、健康、持续地发展。

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