“新常态”下粮食安全保障路径探析来自四川省成都市的实践与思考

鞠石 贾晋 刘毅

“新常态”下粮食安全保障路径探析来自四川省成都市的实践与思考

鞠石 贾晋 刘毅

成都市作为超特大中心城市，成都市的粮食安全保障不仅面临着城市本身供需缺口的保障任务，更是整个区域粮食供需形势的“风向标”和“指示灯”，在区域粮食安全保障体系中具有十分重要的地位和作用。随着中央粮食安全战略新目标的提出，成都市粮食安全保障的战略环境发生深刻变化，天府新区建设上升为国家战略又赋予成都市粮食安全保障更为重要的任务。研究新常态下成都市粮食安全保障的实现路径，具有重要的现实意义。

粮食安全形势呈现新常态

2013年四川省粮食产量实现了“七连增”，达到3387.1万吨（677.4亿斤），粮食产量在全国位居第六位。在产量“七连增”的同时，外粮入川仍保持高位，2013年四川外购粮食485万吨，成为外购粮食第一大省。在此背景下，2013年成都市社会粮食供给总量737.77万吨，社会粮食需求总量714.35万吨，年末社会粮食库存156.22万吨。总体上看，成都市粮食安全形势呈现出新常态，具体有以下几个特征：

——城乡居民口粮基本安全，但粮食产量下行压力较大。2013年底召开的中央农村工作会议明确提出确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”的国家粮食安全新目标。2013年成都市粮食总产量251.08万吨，城乡居民口粮消费总量227.25万吨，从总量上看，本市粮食产量基本能够保障城乡居民的口粮供给。从品种结构看，稻谷的产量和需求还存在约33.2万吨的结构性缺口，小麦和玉米的产量超过了需求。但从长期趋势来看，相比2011年，成都市粮食总产量275.03万吨，两年间下降了约24万吨，下降了近9%。

——外购粮数量巨大，对外依存度高位攀升。2013年成都市外购粮总数达到450.67万吨，占粮食总供给的65.97%，对外依存度极高。从历史情况看，相比2011年，成都市外购粮食总数增加了131.73万吨，增加了41%。身处高位且不断攀升的对外依存度给成都市粮食安全保障带来压力。从外购渠道看，省外购粮395.7万吨，占供给总量的53.63%，省内市外购粮90.99万吨，占供给总量的12.33%，跨省购粮已经成为成都市粮食安全保障的重要渠道。从品种结构看，玉米购入量居首位，达到279.79万吨，主要满足饲料产业发展的原料需求。稻谷的购入量71.55万吨（粳稻37.93万吨），正好弥补产需之间33.2万吨的缺口。总体来看，成都市粮食对外依存度的高位攀升给粮食安全保障带来压力。

——社会粮食储备总体充足，城镇居民家庭储粮较少。2013年末，成都市社会粮食库存总量为156.22万吨，较上年增加了29.04万吨。粮食储备总量占消费总量的比例为21.9%，高于联合国粮农组织(FAO)17%—18%的粮食安全线。同时，大部分粮食储备掌握在地方国有粮食企业手中，年末国有粮食企业库存总数为47.3万吨，较上年增加4.85万吨。农户家庭存粮61.67万吨，较上年增加12.85万吨，农户人均存粮130.9公斤，基本达到8个月口粮消费量。国有粮食储备和农户家庭储备的充足为粮食宏观调控提供了资源保障。但值得引起注意的是，城镇居民家庭库存较少，仅5.1公斤。这意味着，一旦发生突发性的粮食公共危机，城镇居民的应急保障形势严峻。

——粮食需求稳步增长，品质需求消费凸显。随着成都市经济社会的发展和城乡居民生活水平的提高，粮食需求量逐年增加。2008年成都市粮食总需求量约435万吨，2013年总需求量增加到714.35万吨，6年间增加了279.35万吨，年均增长率约10.7%。随着天府新区战略实施，成都市未来粮食需求的增长率至少会保持现有水平。

“二十字”目标诠释新内涵

粮食安全形势的新常态要求我们以新的视野重新审视成都市粮食安全保障战略，按照中央“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全战略新目标，赋予成都市粮食安全保障战略新的内涵，概括为“确保底线、产业思路、产销对接、应急保障、拓展功能”二十字目标。

——确保底线是指将城乡居民口粮绝对自给作为成都市粮食生产的底线。要将成都人民的饭碗牢牢掌握在自给手中，一方面，要确保耕地数量，保障粮食播种面积，特别是针对稻谷产需的结构性缺口强化生产；另一方面，要围绕居民消费品质提升的需求确保品质，提升产品的口感和质量。

——产业思路是指要将通过发展提升粮食产业链作为保障粮食安全的思路。要通过粮食科技园、产业园区、物流园区等集聚发展载体培育和完善粮食产业链发展，通过粮食研发、示范推广、种植、精深加工、物流、批零市场、销售终端体系等多个环节的发展构建粮食安全的产业保障体系。

——产销对接是指将建立区域产销战略合作作为保障粮食安全的抓手。按照“政府推动、部门协调、市场调节、企业运作”的产销合作原则，建立成都市同粮食主产区的产销战略合作力度，扩展产销合作的内容。扶持粮食加工企业“走出去”，在国内主产区以及国外建立稳定的粮食生产基地。

——应急保障是指将稳定粮食储备规模，强化应急保障体系建设作为保障粮食安全的基础。严格落实地方粮食储备责任，稳定粮食储备规模，这是政府粮食宏观调控的基础。在此基础上，以城镇居民为目标构建粮食应急保障体系，确保突发性公共危机时的粮食供应保障。

——扩展功能是指探索延伸粮食安全保障体系的食品安全、都市现代农业发展的新功能。粮食安全不仅是数量安全，更是质量安全，质量安全保障应当纳入到粮食安全保障体系中来。同时，要探索建立粮食安全保障体系对成都市都市现代农业发展的有机促进新功能。

七大粮食安全保障新路径

粮食安全新常态下，按照粮食安全新战略，从以下几个方面提出成都市粮食安全保障的实现路径：

——构建高效粮食增产激励约束机制，确保城乡居民口粮自给。一是守住耕地红线，确保粮食种植面积，继续实施耕地保护补偿制度；二是加强农田基础设施建设，提高中、高产田比例；三是积极采用科技创新和示范推广，提升粮油单产和品质；四是加大粮食生产“价外补贴”政策力度，扶持粮食规模化种植；五是探索“还粮于田”补贴政策，研究经济作物改种粮食作物的财政补贴可行性。

——促进粮食产销的跨区战略合作，确保省外粮源供给。一是落实“引粮入川”工程、“粳稻入关”运费补贴政策，扶持粮食经营企业同粮食主产区粮食产销战略合作；二是鼓励有实力企业积极参与“亚洲粮仓”中南亚半岛的国际粮食贸易和境外粮食种植“借地”生产；三是大力发展粮食物流，做好“北粮南运”粮食散粮集装箱运输的通道建设；四是完善铁路、公路等基础设施建设；五是主动与区域内重点用粮大户联系，积极推进市内粮食物流“点对点”服务。

——提升粮食产业园区的综合服务功能，构建现代粮食产业体系。一是加速青白江“成都粮食储备中心”建设，力争达到100万吨规模；二是加快新津“中粮成都产业园区”建设，大力发展粮食精深加工业；三是提升粮食产业园区的电商、金融、会展、物流等综合性服务功能，促进园区粮食产业的跨越式发展；四是构建“区外粮源－散粮运输－粮油仓储－涉粮加工－粮油批发－零售网点”现代粮食产业体系。

——深化国有粮食企业改革，组建粮油产业集团。一是在粮食产业发展中积极倡导混合所有制改革，实现国有企业和其他市场主体共同发展的新格局；二是充分利用国有粮食企业的资源优势、区位优势，粮食产业上下延伸的产业优势，组建跨部门、跨区域混合所有制的粮食产业集团；三是依托粮食产业的聚集，粮食物流、粮食配送的发展，大力推进城乡“合理布局、全面覆盖、平时自营、急时应急”“放心粮油示范”工程建设。

——稳步提升粮食储备规模，优化粮食应急保障体系。一是稳步提升粮食储备规模，在稳定“产区三个月”的规模上，力争实现“销区六个月”的规模；二是优化储备的区域布局和品种结构，适时增加面粉储备和成品粮储备，提升储备品质；三是积极鼓励多种所有制企业参与地方粮食储备；四是积极探索储备粮轮换方式改革；五是建立包括粮食应急储运企业、应急加工企业、应急配送中心、应急供应网点和应急价格检测点的应急网络体系；六是积极建设粮食产业信息化网络，打造集粮食应急预测、预警系统，粮食统计平台，储备粮远程监控管理一体的粮食信息化网络系统。

——倡导爱粮节粮的社会风气，避免粮食浪费。一是广泛宣传普及科学用粮、节约用粮知识；二是加强沟通合作，形成宣传合力；三是大力推进“青年志愿者”爱粮节粮宣传活动；四是积极促进中小学生爱粮节粮教育；五是粮食行政部门要带头树立勤俭节约、科学健康的文明新风尚，减少餐桌浪费。

——强化粮食行政部门“首要意识”和“守责意识”，深化粮食行政管理机制改革。全面履行粮食省长负责制下市州长责任制。在深化粮食行政管理机制改革，完善粮食行政主管部门组织机构，落实政府粮食行政主管部门依法行政责任，强化粮食行政部门“首要意识”和“守责意识”，处理好政府与市场的关系。

(作者依次系四川省成都市发改委副主任，西南财经大学中国西部经济研究中心主任助理，四川省成都市粮食局法规处处长)