浅析新型城镇化条件下农村牧区土地流转现状及对策
——以内蒙古自治区为例

王蔷

内蒙古自治区土地调查规划院 呼和浩特 010010

浅析新型城镇化条件下农村牧区土地流转现状及对策
——以内蒙古自治区为例

王蔷

内蒙古自治区土地调查规划院 呼和浩特 010010

伴随着城市经济的快速发展，在新型城镇化背景下，农村牧区土地流转已成为城镇化和工业化的必然产物。本文通过分析研究目前内蒙古自治区农村牧区土地流转的现状后认为，由于受到劳动力总数、接受培训程度、亩均农业补贴数及土地肥沃程度等因素的影响，在政府职能转变、市场流转机制、社会保障制度和规模效益方面都存在亟待解决的许多问题。因此，建议从转变农牧民思想、完善市场机制、保障流转补偿和适度规模化经营等角度探讨解决的途径,加快推进农村牧区土地流转。

新型城镇化；土地流转；现状分析；对策

目前，我国正于新型城镇化建设的重要阶段，其显著特点就是城乡地域局限性的消失，农村牧区和城镇土地资源的整合就是其具体表现之一，而整合的有效途径则是进行土地流转。为了满足城镇化建设的需求，农村牧区的土地流转为城镇化做出了极大的贡献。但是，在新型城镇化的进程中，农村牧区土地流转仍存在一些矛盾，如何解决旧的发展模式下已造成的土地资源利用效率不高，土地资源整合质量欠佳的问题；如何提高土地利用效率，优化资源配置，完善自治区的农村牧区土地流转机制都是当前和今后一段时期国土资源管理工作需要解决的重要问题。

1.土地流转概述

1.1 土地流转与新型城镇化的相互作用

在新型城镇化背景下，内蒙古自治区农村牧区的发展机遇和挑战并存。随着城市化建设的推进，非农人口不断增多，城镇面积不断扩张，因此在产业转型升级的巨大推动作用下城镇用地需求剧增，相应的就需要农村牧区土地逐步流转起来。目前自治区农村牧区土地经营质量落后于非农化质量，在新型城镇化发展的前提下应加快资源整合力度，着重宏观协调保障土地利用的方式的转变以实现土地经营权的流转。

1.2 影响土地流转的相关因素

农牧户劳动力数量越多，转出土地可能性则越小。当家庭有人接受过相应培训之后，其参与非农就业概率增加，因此转入土地的可能性要小一些。总体来看，承包地总面积与土地流转概率正相关。农牧户得到的补贴越高，则对土地表现出更强的依赖性。土地肥沃程度越高，为农牧户带来更高的收益越高，则土地转出率高。而自治区不少地区土地肥沃度并不理想，因此限制了土地流转面积的增多。当放宽对土地流转的管制，可以增加土地转入概率。

2 农村牧区土地流转现状及问题

2.1 政府和市场配合不协调

在城镇化背景下农村牧区土地流转大多通过政府力量来启动，资源规划与配置几乎全部由政府一手操办，在政府管理下，市场整体较为有序，但是过度的干预使得市场向政府利益倾斜。不少地区政府忽视土地流转的“公益性”目的，因此基于城镇化驱动的土地流转存在行政意味。政府相关部门的监管力度也严重不足，在获取土地利用效率信息时滞后性明显，在面对违反法律法规流转现象时，很难做出及时的制止与管控。在“非农化”的趋势下，土地流转问题得不到实时的监管。

2.2 未形成科学的市场流转机制

由于目前内蒙古农村牧区土地流转依然有很多私下流转现象，并且大多以口头协议形式进行约束，略过应有的流转手续，使当地土地流转供需信息不对等，扰乱流转价格与机制，服务体系建设步伐缓慢。有关农村牧区土地流转的法律法规不够完善，且内蒙古当地问题无法完全根据国家规定的农地流转法律制度实行，依然存在较多相互冲突的地方。市场运行无论是程序还是手续均不规范，土地使用者的权利与义务得不到保证。农地转让价格信息不平等，牧区农户获取价格信息往往处于劣势。流转价格不少以市场需求为依据的，流转价格机制经常“无效”，从而陷入价格机制失灵的死循环。

2.3 社会保障制度不完善

从现阶段区情来看,自治区总体上已进入以工促农,以城带乡的发展阶段。农牧民进行土地流转后,盘活土地承包经营权，获得流转经济收益的同时他们也在一定程度上失去了

生活来源，他们当中一部分人选择背井离乡,去往经济发展水平更高的城市务工增加收入；而另外一部分人则是长期处于闲置状态，坐吃山空，消耗既得收益。新型城镇化背景下，一部分农牧民通过完成土地流转进入城镇生活，但是城镇发展背景下的需求成本远远高于原有地区，现存补偿制度并不能维持或提高失地农民现有生活水平。

由于农牧民受到的文化教育水平有限，出现了流转土地价格信息不对称等现象，使得农牧民成为土地流转过程的被动与弱势群体，对于补偿方案没有选择权和决策权，缺少对于流转土地后的市场预判能力和抵御风险能力，这就对自治区土地流转机制的长效性提出新要求，需要各级政府对土地流转补偿新标准进行不断反馈并完善，既要放活土地的经营权，又要保障承包农牧民的合法权利。

2.4 土地流转规模效益不理想，流转双方提效增值不显著

在自治区现有的农牧业生产条件下，只能通过增加流转土地的规模和提高农牧业生产的科技含量等方式来提高规模效应。从现阶段来看，除巴彦淖尔市杭锦后旗等少部分地区实现了规模化的生产经营方式并提高了农牧业生产的科技含量外，大部分流转土地的生产方式仍以传统的种养业为主，没有实现规模化生产要素的优化配置，也没有进行产品升级或技术革新。而从土地中解放出来的剩余劳动力，受到语言、教育水平、生产技能及资金等多方面因素的限制，转移就业和自主创业的占比较低，失去土地经营权的农牧民依旧从事着农牧业内部工作，收入来源相当有限，而以土地流转的微薄收益进行投资创业或在城镇定居生活的农牧民，生活陷入了入不敷出的尴尬境地。

3 结论与对策

3.1 转变农牧民土地流转观念，努力提高流转积极性

充分利用多种途径，多种形式宣传土地流转的重要意义，引导农牧区提高流转土地草牧场的自觉性。严格执行《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国草原法》和《土地承包经营权流转管理办法》，稳定土地草牧场基本经营制度，依法进行土地和草牧场的合理流转。教育广大农牧民和基层干部知法、懂法、用法，通过土地承包经营权流转及适度规模经营试点经验来教育身边人，使农牧民看到实际效果，从而转变思想更新观念、投身非农产业生产，加快土地流转步伐，积极稳妥地推进农牧业产业化经营，增加从事农牧业生产的群众经济收入。

3.2 构建更加高效的市场服务体系

发挥市场服务中介的作用，提升土地流转效率，避免恶性竞争与信息垄断，使流转信息可以得到畅通无阻。重新明确中介服务组织的市场定位，应起到监督政府的职能作用，作为市场利益的维护者。国家应当从资金方面给予中介服务一定的支持，从而提高中介服务积极性，吸引更多土地评估人才，树立中介服务组织的社会公信力。

3.3 健全农村牧区社会保障机制

建立健全与农村牧区经济发展水平相适应的社会保障体系，在确保原则、项目、范围基本一致的前提下，允许各地根据自身实际情况，采取因地制宜与自愿结合的方针，制定差别化的社会保障制度。涉及土地流转等相关内容的，要制定完善的工作规划和实施计划，并通过规范和完善土地草牧场流转程序等工作来确保社会保障工作的最优效果。

3.4 适度流转土地实现农牧业规模经营

根据全区农牧业产业布局，以土地流转带动农牧业经营模式的创新，把土地草牧场流转作为促进农牧业结构调整、推进农牧业产业化进程、转变农牧业生产方式、增加农牧民收入的重要举措，实现土地规模化经营的目标，规避单户家庭经营模式下土地细碎化导致的规模不经济问题。

在农牧业规模经营过程中，经营主体则要考虑土地规模、劳动力数量、设备和资金承担风险能力等因素，力争达到农牧业生产边际效益最大的状态。政府及相关部门作为社会管理者，要准确把握自治区农村牧区经济发展缓慢、基础设施薄弱、劳动力资源专业技能水平单一等基本区情，通过社会保障机制、收入分配制度的完善等制度建设，加强规模经营对农村牧区转移农牧民弱势群体的救助和保障。

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[8]浅析内蒙古农村牧区土地流转.http∶//www.lunwenwang.com/ freepaper/economicalpaper/placeeconomy/201110/freepaper_122439_2. html

[9]试论内蒙古农村牧区土地流转.http∶//www.studa.net/jingji/ 111214/0919128-2.html