农村集体建设用地流转改革制度分析

叶昊

（中南财经政法大学法学院，武汉430074）

农村集体建设用地流转改革制度分析

叶昊

（中南财经政法大学法学院，武汉430074）

长期以来，我国延续的都是城乡二元化的土地市场，然而，随着市场经济体制的确立，土地使用权流转制度也逐步发展和完善，与之相比，农村集体建设用地使用权制度改革却一直徘徊不前。为了保证城乡统筹发展，优化集体土地资源配置，十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）有5条9款涉及到“三农问题”。其中，《决定》的第11条为农村建设用地流转改革提出了明确的目标和路线，值得我们在此基础上具体地探讨与研究我国农村集体建设用地流转制度的完善与发展。

土地流转；农村集体建设用地流转；改革；完善建议

我国的土地分为农地和建设用地，建设用地又分为国有建设用地和集体建设用地。集体建设用地，又叫乡(镇)村建设用地或农村集体土地建设用地，是指乡(镇)村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地，主要包括：农村经营性建设用地、农村公共服务及基础设施建设用地和农民宅基地。[1]（P234）其中，农村经营性建设用地是指乡(镇)村企业建设用地，主要是指乡镇企业、村办企业及其他集体经济组织所使用的集体所有的土地。[2]但随着各地实践发展，允许使用建设用地的主体己不限于“乡镇企业”的范畴，还包括个体工商户、三资企业、股份制企业、联营企业等各类工商企业。该类用地涉及面广，其商品属性和资本特性突出，对经济发展的影响大，因而实践中大量流转的主要是这类用地，它也是本文研究的重点。

一、农村集体建设用地流转改革的目标和路线

（一）文件规定

笔者将《决定》的第11条内容分解为以下三句：

1.在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

2.缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

3.建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。[3]

（二）文件解读

1.对第一句的解读

“符合规划和用途管制”，即不同用途土地不能随意改变用途。土地规划是依据经济建设和城市发展的客观规律与内在需要进行的。而土地又是不可移动的，所以土地使用必须符合规划，才能避免严重失序。这是农村集体建设用地流转的前提；“出让、租赁和入股”是对《土地管理法》第43条的突破，即已经承认了农村集体经营性建设用地可以作为一般生产要素参与到生产经营环节。这样，之前受到较大限制无法获得完全土地权能的集体经营性建设用地就获得了与国有建设用地同等的权能。这便引出了后半句的规定，是第11条的一大亮点。

“实行与国有土地同等入市、同权同价”，即赋予农村土地集体建设用地与国有土地建设用地同权同价的法律和经济地位，使其两者的所有权地位、使用权地位都得到了平等对待，从而有效减少拆迁纠纷和冲突，有利于社会稳定。这是建立城乡统一建设用地市场的需要。

2.对第二句的解读

“缩小征地范围”，并非指减少将农地转用为非农建设用地的数量，而是改变农地转用为非农建设用地的方式，即改变当前农村集体土地必须经由国家征收才能变为建设用地的“征转一体”的机制。[4]也就是说，今后城市建设用地的来源，除了国家征收农地以外，也允许农村集体经营性建设用地直接入市，从而形成多元的建设用地供给模式，改变现行的国家垄断城市建设用地一级市场的格局。在当前中国快速现代化与城市化的背景下，必然要求城市继续扩张，必然要求大量农地转用为非农建设用地。“缩小征地范围”，就必然要扩大非征收的集体经营性建设用地的供给。这是对我国传统城乡二元化的土地市场的重大突破。

“规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。根据《土地管理法》第47条的规定，国家给农民的征地补偿是按被征收土地原有用途给予补偿的，给农地补偿的最高值为农地原产值的30倍。然而，实践中，发达地区征收农民土地，给农民的征地补偿普遍已经超过三十倍，尤其是留地安置，利益巨大。这句话的提出，某种意义上是对这种地方政府征地补偿实践中超出《土地管理法》第47条规定进行一种追认。这也有利于保护和尊重农民的土地利益。

3.对第三句的解读

过去中央提出给农民的征地补偿，一是强调不超过农业产值的三十倍，二是强调要保障被征地农民收入不降低，三是要保障被征收农民基本生活，这样三个标准。在地方政府的具体政策实践中，则有让被征地农民分享土地非农使用增值收益的若干做法，只是这种做法所占比重不大。而现在，国家缩小征地范围，突破城乡二元模式，就必然会让规划区内的城郊农民自主供地，城郊农民就可以获得巨大土地增值收益。这一句其实是一个强调规定。

二、政策评价

（一）优化之处

1.体现了民法上的平等原则

“同价同权”、“统一市场”实现了物权法中国家对于国有财产、集体财产和私人财产平等保护的思想，并且在实践上承认了土地使用价值的客观性。实际上，在市场经济条件下，土地利用效用相同的土地，其土地价格应该相同或相近。在这方面来看，国有建设用地和集体建设用地在效用上没有太大区别，而且，在土地出让进入市场后，土地所有权是国有土地，还是集体土地，对于土地使用者没有区别。

2.有利于实现土地价值和资源优化配置

农村集体建设用地流转的本质就是将农村建设用地使用权纳入土地市场进行交易。从法律角度看，这是权利在不同主体之间的配置。[5]允许农村集体建设用地流转可以保证权利的有效配置，从而最大限度地发挥集体建设用地的使用价值，促进物尽其用，实现权利人利益和社会整体利益的最大化。

3.有利于提高土地利用率缓解土地资源紧张的局面

随着经济的发展和城市化进程的加快，越来越多的农民选择到城市务工，相应的，农民们所拥有的耕地会以承包的形式出租出去，从而导致了耕地荒废、土地闲置等情况。[6]农村建设用地流转改革可以保证农民荒废的土地或者住宅所占的土地的充分利用，并为农民集体建设城镇化的住宅，有效地解决耕地与建设用地在使用方面存在的矛盾，还推动我国城镇化进程。

4.有利于提高农民生活水平

农村集体建设用地作为农村拥有的一块宝贵的“优质资源”具有巨大的开发利用潜力。通过集体建设用地的流转，农民可以分享城市化带来的土地增值收益，获得相对可观和稳定的财产性收入；农村也可以实现产业结构优化升级，改善经济增长质量。这既体现了社会公平，让发展成果惠及更广大的人民群众，又有利于化解社会矛盾，促进社会和谐。集体建设用地流转打破了城乡两个土地市场相互分隔的局面，实现了城乡统一市场建设，降低城市的土地成本，提高农民收入。

5.有利于维护土地所有者合法权益

以前征收土地的补偿费根据《土地管理法》第47条规定，按照土地的原用途确定，耕地的土地补偿费仅为该耕地被征收前三年平均年产值的6至10倍，农民的安置补助费则只有4至6倍，而且总和最高也不得超过三十倍。而土地的价值在很大程度上与被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件紧密相关，而与土地的原用途和年产值没有多少关联。因此，征收价格明显不能体现集体土地的实际市场价值。土地增值收益的绝大部分最终归政府所有，基层农民往往得不到多少土地的增值收益，损害了作为集体土地所有者的农民的利益。于是，因征地而产生的土地纠纷案件不断攀升，农村群体性冲突和上访事件频发，危及农村社会的和谐稳定。

（二）待完善之处

1.集体建设用地产权不明晰

农村集体建设用地产权不明确，主要是指土地没有登记，政府不清楚每一块土地的所有者和使用者。虽然我国的《宪法》《民法通则》《土地管理法》等重要法律都己明确规定“农村土地归农民集体所有”，但是，“集体”在实践中模糊不清，集体经济组织、村委会、村干部、村民等诸多概念同时在土地流转中出现，让人难明究竟。由此不难发现，集体所有权本身存在着先天的缺陷，即主体虚位、性质不清、保护不力，而土地流转对土地所有权主体的要求与之恰恰相反：产权清晰、性质明确、保护有力。这使得集体建设用地流转极易产生矛盾纠纷，司法救济也往往因此力不从心。

产权是资源合理配置的基础，即使实行“同价同权”“建立统一土地市场”，农村集体建设用地所有权不明确，集体产权主体就形同虚设，导致处分权以及财产收益权不清晰，农民土地权利仍不能真正得到保障。只有明确集体建设用地的所有者以及使用者，明确二者的权利界限，才能使得城市化进程中土地增值收益分配清晰化。

2.易滋生城郊土地成交食利集团

根据农村建设用地距离城区的距离，可以将其分为近郊的农村建设用地和边远地区的农村建设用地。一般需求较大的都为城郊地区农村的建设用地。在边远地区，无论是农村集体经营性建设用地还是宅基地，都是低价的，而城市规划区可以与国有土地同等入市的农村集体经营性建设用地与国有土地同地同价，就具有极高的价值。通过挂钩，规划区内的农民集体就可以以极低的费用获取边远地区的建设用地指标，而以极高的价值将土地入市。这样一来，国家缩小征地范围所空缺出来的数量巨大的自主入市农村土地，就可以产生巨额农地非农使用的增值收益，这部分增值收益的绝大多数归规划区内的农村集体所独享，从而滋养出一个本来没有的庞大土地食利阶层。[4]

三、构建新政策实施条件的探讨

（一）坚持公开、平等、依法、自愿、有偿等原则

集体建设用地流转应该贯穿着平等理念，完善土地所有权，依法保障农民对集体建设用地的占有、使用、收益、处分等权利。[7]

集体建设用地流转不能违背国家的基本法律和土地管理规定，我国实行世界上最严格的耕地保护制度和最严格的集约用地制度，集体建设用地流转应该着眼于保护耕地以及提高土地的利用水平。

集体建设用地流转还应当充分尊重农民的意愿。农村集体建设用地流转的主体是集体农民，应由农民自愿做主，要切实维护农民的合法土地财产权益。要树立政府的服务意识，对行政权利进行规范，对集体建设用地流转不搞强迫命令，在农村集体建设用地流转中，政府不应该参与、干涉当事人之间的交易行为，但对流转过程仍应尽到监管义务。

集体建设用地流转还应当尊重价值规律，承认集体土地的商品地位，才能使其同国有土地一样进入市场，实行有偿、有限期、有流动的使用，实现土地资产保值和增值。

（二）建立统一的城乡建设用地市场

对具有合法来源的农村集体建设用地，通过统一规范的土地市场，可以公开的方式转让集体建设用地使用权。农村集体建设用地通过建设用地使用权以出让、出租、入股等方式流转，可以显化集体建设用地的市场价值，发挥市场机制对于土地资源的合理配置作用，使集体土地所有权能够在经济上得到实现。集体建设用地流转，不仅使得原来许多闲置的土地资产盘活，成为增加农民财产性收入的来源，而且农民通过自己的土地直接参与工业化和城市化过程，能够分享到工业化和城市化过程中土地非农开发的土地增值收益。

（三）明确集体建设用地产权

集体建设用地的收益必须归农民集体中的农民所有，而不应该被乡镇政府或地方政府所拦截。可以采取以下措施。

1.将抽象的“集体”具体化或法人化

结合农村实际，可以将集体建设用地的所有权，依法落实到三级组织：[8]一是村民小组，即将绝大多数集体土地所有权沉淀到村民小组，先明确划定村民小组之间的土地产权范围界限，再对界限范围内的集体建设用地确权到组；二是村委会及村集体经济组织，对己属于村办学校、村办企业等实际使用的土地，其所有权主体应界定给村委会或相应的集体经济组织，以利于管理和经营；三是乡镇集体经济组织或乡镇政府，对涉及范围大的大型公共基础设施和服务范围广的重点公益事业建设用地，还是应将集体所有权归属其名下，以防止公共财产出现权属不清“和稀泥”的情况。笔者认为，可以将集体所有权沉淀到最底层组织，以中上层组织所有为例外，特别是乡镇应逐步退出所有权主体范畴。各类组织应当法律地位平等，相互独立，互不隶属；不仅如此，法律还应赋予这些组织独立的法人人格，使其成为土地市场上真正意义上的权利义务主体。

2.明确政府角色

首先，在市场领域要“有所不为”。[9]尊重土地所有权人和使用权人的市场主体地位，由土地权利的买方和卖方完全按照市场规律完成交易，以市场机制去优化土地资源配置，提高土地利用效率。

其次，在公共领域要“有所作为”。[9]为配合流转管理需要，政府应履行服务职责，加快对农村集体建设用地的确权、登记和颁证工作。

（四）完善相关法律法规

1.修订《物权法》《担保法》《合同法》的相关规定

2007年的《物权法》虽然明确了建设用地使用权是一种用益物权，但对于建设用地使用权是否包括农村集体土地的建设用地使用权，表达得不够明确，特别是对集体建设用地流转方面的规定更是与《决定》的精神不符。故笔者建议删除《物权法》第151条和153条中关于把该问题交给其他法律的空白条款，从而取消对集体建设用地使用权和宅基地使用权的例外性规定。同时，建议将十三章“宅基地使用权”的内容置于第十二章“建设用地使用权”之下，以体现对各类建设用地同等保护的原则，也使立法更加符合法学理论的权利体系构架。

鉴于如今已经赋予集体建设用地的交换价值，笔者建议删去《物权法》第183条和《担保法》第36条第3款关于集体土地使用权抵押的限制性规定，让第36条第1款和第2款关于国有土地抵押的规定同样适用于集体土地，以呼应《决定》第11条要求。

为促进集体建设用地有序流转，保障交易安全，建议修订《合同法》分则，将集体建设用地合同纳入有名合同规范，拟定集体建设用地流转合同应载明的各项具体条款，以明确当事人的权利、义务和事后违约责任。

2.修订《土地管理法》的相关规定

现行《土地管理法》规定任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须申请使用国有土地，同时要求集体土地不得出让、转让和出租用于非农建设，这些条款显然滞后于现实需要，不利于集体建设用地的流转，与《决定》精神相悖。应当解除对集体建设用地的限制，允许其在合理范围内流转。因此，有必要将《土地管理法》第43条修改为：“单位和个人需要使用土地进行建设的，既可以申请使用国有土地，也可以申请使用集体土地；村民住宅建设、农村经营性项目建设、兴办农村基础设施和公益事业的，可以使用农村集体建设用地。”[2]同时，还应该明确土地流转可以采用的多种方式，建议将第63条修改为:“依法取得的农村集体建设使用权在特定条件下，可以通过转让、互换、出租、抵押、作价入股、出资和联营等方式转移。”[2]并将具体条件适当设定为“符合土地利用规划、权属合法明晰、己依法转为非农建设用地等”。

（五）对土地进行统一管理

集体建设用地入市后，应与国有土地一样接受统一的部门管理。[10]通过城乡统一的建设用地市场，对建设用地的规划、指标、流转的收益分配等进行严格把控，既能够有效实现与国土建设用地在财产权利上的平等，又能实现与其在责任义务上的平等。这样，才能真正实现“同地同权同价”的内涵与价值上的统一。并且，政府的干预和统一管理还能有效地防止出现城郊土地成交食利集团。

（六）同步推进相应政策

集体土地与国有土地同权同价，进入市场流转，不仅要向农民还权赋能，还必须有赖于农村的经济社会组织形式的制度改革、农村社会保障制度改革、农村金融改革等相应配套改革的同步推进。[11]

[1] 李石山，汪安亚，唐义虎.物权法原理[M].北京：北京大学出版社，2011.

[2]黄盛阳.农村集体建设用地流转问题的法律研究[D].北京：中国社会科学院研究生院，2013.

[3] 十八届三中全会.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，第11条[Z]，2013.

[4]贺雪峰.改革语境下的农业、农村与农民——十八届三中全会《决定》涉农条款解读[J].学术大视野，2014 (2).

[5]胡 超，李芹芳.农村建设用地整治存在的问题及对策[J].重庆与世界：学术版，2014(1).

[6]孙雪娟.我国城乡一体化进程中集体建设用地流转问题研究[D].北京：首都经贸大学，2013.

[7]刘 鸿.河南省新型城镇化中农村建设用地流转的现状及思路探索[J].科技向导，2014(2).

[8] 王美菊.从十八届三中全会看我国的土地管理改革[J].中国农业信息，2014.

[9] 邵光磊.十八届三中全会关于土地流转改革制度分析[J].吉林农业，2014(4).

[10]李 宴.农村土地市场化法律制度研究[M].北京：中国法制出版社，2012.

[11]刘道远.集体地权流转法律创新研究[M].北京：北京大学出版社，2011.

［责任编辑：高 瑞］

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1005-913X（2015）07-0047-03

2015-05-15

叶 昊(1992－)，女，武汉人，硕士研究生，研究方向：经济法。