探析绩效前评价中的社会调研
——以上海市2013年度个人所得税数字完税证明应用项目资金绩效前评价为例

●上海市财政局 上海市国家税务局 上海市地方税务局 上海闻政管理咨询有限公司

探析绩效前评价中的社会调研
——以上海市2013年度个人所得税数字完税证明应用项目资金绩效前评价为例

●上海市财政局 上海市国家税务局 上海市地方税务局 上海闻政管理咨询有限公司

社会调研是绩效评价中的一个重要环节，目的在于为评价结论提供科学依据，增强评价结果的可信度和说服力。前评价的目的通常是为了提高绩效目标和预算编制的科学性与合理性，而社会调研正是一种获取前评价依据的有效手段。本文结合2013年度上海市个人所得税数字完税证明项目财政资金前评价，解读社会调研工作对事前评价的支撑作用。

一、项目概况

电子政务作为改善行政效率的重要手段，一直受到各级政府的重点关注。为推进“十二五”时期电子政务信息资源共享工作，上海市税务局拟通过信息化平台建设实现纸质完税凭证向数字完税凭证的转换，该建设项目覆盖上海市21个行业（包括采矿业，电力、燃气及水的生产和供应业，交通运输、仓储和邮政业，信息传输、计算机服务和软件业，金融业，科学研究、技术服务和地质勘查业，教育，卫生、社会保障和社会福利业，文化、体育和娱乐业，公共管理和社会组织，制造业，租赁和商务服务业，水利、环境和公共设施管理业等），涉及1756.67万左右的劳动年龄人口（占上海市全市总人口的76%）。

项目总体实施时间为2013年9月至2015年2月，项目建设工作主要包括课题研究和系统建设两方面内容，划分为前期准备与调研、平台建设、实施三个阶段。课题研究的内容主要为考察现阶段发放的纸质完税凭证存在的问题及其成因，系统建设的内容主要为根据课题研究结果，制定数字完税凭证系统建设的应用方案。此次前评价主要从该项目的绩效目标、项目管理、项目社会接受度等方面考察其目标的明确性、内容的完整性和可行性。

二、绩效评价的开展思路

此次前评价内容中，项目绩效目标的明确性、内容的完整性主要通过考察绩效目标申报表，设立相应指标并进行评分的形式开展；可行性主要通过社会调研获取数据，再经过处理分析之后得出结论。由于前评价旨在考察现阶段发放的纸质完税凭证存在的问题及其成因并探索数字完税凭证在上海市推广的可行性，同时考虑到本项目的受益主体是各纳税人，实施主体是税务机关，因此，询问纳税人及税务机关工作人员的意见、获取相关信息成为评价过程中不可或缺的一个环节。为了实现上述目标，评价组针对项目受益人群体和实施群体开展了社会调研。

社会调研通常采用问卷法或者访谈法来获取数据。问卷法通过让被调查者回答设计好的一系列的问题来获取需要的信息。访谈法则是根据被询问者的答复搜集客观的事实材料，以说明样本所要代表的总体的一种信息获取方式。其主要问题一般均为开放式问题，故在研究比较复杂的问题，尤其是需要向不同类型的人了解不同类型的材料时比问卷法更为简单直接。

此次被评价项目由于涉及的纳税人人数众多，对数字完税证明的观点也多种多样，本次调研针对纳税人采用问卷调查的方式。问卷主要包括基本信息和基本问题两大类。其中基本信息部分主要是为了了解被调查者的身份特征，服务于问卷的典型性和代表性分析；基本问题部分主要是为了了解受调查者对数字完税证明的一些看法，从而收集相关意见建议进行汇总，进而判断该项目实施的可行性等。而第三方机构工作人员人数相对较少，为更好地获取所需信息，针对第三方机构工作人员和代扣代缴义务人采用访谈的方式进行。

三、绩效评价的实施过程

整个前评价工作分为三个部分：工作方案及指标体系的设立，社会调研获取评价数据，以及数据整理分析与评价结论。在指标体系的设立上，考虑到这是一个事前评价，同时项目影响的群体又较为庞大，除了普遍设立的项目管理类指标，评价组还设立了绩效目标和社会接受度类的指标。评价的实施主要工作是社会调研，调研时间为2013年11月14日至2013年11月26日期间，分为问卷调查和访谈两部分。以下对这两方面内容作具体解读。

（一）问卷调查的实施过程

问卷调查主要包括问卷设计、抽样区域与行业的确定和抽样人群的确定三方面内容。

1、问卷设计。问卷设计的问题如表1。问卷的设计主要包括“受访者的基本信息”、“基本问题”以及 “主观意见建议”三类问题。

受访者的基本信息中，设计如上问题是为了针对不同类型的人群进行分析，如不同年龄段、不同类型工作的人群是否对完税证明的发放形式有选择偏好等。而设置“上网频率”这一问题则是把纳税人对网络的使用情况作为数字完税证明发放可行性的一个参考。

基本问题主要考察数字完税证明实施的可行性。如前三个问题主要考察纳税人对完税证明的了解情况；第四至第七题主要考察纳税人对数字完税证明的态度、意见；而最后三题主要是为了根据纳税人反馈的意见合理地确定数字完税证明的发放途径。

主观意见建议主要是反映纳税人的一些特殊的意见和建议等，以便有针对性地作出评价，提出问题的解决方法。有了这些数据之后，评价组便能结合基本信息部分，从多维度立体全面地获取不同类人群对于数字完税凭证的意见态度，从而能够为接下来的分析打下基础。

2、抽样区域与行业的选择。本次调研采用分层抽样，选取区县、行业两个维度，对人群进行抽样；同时吸收上海市税务局《数字凭证在个人所得税完税证明上应用的可行性研究》课题（以下简称“课题研究”）的相关调研内容和方式。其课题研究在杨浦、闸北等7个区县，分别选取制造业、批发和零售业等14个行业开展了相关社会调研工作。为了充分利用该课题的成果，提高工作效率，此次调查评价组决定选取该课题研究报告中未选取的区县以及未选取的行业进行问卷调查，并针对重点区域、重点行业进行再次调研，即抽取黄浦、长宁、虹口和宝山4个区县，涵盖水利、环境和公共设施管理业，公共卫生、社会保障和社会福利业等共计10个行业，以达到经过前后两次调研（上海税务局在做课题研究时自行开展的调研工作）后保证覆盖上海市所有的19个行业、17个区县的目标。另外，根据各区县个税纳税人口数的相关数据，长宁区和黄浦区分列个税纳税人口数的第二、三名（徐汇区为第一名，但之前已做过社会调研），在这两个区进行调查，可以覆盖到较多的个税纳税人群。虽然金融业、租赁和商务服务业、批发和零售业、住宿和餐饮业4个行业已进行过调查，但是考虑到这四个行业是个税纳税人非常集中的行业，所以有再次进行调查的必要。此外，虹口、长宁、宝山进行调查的行业都是在可行性课题研究中未涉及的行业，目的是在问卷数一定的情况下，覆盖最多的行业类型，增加调研的客观性和准确性。故根据税务局提供的各区县企业纳税人花名册，按照区县人口的比例，最终决定在黄浦区抽取问卷1200份，长宁区抽取问卷900份，虹口区抽取问卷600份，宝山区抽取问卷600份。这样既能保证社会调研实施的可行性，又能保证调研结果的科学性。

3、抽样人群的确定。抽样人群选择为街头随机调查的民众和重点企业中的员工两类人群。其中考虑到人群的代表性，选择街头随机对民众进行调查；考虑到工薪阶层是个税缴纳、“完税证明”获取的重点人群，具有中青年人劳动人群比重大、学历高、收入高、上网时间多、接受新事物快的特点，本次社会调研以工薪阶层为重点目标人群，以企业为单位，进行个人所得税纳税人问卷调查。在企业受调查者的选择上，由于我国个人所得税采取单位代扣代缴的缴纳方式，所以评价组在选取企业时，根据各行业内2012年企业代扣代缴个税人数进行排序，选取各个行业前10名中部分企业进行问卷调查。在调研完毕之后，由评价组成员组织问卷的发放与回收。

（二）访谈的实施过程

访谈的实施主要包括访谈提纲的设计和访谈企业与目标人群的选择两方面内容。

1、访谈提纲的设计。访谈问题主要设置为询问访谈对象对数字完税凭证实施的担忧、意见或建议，以及预估的可能出现的问题。通过这些方面的询问来了解目前完税凭证的使用情况、数字完税证明的实施必要性并对操作层面的困难进行预估。表2是分别针对第三方机构和代扣代缴义务人的访谈提纲。

表2 访谈提纲

2、访谈企业与人群的选择。由于个税完税凭证是第三方机构办理相关业务的重要业务凭证，如办理贷款、保险理赔、户籍迁移等，所以此次调研还将选取主要的商业银行、保险公司、市人力资源社会保障局等相关业务办理机构，对其业务员和相关业务主管人员进行访谈，以从微观业务操作及宏观政策展望两个层面获取这些机构对于数字完税凭证项目实施的意见。具体涉及对象包括：浦发银行上海分行房贷部负责人、德勤华永会计师事务所有限公司财务部代扣代缴义务人、中国光大银行股份有限公司上海分行财务部代扣代缴义务人、上海景瑞物业管理有限公司财务部代扣代缴义务人、上海市北宝山自来水有限公司财务负责人。

四、绩效评价的结论

整个调研期间，评价组走访了各个行业共35余家企业，对其企业员工进行了问卷调查，共发放3300份问卷，回收2924卷；街头随机问卷调查过程中，共发放638问卷，回收638问卷。此次社会调研累计发放问卷超过3938份，回收问卷3562份，其中有效问卷3320份。访谈完成5次，其中1次面对面访谈，4次电话访谈。根据问卷调研与访谈获取的信息，评价组经过整理分析得出社会调研的结论，并以此为依据进一步归纳出此次前评价的部分结论。

由于21—50岁为我国雇佣劳动力普遍分布的年龄段，同时由于本次调查对象大部分为企业在职员工，故样本中共有90.36%的受访者集中在该年龄段，具体分布如下：35.72%为 21—30岁，35.09%为 31—40岁，19.58%为41—50岁。89.7%受访者缴纳个人所得税，93.37%在上海工作超过一年，这说明大部分受访者已具备了获得个税完税证明的资格和条件，因此本次问卷结果具有代表性。表3是各基本问题的统计结果。

表3 问卷数据统计

综合问卷调研，对比上海市税务局课题研究的结果进行分析，可以得出如下三方面的结论：

第一，数字完税证明的推行具有可行性，主要表现在其直接利益相关群体——纳税人群的社会支持度较高。有75.13%（38.79%需要电子及纸质两种凭证，有36.34%仅需要电子凭证）的民众希望以数字完税凭证的形式获取。

第二，以税务网站为主（45.94%），私人邮箱为辅（43.61%）向公众递送数字完税证明，这两种途径占到了总体比例的89.55%。

第三，项目单位在实施过程中需要注意一些纳税人集中反映的问题：有58.02%的民众表示未听说过数字完税证明，税务部门需要加大个税数字完税证明的宣传力度；在数字完税证明的投放中需要严格控制，避免发生数据泄露（50%的民众对此表示担心）；适当增加数字完税证明中包含的信息以及对其防伪性、可查性和可验性的管控等。

根据上述调研结果，可以总结出此次前评价的重要结论如下：

第一，数字完税证明有纸质版不具有的优势，如更加方便快捷，可以实时利用、反复利用，投递准确率更高等。由此可以得出，个人所得税数字完税证明平台建设项目具有重要的实践意义，尤其是对政府部门电子政务工作的推广、“服务型政府”的构建以及公民纳税义务与公民权利意识的培养有着重要影响。

第二，考虑到该项目的直接受益者为上海市纳税人群，获得较高的社会接受度和满意度是其重要目标之一。因此，市民预期和建设方案的匹配度验证很重要。通过与社会调研结果的对比知道：该项目方案与社会调研结果具有较高的符合度，项目建设方案可以满足民众对于数字完税证明的期待，方案具有可行性。

第三，从调研中又可了解到市民和相关业务机构对数字完税证明的认识、意见等，从而可以与税务部门实施该项目的目标进行对比，确定该项目的目标是否明确可行，并且可以为项目实施方案的确立以及后续工作的开展提供重要依据。本次社会调研的结论验证了数字完税证明项目实施的可行性，同时也给出了项目的实施方向 （如递送途径等）。

五、对于绩效评价中社会调研的进一步探讨

（一）问卷调查中两种调研方式的对比

此次问卷调查采取了两种调研渠道，分别为企业走访和街头随机调查。由于目标群体集中，企业走访发放可以有效保证社会调研人群的数量；街头随机调查可以规避企业走访中可能发生的影响进而确保受访者作答的可靠性。两个调研渠道相辅相成，有效保证了此次社会调研的代表性。当然好的调研除了实施方式外，抽样方式是否科学才是关键。评价组在后期的数据分析中，将两个样本获得的数据分别进行了对比分析，结果显示：对于数字完税证明的“个人判断”部分，两种不同调研渠道获取的结果基本一致，仅在部分选项选取的百分比方面有轻微差异，具体如下：在企业走访获得的数据中，有83.96%的受调查者接收到过数字完税证明；希望获取数字完税证明的占到73.42%；选择税务网站和私人邮箱递送的占89.06%。在街头随机走访的数据中，上述问题结果在受调查者中的占比分别为76.10%、75.80%和90.13%。这也说明此次问卷调查和访谈的抽样方法、抽样对象的设计是合理的，两者能够做到相互匹配，相互支撑。

（二）调查结果与前评价的关系

本项目涉及的利益人群广，与个税纳税人乃至整体市民的联系非常紧密，最大程度地满足市民的需求是项目实施中不可避免的要求。而社会调研正是一种能够全面客观地反映市民需求的手段，因此，对于此类项目，社会调研的意义就显得极为重要。通过社会调研，评价组可以了解市民以及该项目涉及的相关工作人员对此项目的态度和意见，据此考察项目方案中是否有相关建设条款或措施来满足市民的期待，最后通过定性和定量分析的方式，为系统建设方案与市民期望的匹配程度评分，得出该方案是否具有完整性、可行性和科学性的结论。综上所述，社会调研是绩效评价过程中的一个重要环节，是获取数据必不可少的步骤；而绩效评价是社会调研的目标。只有把两者结合起来，绩效评价的结果才真实可信，有说服力。

（三）社会调研在不同阶段绩效评价中的作用

通常来讲，绩效评价分为事前评价、跟踪评价和事后评价。而不同的评价类型中由于侧重点不同，社会调研所起的作用也不尽相同。本案例是一个事前评价，其关注点通常是项目目标的可行性、合理性等。相应的社会调研也主要侧重考察项目实施的必要性、可行性和合理性，问卷通常侧重于需求而非满意度。而跟踪评价侧重考察项目按时完成的可能性，以及实施过程中产生的社会影响；事后评价侧重于考察项目完成的效果。在这两种情况下，调查问卷通常都需要包含满意度问题，以此作为项目实施效果的一个反馈。■

（本栏目责任编辑：王光俊）