欧盟产品质量安全体系的建立与运作评析*

顾 成 博



欧盟产品质量安全体系的建立与运作评析*

顾 成 博

摘要：欧盟产品质量安全体系是在欧洲经济一体化进程中逐步建立和完善的。该体系建立的最初目标并不是单纯地为了保护消费者健康与安全，而更多的是为了推进欧洲经济一体化进程，建立欧洲单一内部市场，实现欧洲范围内商品、人员、服务和资本的自由流动。这样的诞生背景不仅造就了欧盟产品质量安全体系与众不同的特征，也确立了其双重目标的历史使命。这一特点不仅体现在欧盟产品质量安全体系的基础制度之中，也体现在其支撑系统的运作之中。随着欧盟将高标准的保护人类健康和消费者利益提升到共同体共同政策的地位，欧盟产品质量安全体系也开启了独立发展的新篇章，而其双重目标的特征依然明显。

关键词：欧盟； 产品质量安全； 协调标准； 新方法指令； 信息快速交换系统

欧盟(前身为欧共体)在产品质量安全方面的努力起步于20世纪60年代末。当时，《建立欧洲经济共同体条约》(EEC，简称《罗马条约》)*European Economic Community. Treaty Establishing the European Economic Community, 1957.已然生效10年，成员国间的内部关税基本消除并且实行了统一的对外关税。这意味着以关税同盟为特征的欧洲经济一体化格局初步形成。然而，《罗马条约》没有在消除关税贸易壁垒的基础上进一步协调或统一成员国的技术法规、技术标准及合格评定程序，而这却为经济共同体范围内技术性贸易壁垒的产生留下了隐患。这是因为欧洲经济共同体虽然在形式上已经成立，但是成员国在经济和技术发展水平方面仍有差距，在社会安全、公共健康和环境保护方面的价值观也有不同。这种不同直接导致了成员国技术法规、技术标准及合格评定程序的差异，而这种差异的存在虽然符合成员国本国国情，但对欧洲经济一体化进程的影响却是负面的。它增加了企业的生产成本，影响了成员国的商务合作，割裂了欧洲共同市场，阻碍了商品在经济共同体内的自由流动。尤其是20世纪70至80年代，恶化的经济贸易形势进一步诱发了成员国运用各自不同的技术法规、技术标准及合格评定程序作为关税被取消之后的贸易保护措施，来限制其他国家的类似产品获得市场准入以应对激烈的市场竞争。而这种违反欧洲经济一体化精神的贸易保护主义行为的“合法性”却正是来自于《罗马条约》本身第36条的规定。

依据该条款，欧共体允许成员国在综合考虑公共道德、公共秩序、公共安全、人类与动物的生命和健康的保护、植物生命的保护、历史文化古迹等国家宝藏的保护以及工商业财产的保护等因素后，有权采取禁止或限制商品进出口及运输的贸易保护措施，而这种措施并不构成对成员国贸易的歧视或限制。实际上，对于这一条款的正确解读应当是在结合《罗马条约》第30至34条的基础上进行的。由此，第36条的本意实际上是要求成员国在综合考虑上述情况后，尽可能地采取积极措施消除贸易障碍，以便促进商品在欧洲经济共同体内的自由贸易。其真实目的是给予成员国适当的自由裁量权，允许成员国在结合本国国情的基础上尽力消除贸易壁垒。但是，正是因为该条款字面含义与真实含义的差别存在，各成员国乘机利用该条款的字面含义而不是条约的原则精神，制定了许多保护本国产品和市场的技术法规、技术标准及合格评定程序，进而给经济共同体带来了新的贸易壁垒和严重的经济危害。为此，能否消除成员国技术法规、技术标准及合格评定程序的差异，成为影响欧洲经济一体化真正实现的关键问题。正是这样的时代背景注定了欧盟产品质量安全体系的建立必须同时服务于保护消费者健康与安全和促进商品自由贸易两个核心目标，而后一个目标在产品质量安全体系的建立与发展过程中显得尤为重要。下文将着力分析欧盟是如何在上述思想指导下构建产品质量安全体系的基础制度和支撑系统的，以及这样的体系构建与运作对我国产品质量安全体系的完善具有哪些借鉴意义。

一、欧盟产品质量安全体系的基础制度

(一)产品质量安全与协调机制的建立

欧共体在消除技术性贸易壁垒过程中面临着两难的局面：1)如不消除技术法规、技术标准及合格评定程序间的差异，欧洲统一的内部市场将无法建立；2)如消除这方面的差异，又可能破坏成员国原有的产品质量安全体系，而欧洲统一的产品质量安全体系又不是短时间内可以建立和完善的。为克服这种两难困境，“相互承认原则”(Principle of Mutual Recognition)被欧共体理事会(欧盟理事会的前身，以下统称欧理会)所采纳，作为协调成员国技术法规、技术标准及合格评定程序的最佳方法。1969年5月，欧理会颁布了《关于消除成员国由于法律、法规或行政行为差异而导致的技术性贸易壁垒的总纲要》*The Council of the European Communities. General Programme of 28 May 1969 for the Elimination of Technical Barriers to Trade which Result from Disparities between the Provisions Laid Down by Law, Regulation or Administrative Action in Member States, 1969, Vol. OJ C 76: 1-10.和《关于检验相互承认的理事会决议》*The Council of the European Communities. Council Resolution of 28 May 1969 on the Mutual Recognition of Checks, 1969.等4个重要文件。其目的是在相互承认原则的基础上，实现在成员国内合法生产和销售的产品能够自由运往其他成员国销售，而无需重复检验和变换名称。但是，这些决议存在着明显的缺陷。例如，只将相互承认原则应用于个别种类的普通工业产品，因而无法全面阻止成员国因在其他产品领域制定新的技术法规、技术标准及合格评定程序所造成的新的技术性贸易壁垒。另外，相互承认原则的运用并不能真正消除成员国间的差异，而只是对现实情况的一种妥协，是成员国就彼此间差异达成谅解从而实现表面的一致。一旦成员国面临紧迫的竞争情况，则依然可以利用《罗马条约》第36条的规定对其他成员国的产品进行限制。因此，相互承认原则不能从根本上解决技术性贸易壁垒产生的问题。实际上，解决成员国差异的最简单办法是在欧共体层面制定统一的技术法规、技术标准及合格评定程序。但是，这也是最难的办法，因为产品种类繁多以及产品部件不计其数，为所有产品及其部件制定相应的安全要求、技术标准及合格评定程序是短时间内无法实现的目标。

在历经较长时间的讨论与磋商后，欧理会于1983年3月颁布了《技术标准与法规领域信息提供程序指令》(83/189/EEC)*The Council of the European Communities. Council Directive of 28 March 1983 Laying Down a Procedure for the Provision of Information in the Field of Technical Standards and Regulations (83/189/EEC), 1983, L.108.，并依此建立了一套互惠、透明和可控的预先通报、审查和干预机制。在该机制中，成员国标准机构(如：英国标准协会BSI和英国电工委员会BEC)有权将国际标准(ISO或IEC)或欧洲标准(EN)直接转换为或修改后转换为国家标准予以适用，也有权制定新的国家标准或修改原有的国家标准。成员国标准机构也有权互相参与对方的标准化工作，并依据具体情况提出制定欧洲标准或任何形式实现技术标准统一的请求。但是，关于上述情况的信息必须预先通报给欧共体委员会(欧盟委员会的前身，以下统称欧委会)和各成员国。而后，欧委会中负责技术法规和标准的常设委员会将做出综合评估，并在成员国技术法规和标准实施之前，决定是否采取必要的干预措施(如：推迟成员国标准的使用或提请制定新的欧洲标准)，来消除可以预见的影响成员国间自由贸易的技术性障碍。由此不难看出，这个机制的优势在于其可以有效地阻止成员国因为制定新技术法规和标准而造成的新技术性贸易壁垒，从根本上制止了成员国对《罗马条约》第36条的滥用。同时，该机制也能够通过成员国相互参与的标准化工作，使成员国在实践中逐渐形成共识，共同努消除彼此间技术法规和标准的差异，进而消除已有的技术性贸易壁垒。鉴于该指令适用于欧共体范围内的工业、农业、药品、化妆品和食品等众多领域，它在很大程度上实现了共同体层面技术法规和标准的协调，也对欧洲统一市场的建立和完成起到了积极的促进作用。

(二)产品质量安全与协调方法的规范

在前期协调经验的基础上，欧理会于1985年5月出台了《关于技术协调与标准新方法的理事会决议》(85/C136/01)*The Council of European Communities. Council Resolution of 7 May 1985 on A New Approach to Technical Harmonization and Standards, 85/C136/01, 1985.。“新方法”的进步性在于将复杂的立法协调工作予以简单化和规范化，使原本难以完成的目标得以快速实现。其具体的优势如下：第一，新方法主要依据《罗马条约》第100条赋予的权力在欧共体层面对成员国技术法规进行协调，而立法协调主要以指令(Directives)的形式做出，并仅对产品涉及安全、健康、消费者和环境保护等方面应该达到的主要目标和基本要求做出规定。指令是《罗马条约》第189条所规定的欧理会与欧委会用以指导和规范成员国行为的四种规范性法律文件之一，其他三种为法规(Regulations)、决定(Decisions)和建议或意见(Recommendations or Opinions)。但是，只有法规、指令和决定具有强制性效力。指令的作用主要是为成员国设定所要实现的最终目标，约束成员国在规定的时间内完成，但并不限定成员国采取何种方式和方法予以贯彻和执行。而成员国必须在一定期限内将指令转化为本国相关领域的法律或法规(即制定新法)，或者通过删除、修改或废除等方式实现旧法规与指令的统一。这样做的好处是既保持了欧共体对所要解决问题的严肃性，也确保了成员国在解决问题过程中的灵活性。第二，新方法赋予欧洲标准化组织依据指令的基本要求，具体制定各种产品的欧洲标准的权力，而此类标准被称作协调标准(Harmonized Standards)。由此，欧洲标准化委员会(CEN)、欧洲电工标准化委员会(CENELEC)以及1998年后增加的欧洲电信标准协会(ETSI)*The European Parliament and the Council of the European Union. Directive 98/34/EC of the European Parliament and of the Council of 22 June 1998 Laying Down a Procedure for the Provision of Information in the Field of Technical Standards and Regulations, L.204, 1998.，成为具有欧共体授权资格依据指令制定协调标准，并有权监督和管理成员国将该标准转化为国家标准的合法机构。同时，各成员国有责任将协调标准转换为国家标准，并取消一切与协调标准相冲突的国家标准。第三，新方法推行的协调标准虽然为自愿性标准，但是按照协调标准制造的产品可以被自动推定为满足指令的基本要求，并且可以在共同体市场内自由流通。对于不按照协调标准制造的产品，制造商必须在证明产品符合指令的基本要求后，才可被允许将产品投放市场。协调标准与指令基本要求之间的这种紧密关系实际上确立了协调标准作为强制性标准的法律地位。这个特点不仅有助于推动成员国采用协调标准消除各国之间的差异，而且有助于欧委会以指令的方式推动新协调标准的适用，进而实现快速应对技术进步的要求和产品安全风险的威胁。

在新方法的基础上，欧委会与欧理会于1989年分别出台了《关于工业产品质量认证和检验的全球方法》*Commission of the European Communities. A Global Approach to Certification and Testing: Quality Measures for Industrial Products, 1989, Vol. COM (89) 209 Final, Brussels.和《关于合格评定的全球方法的理事会决议》(90/C10/01)*The Council of the European Communities. Council Resolution of 21 December 1989 on a Global Approach to Conformity Assessment, 90/C10/01, 1989.。其目的是通过在欧共体范围内采用新的全球战略方法，为产品质量认证、安全检验及合格评定提供一套简便易行的操作程序，消除成员国对产品重复检验和认证造成的贸易障碍，从而实现欧洲范围内经济与社会的和谐统一。这个全球方法是对相互承认技术法规和标准原则的补充与完善，同时也为新方法的有效实施奠定了基础。它依据产品发展阶段(如：设计、样品和量产等)、评估类型(如：书面检查、样品检验、质量保证和检查等)和评估主体(如：制造商或其他第三方等)，精确地设置了8种模式(Module A-H)的质量检验与合格评定操作程序。这些模式依据产品可能涉及危险情况的差异有着不同的复杂程度与严格要求。为确保产品符合技术标准和达到安全要求，欧委会可以通过指令的方式明确要求对不同类别的产品采用不同模式的合格评定程序，也可以要求对个别产品采用几种模式的组合来进行合格评定。全球方法还规定采用CE(Conformite Europende 法文，欧洲合格认证)标志取代所有成员国的标志(如：德国的GS标志)作为欧共体范围内唯一有效的权威标志，用以标记产品质量符合指令在安全、公共健康、消费者和环境保护方面的基本要求，并且经过相应合格评定程序检验的产品。全球方法所做出的这些规定较大程度地清除了欧共体范围内的技术性贸易壁垒，也为欧共体工业产品质量安全的整体提升做出了贡献。这种结果对于提高欧共体企业在内部市场以及国际市场的竞争力也大有益处。在实践中，全球方法的运用必须按照新方法的要求，采用指令的形式对产品合格评定程序的具体使用以及CE合格标志的粘贴原则做出明确的规定。1993年7月出台的《关于在技术协调指令中使用的合格评定程序不同阶段模式以及粘贴和使用CE合格标志规则的决定》(93/465/EEC)*The Council of the European Communities. Council Decision of 22 July 1993 Concerning the Modules for the Various Phases of the Conformity Assessment Procedures and the Rules for the Affixing and Use of the CE Conformity Marking, which are Intended to be Used in the Technical Harmonization Directives, 1993.，为此提供了详细的操作规则和使用指南。

(三)产品质量安全与协调目标的重塑

正如前面所述，欧共体协调产品技术法规、技术标准及合格评定程序的主要目标是为了消除成员国间的技术性贸易壁垒，而确保产品质量安全、公共健康、消费者利益与环境保护只是这一过程中附带解决的问题，即次要目标。1985年6月出台的《完成内部市场：欧洲共同体委员会白皮书》*Commission of the European Communities. Completing the Internal Market: White Paper from the Commission to the European Council, 1985, Vol. COM (85) 310 final, Brussels.可以印证这一观点。白皮书将产品技术标准的差异视为阻碍欧洲经济一体化进程的三大障碍(有形的、技术的和财政的贸易壁垒)之一，并计划在1992年12月31日之前彻底消除包括技术标准差异在内的三大障碍，将欧洲建成一个没有边界、货物自由流通、人员自由往来、服务和资本自由流动的统一的内部大市场。这一目标获得了1986年2月由成员国签署的《单一欧洲法令》*The European Communities. The Single European Act, 1986.(第13条)的立法支持。《单一欧洲法令》是《罗马条约》生效后第一份修改性法律文件。该法令的主要意图是通过推进欧共体机构改革完成内部市场的建立。例如：引入有效多数表决制替代一票否决制以加快欧理会的决策过程(第18条，现《罗马条约》第101条)。在实践中，这种快速决策机制的建立，不仅帮助了欧理会在面对成员国争议难以解决的情况下迅速通过和颁布协调指令，而且展现了欧理会在消除成员国差异方面的积极态度和坚定决心。但是，需要强调的是，这种制度改革的结果只是加快了经济一体化进程的步伐，并没有改变经济一体化与产品质量安全、公共健康和消费者利益等议题的主从地位。

欧共体将工作重心真正转向产品质量安全与消费者利益保护方面，并将此问题作为一个独立的问题给予关注和思考开始于1992年。这是因为白皮书中所确立的完成内部市场的目标已基本实现，欧共体能够将更多的精力投向市场内部的具体问题。其标志性事件是1992年6月，欧理会颁布了《通用产品安全指令》(92/59/EEC，GPSD1992)*The Council of the European Communities. Council Directive 92/59/EEC of 29 June 1992 on General Product Safety, 1992, L.228.。该指令是欧共体历史上第一个以保护普通产品安全为核心目标，并以建立统一的产品质量安全体系为主要内容的综合性指令。GPSD1992规定的通用产品安全要求适用于任何没有专项法规保护的产品，以及虽有专项法规保护但产品安全风险和管理控制要求没有相关立法规定的产品。尽管产品的定义被做了适当的限制，如排除了为职业目的而使用的产品和商业或工业上所使用的产品等，但是其所展现的产品安全保护意识(由附属性问题转变为主要问题)和产品安全保护方式(由专项立法转向综合立法)都是具有里程碑意义的。GPSD1992的意义还在于：1)增加了生产者和经销商的责任；2)强化了成员国对产品安全监管的权力；3)建立了长期的产品安全快速预警系统；4)设置了应对产品安全的有效机制和紧急措施；5)填补了产品安全专项法规之间的空隙；6)统一了成员国产品安全方面的法律规定；7)提高了欧共体内产品安全保护的整体水平。2004年1月，GPSD1992被新的《通用产品安全指令》(2001/95/EC，GPSD2001)*The European Parliament and the Council of the European Union. Directive 2001/95/EC of the European Parliament and of the Council of 3 December 2001 on General Product Safety, 2001, L.11.正式取代，但是GPSD2001更多的是在GPSD1992的基础上完善其不足而已(两个指令的相关规定将在下文支撑系统中详细阐述)。需要指出的是，尽管两个指令将首要目标设定为确保投放市场产品的安全性，但是二者仍然服务于完善欧洲内部市场功能和消除内部边界的目标，始终保持着与经济一体化的大方向一致，即确保商品、人员、服务和资本的自由流动。

欧盟对产品质量安全的重视程度还体现在立法层级的提升上。1992年2月，成员国共同签署了《马斯特里赫特条约》(简称《马约》，也称《欧洲联盟条约》)*European Union. The Maastricht Treaty, 1992.，旨在进一步强化经济联盟，并在此基础上实现政治联盟。《马约》虽然没有直接涉及产品质量安全议题，但是将与产品质量安全密切相关的公共健康(第129条)和消费者保护(第129a条)问题提升到了共同体共同政策的地位，而后者恰恰是确保产品质量安全这一行为所要实现的终极目标。同时，《马约》明确提出欧共体将致力于高标准的保护人类健康和消费者利益，而上述政策也将构成其他相关政策的内容和基础。这意味着产品质量安全不再是欧洲经济一体化的附属性问题，而是转变为具有独立地位和特定目标(保护公共健康和消费者利益)的重要问题。尽管这种转变是在经济一体化道路上的继续前行(即不与其目标和原则相悖)，但是经济一体化问题在产品质量安全体系的后续建设和完善中不再占据主导地位，取而代之的则是高标准的保护人类健康和消费者利益这一理念。

二、欧盟产品质量安全体系的支撑系统

(一)产品安全风险评估与监管系统

欧委会对于欧盟范围内产品的安全评估和监管主要是依据《通用产品安全指令》和其他专项法规或指令中所规定的安全产品定义、产品安全要求、协调标准及合格评定准则执行的。依据GPSD2001(第2条b款)，安全产品是指：1)产品符合正常的和合理预见的使用条件，包括使用期限内用于服务、安装和维护的产品；2)产品在使用中不会造成任何风险，或者仅有伴随使用的最低程度风险，且这种风险是可以接受，并与高水准的保护人民安全与健康的目标是一致的。对上述两点的判断，需综合考虑下列因素：成分、包装、组装、安装、维护、效应、标签、警示规定、使用说明和对特殊消费群体的影响。这个安全产品的定义不仅将安全产品与危险产品做了明确的区分，而且将轻度风险与严重风险做了清晰的界定。在实践中，对产品是否符合安全性要求的检验，必须首先依据欧盟强制性技术法规的基本要求进行评估。如该领域无此规范，才可依据产品销售地成员国的技术法规进行评估。此外，还可采用多层次的安全标准体系对产品的安全性进行评估和认定。例如：欧盟范围内的产品应当符合协调标准才被认定是合格产品。但在协调标准缺失的情况下，可以依次适用由相关欧盟标准转换的任意性国家标准、产品销售地成员国国家标准、欧盟产品安全准则、行业产品安全规范、科学技术工艺水平以及消费者对安全的合理预期等对产品进行安全评估(GPSD2001第3条第2和3款)。这样做的好处是尽可能的实现成员国在产品安全风险评估中适用的法规和标准的一致性，从而避免法规和标准的适用冲突所产生的贸易障碍。

成员国产品安全监管机构根据产品风险评估结果，有权采取适当措施以保护消费者利益。为增强监管机构所采取措施的明确性和操作性，GPSD2001(第8条)在GPSD1992的基础上，将产品危险等级划分为6级，并针对不同等级的危险情况详细规定成员国应当采取的适当措施。这6个等级分别为：1)一般产品；2)在某些情况下可能产生危险的产品；3)对某些人群可能产生危险的产品；4)可能产生危险的产品；5)危险产品；6)已经投放市场的危险产品。随着产品危险程度的增强，成员国监管机构采取的措施的力度也相应地增大。例如：对于已经确定的危险产品，监管机构有权禁止该产品的销售并引入配套措施确保禁令得以执行。而对于已经投放市场的危险产品，则有权命令或组织产品撤回并向消费者发出安全警告；有权命令、协同或组织生产者和销售商对产品实施召回和在适当的条件下予以销毁。应当指出，产品召回(Product Recall)是GPSD2001新增加的更为严厉的风险应对措施。它的主要作用在于当原有的产品撤回(Product Withdrawal)措施无法及时和有效地阻止危险产品的销售、展示和供应时，它可以从消费者手中收回已经销售或供应的危险产品从而彻底消除产品的风险隐患。GPSD2001的进步性还在于，它将产品召回由生产者和销售商可以自由采取的自愿性行为转变为成员国监管机构可以命令采取的强制性行为。这不仅增强了成员国监管机构的权力，也将对消费者利益的保护提升到更高的水平。对于危险产品已经给消费者造成的损害，则依据1985年出台的《缺陷产品责任指令》(85/374/EEC)*The Council of the European Communities. Council Directive of 25 July 1985 on the Approximation of the Laws, Regulations and Administrative Provisions of the Member States Concerning Liability for Defective Products (85/374/EEC), 1985, L.210.所确立的无过错责任原则(Principle of Liability without Fault)对产品安全责任进行认定，并根据具体损害程度责令生产者给予消费者相应的损害赔偿。

(二)产品安全信息快速交换系统

欧盟成员国对威胁消费者健康与安全的产品所采取的任何阻止其销售的措施都必须通过“信息快速交换系统”(RAPEX)及时地通报给欧委会，并在后者的监督和协调下完成产品安全危险的排除，同时确保限制产品销售的措施不被滥用。RAPEX诞生于1984年，是依据《在消费品使用引发的危险方面引入共同体信息快速交换系统的理事会决定》(84/133/EEC)*The Council of the European Communities. Council Decision of 2 March 1984 Introducing a Community System for the Rapid Exchange of Information on Dangers Arising from the Use of Consumer Products (84/133/EEC), 1984, L.70.建立的。尽管欧理会出于更高水准的保护消费者健康与安全方面的需要将RAPEX引入产品质量安全体系，但最初却只是将其用作短期综合性监管与预警系统，临时应对包括食品在内的所有产品的紧急性安全问题，有效期仅为4年。后来，鉴于该系统运作的有效性，欧理会不断延长其使用期限。1990年6月，欧理会决定再次延长RAPEX的使用期限直至被相关通用产品安全法令采纳为止*The Council of the European Communities. Council Decision of 29 June 1990 Amending Decision 89/45/EEC on a Community System for the Rapid Exchange of Information on Dangers Arising from the Use of Consumer Products (90/352/EEC), 1990, L.173.。1992年6月，RAPEX被GPSD1992正式采纳，成为欧共体一项长期的产品安全预警系统，其具体的运作程序也得到了发展和完善。

RAPEX的运作程序制定于诞生时，成型于GPSD1992，最终由GPSD2001加以完善。其具体规定如下：当成员国查明某一产品可能对欧共体范围内消费者的健康和安全产生严重的和直接的危险时，成员国应立即咨询产品生产者和销售商以获取必要信息，并最大程度地保护消费者和避免商业混乱。成员国有权决定采取必要的紧急措施，包括对产品的销售和使用予以阻止，限制或附加特别条件等。与此同时，成员国必须迅速而及时地将上述情况通过本国的RAPEX联络站(如：英国的商业改革与技术部BIS)通报给欧委会。通报信息应当涵盖：1)被确定的产品；2)产品所涉危险的检验结果与严重程度评估结论；3)成员国已经采取或决定采取的措施或行动的性质和期限；4)产品供应链和分布，尤其是销售目标国等。欧委会在收到上述信息后要及时地通报给其他成员国。如果其他成员国发现该产品正在本国销售，应将上述信息及时反馈给欧委会，以便后者协调成员国统一采取措施应对危机。这样做的好处是，在欧委会和其他成员国的监督下尽可能地减少成员国滥用权力阻碍商品正常贸易的机会，同时又能很好地协调成员国行动，有效控制产品安全危机对内部市场的负面影响。欧委会中负责RAPEX日常管理的部门是为其特别设立的委员会。该委员会由成员国各出2名代表辅以2名专家组成，由欧委会委派1名代表作为该委员会主席。在与成员国的信息交换方面，RAPEX由相互独立的食品安全网络和非食品安全网络共同支持。2002年，鉴于食品安全保护的特殊性和紧迫性，欧委会依据《通用食品法》(178/2002/EC)*The European Parliament and the Council of the European Union. Regulation (EC) No 178/2002 of the European Parliament and of the Council of 28 January 2002 Laying Down the General Principles and Requirements of Food Law, Establishing the European Food Safety Authority and Laying Down Procedures in Matters of Food Safety, 2002, L.31/1, Official Journal of the European Communities.将食品安全网络分离出来，成为完全独立的“食品和食料快速预警系统”(RASFF)。从此，RAPEX与RASFF分别负责非食品产品和食品食料的信息快速交换和安全预警。2004年1月生效的GPSD2001将产品的适用范围限定于非食品产品，但将非食品产品范围扩大到服务过程中提供给消费者使用或消费者可能利用的产品以及为职业目的设计却又进入消费市场的产品。这种修订不仅使调整后的RAPEX的信息交换和预警范围与其产生的法律依据相一致，而且扩大了该系统对普通产品消费者的保护范围。

(三)产品安全风险紧急应对系统

欧盟紧急应对产品安全风险系统是由GPSD1992建立的，现规定于GPSD2001第5章之中。该系统的主要目的是授权欧委会在获知成员国面临产品安全风险的紧急情况下，协调和统一成员国行动，共同采取措施应对欧盟范围内的产品安全风险。紧急应对系统的启动条件是有严格规定的，如：1)各成员国已经采取或决定采取完全不同的措施应对产品安全风险；2)鉴于产品安全问题的性质和风险的紧迫程度，仅依据其他共同体专项法规所制定的程序无法应对产品安全风险；3)只有在共同体层面采取适当措施才能够有效地消除产品安全风险，从而确保持续地和高水平地保护消费者健康与安全和内部市场的有效运作。当上述条件完全具备时，欧委会可以在咨询成员国后，或就涉及的科学问题咨询共同体科学委员会后，以发布决定(Decisions)的方式正式要求成员国采取共同措施(第8条所列6个级别的措施)应对产品安全风险。决定的有效期为1年，可以在满足同样的条件下最多延长1年。但是，对于涉及危险的产品及产品批次的确定工作不受时间限制。成员国必须在20日内无条件执行欧委会的决定，成员国监管机构必须在1个月内贯彻落实欧委会决定中要求采取的应对措施。在欧委会中负责具体事务并协助其工作的核心机构是产品安全紧急事务委员会(CPSE)，由成员国代表组成，欧委会代表出任委员会主席。该机构的内部运作程序则由《关于委员会执行权行使程序的理事会决定》(1999/468/EC)*The Council of the European Union. Council Decision of 28 June 1999 Laying Down the Procedures for the Exercise of Implementing Powers Conferred on the Commission (1999/468/EC), 1999, OJ L 184.加以详细规定。这些规定的出台标志着欧盟统一应对产品安全风险方式的规范化和法治化。从这个程序中可以看出，欧盟始终将保护消费者健康与安全和维护内部市场有效运作视为并行不悖的目标，即便是在产品安全风险发生时的决策过程中也必须给予这两个目标以同等程度的审慎考虑。

三、欧盟产品质量安全体系的借鉴意义

欧盟产品质量安全体系虽有其独特的发展背景，但是指导该体系架构的思想理念和支撑该体系运作的配套系统却是世界共通的，而这对我国产品质量安全体系的完善有着积极的借鉴意义。

首先，产品质量安全标准(技术法规、技术标准及合格评定程序)的统一不仅有利于无差别的保护消费者健康与安全，也有利于实现企业产品的自由流动与贸易安全。这个双重目标原则应当成为任何国家产品质量安全体系建设的核心思想。对于中国来说，产品质量安全标准的统一即应实现国内标准的统一(实现国内市场一体化)，也应涵盖国际标准的统一(实现国内市场与国际市场的无缝对接)。为此，我国在产品质量安全标准建设方面应力求消除低级标准(如：地方标准和企业标准)的适用，同时实现高级标准(如：国家标准和行业标准)与国际标准的接轨。这样做既有利于高标准地保护消费者健康与安全，也有利于促进我国工业技术水平的整体提高，并增强我国工业产品在国际市场上的竞争力。而不这样做的后果可能是面临着产品召回的巨大经济损失及国际市场份额的丢失。例如：在2012年中欧贸易中，欧盟RAPEX系统共发布涉及中国产品质量安全的通报1123项，占当年通报总数的58%*European Commission. 2012 Annual Report on the Operation of the Rapid Alert System for Non-Food Dangerous Products. Luxembourg, 2013.。到2013年，这一数字为1459项，占当年通报总数的64%*European Commission. Rapex Facts and Figures 2013 Complete Statistics. Luxembourg，2014.，呈明显上升趋势。因此，加强同国际标准机构和发达国家标准机构的合作，建立科学完善的标准体系应是我国产品质量安全体系建设的首要步骤。

其次，产品安全风险评估与监管应由专设机构统一负责。这种集权式监管有利于在产品安全风险评估中确保适用法规和标准的一致性，从而在维护市场开放和平等竞争的同时消除潜在的产品安全风险。集权式监管的另一个优势是能够依据风险评估结果迅速而及时地采取有效措施消除或控制产品安全风险，相比分散式监管而言更为直接和有力。我国现行的产品质量安全分段监管原则(即一个监管环节由一个职能部门监管)极易造成监管机构众多，职责划分不清，适用法规和标准相互冲突以及不能够有效协调彼此行动等影响风险评估和安全监管的问题。为此，建立统一高效的产品质量安全监管机构应是我国产品质量安全体系建设的重要步骤。此外，在产品安全风险评估的基础上，应依据产品可能造成危害后果的性质、严重程度、可控性和影响范围对产品安全风险进行合理分级(如：欧盟划分为6级)，并依此建立风险预警机制。风险预警的目的在于通过对产品质量状况的检测和分析，确定危害影响因素，对可能危害消费者健康和安全的产品风险提前作出预警，使政府、企业和社会公众能够及时采取应对措施，阻止或降低产品安全风险的发生，避免人身和财产安全受到侵害。因此，风险预警机制如要有效运作，立法机关必须为不同级别的产品安全风险制定与其风险程度相适应的风险应对措施(如：产品撤回或召回)。这样的设置便于产品安全监管机构在处理产品安全危机时有明确的法律依据，同时也极大地提高了风险应对机制的可操作性。

最后，产品安全信息的快速交换是中央层级监管机构及时掌握产品安全风险情况和风险处置情况，并依据此信息快速作出决策的前提条件。信息快速交换系统的存在有利于中央监管机构统一协调各地区监管机构的行动，以便共同应对可能发生的或已经发生的产品安全危机。它能够极大地提高国家或地区的整体协防能力，最大程度保障消费者的健康与安全。目前，我国尚未建立统一适用的产品安全信息交换与预警系统，但是已经开始为此作出尝试性努力。例如：我国质检总局于2012年11月发布了《进出口工业产品风险预警及快速反应管理规定》，试图建立针对进出口工业产品的质量安全风险预警及快速反应机制。该规定确立了质量安全风险监测和报告制度、风险评估制度、风险预警制度、风险处置快速反应和风险消减制度。然而，鉴于该规定在法律层级上仅属于部门规章，并且仅适用于进出口工业产品，因此对于我国产品质量安全的整体提升效果有限。我国仍需在此方面作出更多的立法努力和制度完善。

四、结语

欧盟产品质量安全体系在基础制度建设与支撑系统配置方面充分地体现出双重目标的特征，即在高标准的保护消费者健康与安全的同时促进商品在欧洲内部市场的自由贸易。欧盟在实践中能够有效平衡这两个目标并且从容应对产品安全风险是因为：第一，欧盟是具有超越主权国家性质的权力机构，并且始终坚持欧洲经济一体化的发展方向。超国家化和共同体化的组织结构不仅使欧盟在协调成员国法规和行动方面有着先天的制度性优势，而且使其能够快速建立有效应对产品安全风险的立体化防护网络。第二，欧盟的超国家化和共同体化性质能够为其提供广阔的宏观视野。这种宏观视野使欧盟能够居高临下审视产品安全风险对消费者健康与安全和内部市场运作造成的负面影响，并且使其能够在集体协商和共同智慧的基础上探寻最为适合的应对方式和处理方法。第三，欧盟的超国家化和共同体化性质能够帮助其在处理产品安全风险过程中切实有效地贯彻共同坚持的原则、标准和规范。这种做法既能有效地保护消费者健康和安全，进一步的整合内部市场，又能帮助欧盟对外输出与产品质量安全相关的价值观和特有的治理模式。由此，欧盟产品质量安全体系建立的意义不仅在于它帮助欧盟实现了既定的双重目标，而且在于它帮助欧盟引导世界各国为保护消费者健康与安全以及建立世界范围的自由市场所作出的贡献。

【责任编辑：李青果；责任校对：李青果，赵洪艳】

中图分类号：D9; F7

文献标识码：A

文章编号：1000-9639(2015)02-0162-09

作者简介：顾成博，江南大学法学院副教授(无锡 214122)。

基金项目：江苏省博士集聚计划专项资金资助项目(1086010241140250)；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目(JUSRP1063)

收稿日期：*2014—10—21