农业水权转让关键技术问题探讨

侯保灯 ，占许珠 ，高而坤 ，肖伟华

（1.中国水利水电科学研究院流域水循环模拟与调控国家重点实验室，100038，北京；2．北京中水新华国际工程咨询有限公司，100044，北京；3.南京水利科学研究院，210029，南京；4.水利部水资源司，100053，北京）

当前，我国正加快推进水权制度建设及水权试点工作。农业用水量大，用水效率低，目前是水权转让主要的出让方。过去十几年的水权交易实践取得了一定的成效：东阳-义乌水权转让 （虽为区域间水权转让，但从转让水的用途来看，实质上仍为农业水权转让），为加快义乌城市化进程提供了有力支撑；宁夏、内蒙古农业水权转向工业企业后，在不减少农业实际灌溉用水量的同时，有效地解决了新上工业企业项目的水资源瓶颈问题，为当地经济社会发展提供了水资源保障，采取的渠道防渗措施对于盐碱地的改良具有明显的作用，渠道糙率的降低，减少了农民灌溉用水的时间，节省了水费；张掖市农民水票交易实践有效地增强了农民的节水意识，促进农民节水；新疆吐鲁番政府与企业签订协议进行水权转让的实践解决了工业企业新建项目用水问题。但是，目前的水权制度建设也存在一定的问题，如对水权的认识有分歧、基础工作薄弱、政策制度不完善、市场作用发挥不够、试点实践不充分等。除了以上问题外，由于农业灌溉需水量具有很大的不确定性且保证率较低，因此农业水权转让还应注意转让水量约束因子的识别、转让水量的可靠性分析、水权转让对区域水文水资源的影响及转让价格合理制定等关键技术问题。

一、农业水权转让水量约束因子识别与分析

目前我国农业转让水量大部分为节水水量，因此水权转让水量应在农业最大可节约水量范围之内。对于农业节水水量包括输水系统节水改造工程、田间节水工程、畦田改造、种植结构调整、渠灌改喷灌滴灌等。以往内蒙古南岸灌区和宁夏引黄灌区水权转让水量均为输水系统工程措施节水量；在内蒙古南岸灌区二期水权转让中，将田间工程、畦田改造、种植结构调整、渠灌改喷灌滴灌、渠灌改井灌结合等节水量也作为可转让水量。一般而言，输水系统工程措施节水量比较稳定，可进行长期水权交易，而田间工程、畦田改造、种植结构调整、渠灌改喷灌滴灌、渠灌改井灌结合等节水量具有较大的不确定性，可进行短期或年内临时交易。

随着水权制度的完善和水市场的正常运行，可能存在部分农业用水户通过调整种植结构等方式完全放弃灌溉用水的情况，即农业用水户将全部拟灌溉水量放入水市场进行水权交易。但为了粮食安全，区域农业用水量不能全部转让，应保证基本农田的基本用水等。

相关研究认为，干旱区灌区节水会对区域地下水补给产生一定影响，导致地下水水位降低；同时，灌溉退水减少也会对灌区地下水补给、区域生态环境等产生一定的不利影响。因此，灌区水权转让水量不能过大，应受到退水影响损失的约束。

当前我国正在实施最严格水资源管理制度，确立了用水总量、用水效率、水功能区限制纳污“三条红线”，制定了用水总量控制指标等四项考核指标。对于区域用水总量超过控制指标的情况，灌区节约水量应扣除超出指标的水量后再进行水权交易。同样，对于区域长期超采地下水、挤占生态环境用水的情况，也应从灌区节水中进行置换，剩余水量方可进行交易。但是扣除或置换水量应进行相应补偿。

此外，由于当前大部分灌区没有办理取水许可，农业用水的保证率较低，且农业灌溉需水受降雨影响较大，故农业灌溉水量存在较大的不确定性，因此其节水量也存在一定的不确定性，进而影响水权转让水量的可靠性。

综合以上分析，农业水权转让出让水量的约束因子包括区域用水总量控制指标、农业取水许可水量和实际用水保证率以及近几年农业取用水量、最大可节约水量、取水影响约束水量、退水影响约束水量（包括对生态环境、区域地下水和第三方用水户的影响）、其他约束水量（如为了保证粮食安全，农业用水量不能全部转让，应保证基本农田的基本用水等）等。针对不同类型的水权转让情况，应分析可能存在的各种约束，初步得到最大的可转让水量。

二、农业水权转让水量的可靠性分析

1.农业灌溉需水的不确定性

作物需水量中的一部分可由降水供给，降水供给不足的部分需由灌溉补充，作物生长过程中需依靠灌溉补充的水量为作物的灌溉需水量。由于我国降水时空分布不均，大部分地区农业对灌溉的依赖性很大，不同地区不同作物需水量和灌溉需水量大小不同。相关研究认为，多年平均情况下，我国需水量比较大的作物依次是水稻、棉花和小麦；灌溉需水量比较大的作物依次是水稻、小麦和棉花；需水量和灌溉需水量均比较小的作物为夏玉米；南方和东北的大部分地区正常年景旱田作物可不灌溉。我国东北、长江中下游、华南、川渝和云贵区的平均灌溉需求指数小于0.5，作物对灌溉的需求比较低；华北、宁蒙和晋陕甘区灌溉需求指数大多在0.35～0.75之间，旱作物 30%～50%的需水靠灌溉补充，水稻55%～80%的需水依靠灌溉；新疆地区主要作物的灌溉需求指数均在0.7以上，该地区农业的发展完全依赖于灌溉。针对每年不同降水频率下的情况，农业灌溉需水量的不确定性将更大。农业灌溉需水量的不确定性将直接影响灌溉水量，从而影响节约水量，进而影响水权转让水量。

2.供水保证率不同带来的问题

《灌溉与排水工程设计规范》（GB 50288—99）中规定了我国不同地区、不同灌溉方法下不同作物的灌溉设计保证率范围，如在水资源紧缺地区，以水稻为主的地面灌溉，灌溉设计保证率为70%～80%，以旱作物为主的地面灌溉，灌溉设计保证率为50%～75%；对于喷灌和微灌，无论何种作物，在任何地区，其灌溉设计保证率可为85%～95%。此规范还提出：作物经济价值较高的地区，宜选用保证率范围的较大值；作物经济价值不高的地区，可选用较小值。假设我国大部分灌区均按照此规范进行设计或改造，普通灌区地面灌溉的保证率也仅为50%～75%左右，随着灌溉工程的运行，保证率将进一步降低。对于水库灌区，相关研究认为，随着水库供水对象的增多，存在着因优先保障高设计保证率用水户的供水而挤占农业灌区用水的现象。而对于工业和城市用水，设计供水保证率一般在90%～95%，有些甚至达到97%以上。若仅是将原农业用水转让为工业或城市用水，保证率肯定达不到用水要求，影响其用水安全。为了保障工业或城市的用水安全，必将提高其供水保证率，此时将需要改变取水时段或改变水库调度方式，则可能会对第三方用水户带来不利影响。同时，在来水频率大于75%的干旱年，经水权转让后，剩余的灌溉水量进一步减少，影响农业基本用水，威胁农业安全。

3.非灌溉期转让用水的可靠性

一般来说，每年的非灌溉期是不需要向灌区供水的。而水权转让后，由于工业或城市生活一年四季均需要供水，导致非灌溉期的转让水量存在一定的不确定性。对于水量较小的河流或蓄水量较小的水库，一方面存在着非灌溉期转让水量达不到要求或水量不稳定的情况，另一方面存在着影响第三方用水户和生态环境的可能。

4.水质的影响

《水功能区划标准》（GB/T 50594—2010）中要求农业用水区执行《农田灌溉水质标准》（GB5084—2005）或执行《地表水环境质量标准》（GB 3838—2002）Ⅴ类标准，或不低于现状水质类别。可见，目前我国农业灌区要求的灌溉水质标准较低，而工业或城市生活对水质的要求较高，一般工业用水区要求为Ⅳ类，城市生活用水区要求在Ⅲ类以上。水质的恶化将显著影响工业用水。

5.经济补偿的影响

目前的水权转让多为农业节水改造，节约水量转让给工业使用，转让费用仅为工程节水改造所涉及的费用，对第三方用水户和区域生态环境影响较小，故基本无经济补偿。随着水权转让制度的实施，农业用水直接转让至工业等类型的水权转让将会出现，对第三方用水户和区域生态环境较大的影响也可能发生，此时水权转让的出让方和受让方将会产生一定的经济补偿。对于补偿额度较大的转让案例将显著影响转让的水量。

三、农业水权转让对区域水文水资源的影响

1.改变了区域水资源的时空分布

“农转非”水权转让后，水资源的取、用、耗、退场所均发生了改变；由于农业取水大部分集中在灌溉期，而转让的工业或城市用水一般一年四季均需要供给，因此水权转让改变了区域水资源的时空分布。

2.改变了区域水资源的调度方式

对于从水库取水的灌区水权转让，由于转让后的工业或城市用水保证率较高，因此水库应修改调度图，改变其调度方式，将原先“最后保障农业用水”转为“优先保障的工业或城市用水”。

3.对区域地下水资源的影响

由于灌区节水将对区域地下水补给产生一定的不利影响，因此水权转让后，将对灌区地下水资源产生一定的影响。

4.对区域生态环境的影响

水权转让前，灌区灌溉退水将退至灌区河道或补给地下水；转让后，退水减少，对灌区区域水环境将产生一定影响，包括减少了退水量而导致河道水环境容量减少的不利影响，也包括减少面源污染的有利影响，有些地区还可缓解土壤盐碱化等问题。同时，由于地下水水位降低，可能会导致植被减少，湖泊、湿地萎缩等生态环境问题。

5.对第三方用水户利益的影响

由于水权转让后改变了区域水资源的时空分布和水库的调度方式，可能对第三方用水户产生不利影响。如位于农业灌区取水河道下游第三方用水户，转让前非灌溉期农业不取水，此时第三方可以取得足够的水；转让后，非灌溉期也将取水，可能就会影响第三方的正常取水；同样，与农业灌区同处于一个水库取水的第三方用水户，转让后水库调度方式发生了改变，可能会将原先优先保障的第三方用水户转为次优先的用水户，也可能存在优先保障转让后的工业或城市用水而挤占第三方的用水。

四、农业水权转让价格合理制定

价格分析是水权转让的基础性工作，关系到水权转让中各方的利益，是水权转让可持续进行的关键。影响水权价格的因素包括自然因素、社会经济因素和工程因素。合理的水权转让价格应由能反映水资源的价值、因开展水权转让所产生的成本及影响补偿、通过水权转让获得的合理收益和税金等几部分构成。目前水权转让价格主要考虑了节水工程的建设及运行管理费用，较少考虑对公共利益和第三方的影响补偿费用，更少考虑农业水权转让主体农民或农民用水合作组织的利益。同时，由于农业灌溉水价的提高，导致农业“节水不节费”的现象时有发生，影响了农业主动节水的积极性，从而影响农业水权转让的长久发展。农业用水户作为主要受益主体之一，理应得到一定的经济补偿，并在水权转让价格制定中予以考虑。

此外，对于影响补偿，应与转让水量有关，且两者应是一种非线性关系，即转让较多的水量可能比转让较少水量带来的影响损失大很多。因此水权转让价格应与转让水量密切相关，两者互相影响，转让水量越大，单位转让价格越高。

五、结 语

当前我国水权交易市场是一种政府监管下的“准市场”，政府监管情况下可在一定程度上确保交易市场的有序运行，并防止较大影响损失的发生，但不利于公平自由的竞争。由于目前我国农业地位相对较低，水权交易过程中农业受益相对较低或根本无受益，这违反了基本的市场规律，亟须建立完全公平公正的“水市场”。上述农业水权转让中主要关键技术问题的解决，有利于维护水权转让各方及公共利益，有利于“水市场”的顺利运行。

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