科技金融：促进政府创新政策“有效供给”

张　缨

(科技部科技经费监管中心,北京　100038)



科技金融：促进政府创新政策“有效供给”

张缨

(科技部科技经费监管中心,北京100038)

摘要：政府科技创新政策的提供，由于多种因素，常常难以实现“有效供给”。即使是科技发达的国家，也在不断地改进、修正其政府创新政策供给。本报告结合相关文献研究和工作实践探索，提出应对科技金融内涵进行再认识，挖掘其公共政策价值，强调不仅发挥它加速社会财富创造及获取的效应，更应将它作为促进政府创新政策“有效供给”的突破口，大幅度推进政府科技创新管理改革和国家创新环境的优化。

关键词：科技金融;有效供给;科技创新管理改革

理论与实践表明，政府科技创新政策的提供，受限于政府对科学、技术和创新活动客观规律的不完全认识，对政府科技创新资助边界的不准确把握，以及政府财政资金的有限性、政府判断市场信息的先天弱势等因素，常常很难实现“有效供给”，释放潜在需求。即使是科技发达的国家，也在不断地改进、修正其政府创新政策的供给。如何实现政府创新政策的“有效供给”是一个具有理论和现实意义的重要课题。

近年来快速兴起、影响力不断加大的科技金融活动及相关促进工作，既能带来新型的科技经济制度安排，又是一种新型的政府政策供给工具，可以率先成为适应创新驱动型经济的新型政府治理工具，促进政府创新政策“有效供给”。

1 “科技金融”内涵再认识

“科技金融”一词产生于20世纪80年代的中国，但一直没有明确内涵。理论界对科技金融概念内涵、政策工具性质等的认识至今存在一些分歧或疑惑，影响了科技金融创新空间的拓展，也不利于对科技金融作用的准确把握和有效发挥。

1.1科技金融概念内涵的几种代表性表述

理论界对科技金融进行独立定义，分析科技金融内涵的研究主要有以下代表性观点：

一是科技部政策研究支撑机构对科技金融内涵的认识。该机构在研究中使科技金融从探索“优良科技资源激活金融资本、金融资本催生优良科技资源”[1]的有效途径，向“支持创新链条的各环节资金链条的全方位探索”演进[2]，不仅从概念名称上更是从内涵上做出了重要的推进，强调它是政策性金融、创业金融、创新金融的有机组合[3]，是一种新型的、正在不断形成的制度安排，即科技金融制度安排。虽然颇有遗憾的是这些内部研究成果没有及时整理成学术论文公开发表，但是，这些成果支撑了《中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020)》(以下简称《规划纲要》)及前期战略研究、《规划纲要》配套政策等一系列政策文件的研究制定。

二是赵昌文教授2009年主编的《科技金融》，提出“科技金融是指促进科技开发、成果转化和高新技术产业发展的一系列金融工具、金融制度、金融政策与金融服务的系统性、创新性安排，是由向科学与技术创新活动提供金融资源的政府、企业、市场、社会中介机构等各种主体及其在科技创新融资过程中的行为活动共同组成的一个体系，是国家科技创新体系和金融体系的重要组成部分”[4]。赵昌文教授对科技金融的定义，第一强调它是为促进科技创新的相关金融安排，第二认为它是由多种相关主体及其活动组成的体系，是国家创新体系与金融体系的组成部分。在这里，科技金融成为了一个整体，但还不是有机整体，科技金融作为有机整体的内涵和重要作用难以在这一概念中显现。

三是房汉廷教授在2010年发表的《关于科技金融理论、实践与政策的思考》论文，提出“科技金融是一种创新活动，即科学知识和技术发明被企业家转化为商业活动的融资行为总和；是一种技术—经济范式，即技术革命是新经济模式的引擎，金融是新经济模式的燃料，二者合起来就是新经济模式的动力所在；是一种科学技术资本化过程，即科学技术被金融资本孵化为一种财富创造工具的过程；是一种金融资本有机构成提高的过程，即同质化的金融资本通过科学技术异质化的配置，获取高附加回报的过程”[5]。房汉廷教授对科技金融特征的描绘，把科技金融作为一个有机整体，从概念构成上剖析了它作为一种新型的创新活动、新型的社会财富加速获取机制和社会演进机制等具有的内涵和价值，有助于我们全面认识科技金融内涵及其公共政策价值。

四是钱志新、胡苏迪等等强调科技金融是对科技企业及高新技术产业整个生命周期的融资制度、工具、政策、服务等安排。这类观点还有一些学者不同程度提出，核心都是强调科技金融是为了科技创新的相关金融安排。

五是李心丹、束兰根提出“科技金融是金融资源供给者依托政府科技与金融结合的创新平台”，对多种金融资源进行“全方位的整合创新……”的一种金融业态。他们认为，在一定的制度安排下，科技金融服务体系是科技与金融内生互动、整合发展的高级阶段[6]。李心丹、束兰根的研究，强调了科技金融作为一种新的金融业态的性质，同时对科技金融服务体系的研究注意到了科技与金融内生互动和整合的特质。

大量调研发现，目前社会各界多数人员理解的科技金融，还停留在促进科技企业和产业成长的相关金融安排这个层面，多种公共政策也依此推出。

1.2公共政策视角的科技金融概念内涵

结合相关研究与实践，笔者认为，科技金融的完整内涵应当包括两大方面，两者相互促进，成为创新经济形成和最终确立的引导性载体。

(1)是一种创新活动及其形成的新型制度安排。换句话说，是科技金融创新活动及其形成的系列产品、服务组织、新型业态(产业)。

科技金融活动是一种新型的创新活动。它遵循研发创新链与资金链需要匹配的市场规律，内化多种主体的参与，在微观层面，它运用金融要素创造出系列新型的、更加有利于科技进步与创新的产品。这个系列主要包括三大类型，一是创新财政支持方式创造出的新产品，例如财政引导基金、创新券等；二是现代(传统)金融引入政府信用创造出的新产品。例如银行风险补偿、政策性贷款等；三是为适应创新经济形态诞生的创新金融产品，例如创业投资、众筹融资等。

科技金融服务组织(平台或网络)是指促进科技创新要素和金融创新要素汇聚、整合的实体服务平台和虚拟服务网络。这是科技金融活动的产物，同时又进一步为新的科技金融活动，形成新的科技金融创新产品、科技金融业态奠定基础。

科技金融新型业态(产业)是适应创新驱动型经济的新型科技服务业态(产业)。它是通过不断扩展的、不断深化的、不断累积的科技金融活动逐步形成的，包括一系列专业企业、组织机构、服务网络等，是降低创新成本，优化资源配置，提升创新效率的新型产业业态群。

(2)是一种政府创新政策新供给工具。不断深化科技金融创新活动而开展的系列工作，提供了新型的政府公共政策供给工具，为政府公共政策的有效供给和政府科技创新治理职能的转变开辟了空间。

为推进科技金融创新活动，相关部门开展了大量科技金融(促进)工作。这些工作的开展，伴随着中国科技、经济、金融改革走向深入的进程，不断丰富，由于对科技金融内涵等一些基础理论问题的疑虑，科技金融工作的横向和纵向拓展空间有限，但它的探索仍然为深入把握其政策工具内涵提供了重要实践基础。

深入分析科技金融工作探索历程，笔者认为，从政府公共政策角度来说，科技金融工作是以解放生产力为目标，通过大量体制机制创新，解除供给侧的约束，产生新供给，创造新需求，加速创新驱动型经济的新型科技经济工作，可以率先成为影响力深远的、适应创新驱动型经济的新型政府创新政策供给工具。科技金融工作及其正在形成的新型政府政策供给机制，是科技金融不可或缺的组成部分。

2科技金融探索实践改进了政府创新政策的供给

科技金融相关探索经历了一个从自发、片段、零星，逐步走向更有目标、更有系统设计、更有政策研究支持的体系化过程，对优化科技创新环境，加速创新创业及社会财富创造等发挥了重要作用。

2011年10月开始，科技部联合“一行三会”共同启动“促进科技和金融结合试点工作”，在中关村国家自主创新示范区等16个地区密集开展探索。在试点工作调研中能够比较清晰地发现，一方面，这些试点地区的政策制定者逐步深化对科技金融工作的认识，开始有意识通过科技金融工作改进政府创新政策供给方式；另一方面，这些工作或多或少改进、优化了本地区创新资源配置，提升了地方科技工作质量，产生了很好的示范作用。这些有意识的改革至少体现在以下方面：

一是以制度改革推动“有效供给”。例如，江苏省探索推进科技成果转化风险补偿工作，调动全省各级科技管理部门、财政等其他部门，依托相关金融机构，对全省科技创新投入资金进行了新的整合和配置，优化了政府科技创新政策的供给方式和供给效率。天津借助“小巨人成长”计划，调动市区县各级科技管理部门，创造针对性更强的科技金融创新产品，加快了科技工作方式和科技政策供给方式的转变[7]。目前，天津市“小巨人”企业数量占全市企业总数的比重已超过16%，工业总产值占比达40%。

二是以政府资助方式改革推动公共产品“有效供给”。16个试点地区有11个地区设立了科技金融专项资金，这些专项资金大多不再采用传统的直接无偿资助方式，而是综合运用贷款贴息、风险补偿、引导基金、保费补贴以及奖励性后补助等其中多种方式，取得了更好的政府政策供给效果。江苏省宿迁市在全国率先探索了科技创新券方式，创造了新供给。

三是以政府服务模式创新推动公共产品“有效供给”。天津、上海、江苏、四川、武汉等多个试点地区搭建了创新政府服务模式的科技金融服务平台(中心)。天津市、浙江“杭温湖甬”试点地区设立了“科技金融特派员”服务。上海建立了“科技金融专员”队伍，定制化服务重点创新主体的潜在和显现科技金融需求。

3全面认识科技金融工作，促进政府创新政策的“有效供给”

3.1准确定位，更好地发挥科技金融的公共政策价值

正在发生和发展的全球科技经济革命性变化，给科技金融开辟了深刻而广泛的政策空间、制度创新空间。深刻认识和把握全球技术-经济范式革命，把握技术革命与金融资本的内在耦合规律[8]，真正赋予科技金融应当承担的历史使命，在国家创新驱动发展顶层设计中作出相关制度安排。

首先，高度重视科技金融在促进创新驱动型经济发育发展方面的作用，做出系统设计并进入宏观政策布局中。它不仅是解决科技企业和科技产业投融资问题，而有更为广泛、深刻的宏观与微观政策价值。它在技术的市场价值甄别与发现、技术的市场价值增值、社会资源向新技术新经济的汇聚等方面能够发挥难以替代的作用。同时，这些作用能否得到充分发挥，对一个经济体在知识与技术密集的社会，全球经济社会大变动时期能否获得极为重要的领先发展优势意义深远。而在迈向创新驱动型经济的进程中，关键环节瓶颈制约带来的危害可能会是极为深远的。

其次，高度重视科技金融在改进政府创新政策提供方式方面的作用，作出系统设计并纳入深化政府职能改革及科技、经济体制改革的宏观政策布局中。深入研究地方政府部门在科技金融工作中的探索，凝练形成可指导、可复制的宏观政策，系统设计科技金融机制，改进政府创新政策供给的制度、政策和举措，并与科技、经济、金融改革紧密结合，更好发挥其公共政策工具价值。

3.2系统布局，把科技金融工作作为加快政府科技创新管理改革的突破口

改革政府科技创新管理体制机制，需要认清政府科技创新管理规律，改进政府创新政策提供方式，形成能够有效缓解政府“失效”与市场“失灵”的一系列政府公共政策提供机制及相关制度设计。

科技金融工作作为一种新型的科技经济创新工作，拥有新的工作方式和机制，虽然还处于摸索中，但在发挥政府与市场各自优势，针对性解决创新发展问题方面具有巨大的政策潜力。科技金融及其有效的政府政策提供方式，可以成为改进政府创新政策供给的重要探索途径，成为政府公共政策创新、政府职能转变的重要抓手。

3.3试验示范，切实提升科技金融政策效果

科技金融多年探索，开辟了促进创新驱动型经济发育，改进政府创新政策提供方式的重要工作渠道。然而，这些探索目前仍处于粗浅的、片段的、效果不稳定的阶段。发挥科技金融政策效应，需要在更加广泛的领域开展深入探索，针对薄弱环节，切实提高其政策效果，切实发挥科技金融在政府创新政策改进中的作用。

参考文献：

[1]科技部与中国农业银行.科技部与中国农业银行全面业务合作协议.2002.http://www.most.gov.cn/tpxw/200209/t20020918_10379.htm.

[2]张缨.编者按[N].科技金融快讯，2004,(24).

[3]房汉廷.科技金融的兴起与发展.房汉廷文集4[M].北京：经济管理出版社，2010.

[4]赵昌文等.科技金融[M].北京：科学出版社，2009，(24-25).

[5]房汉廷.关于科技金融理论、实践与政策的思考[J].中国科技论坛，2010，(11).

[6]李心丹，束兰根.科技金融——理论与实践[M].南京：南京大学出版社，2013，(31-32).

[7]张缨.立足创新驱动发展，深化科技金融结合-促进科技和金融结合试点工作总结[N].科技金融试点工作简报，2013，(8).

[8]卡萝塔·佩蕾丝.技术革命与金融资本[M].田方萌等译.北京：人民大学出版社，2007.

(责任编辑谭果林)

Sci-Tech Finance:Promote the“Effective Supply”of Government Innovation Policy

Zhang Ying

(Supervision Service Center for Science and Technology Funds,Ministry of Science and Technology,Beijing 100038,China)

Abstract：Government innovation policy,due to a variety of factors,is often difficult to achieve“effective supply”.Developed countries are also constantly improving,correcting the government innovation policy supply.On the analysis of domestic and foreign literatures,combined with recent sci-tech work practice,the paper puts forward to understand the sci-tech financial content.It emphasizes not only to play a role of accelerating social wealth creation and acquisition,but also to promote government innovation policy“effective supply”.We should accelerate the reform of government management innovation of sci-tech,and optimize the national innovation and development environment.

Key words:Sci-tech finance；Effective supply；Reform of technology innovation management

中图分类号:G311;F832

文献标识码:A

作者简介：张缨(1967-)，女，法学博士，经济学博士后，副研究员，科技部科技经费监管中心处长；研究方向：科技投入与管理政策、高新技术产业化政策。

收稿日期：2014-08-26