辨析工伤认定申请时限

郑玮芳

（福建省人力资源和社会保障厅工伤保险处 福州 350001）

辨析工伤认定申请时限

郑玮芳

（福建省人力资源和社会保障厅工伤保险处 福州 350001）

工伤保险制度基于雇主责任保险，既不同于商业保险，更有别于民事赔偿，只要用人单位不是有意延迟或不申报，提出合情合理的“特殊情况”，而社会保险部门没有与用人单位提出的“特殊情况”相背的证明材料，应受理用人单位延迟的工伤认定申请。

工伤认定；申请时限；申请时效

工伤认定是社会保险机构核定工伤真实性的程序性规定，是社会保险机构支付工伤保险待遇的条件。在法定的时限内提出工伤认定申请，是工伤认定的前提。因此，工伤认定申请时限是工伤保险法律法规体系中重要的时限概念之一。但无论是《工伤保险条例》，亦或是《工伤认定办法》，都只原则性地规定用人单位在1个月，工伤职工或者其近亲属、工会组织可以在1年内提出工伤认定申请，没有明确工伤认定时限的延长、中止和中断等特殊情况。在实际操作过程中，因为相关规定的不明确、不完善，导致在具体的工伤认定中对法律产生适用的理解分歧甚至混乱。工伤保险制度建立基于雇主责任保险，既不同于商业保险，更有别于民事赔偿，我们不妨通过对工伤保险制度之分析，可以看出工伤认定申请时限的属性与适用。

1 工伤认定的“申请时限”与“申请时效”

《工伤保险条例》第17条第一款规定“职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。”条例使用了“申请时限”的表述。对工伤认定申请期限应该使用“申请时效”还是“申请时限”，学术界存在诸多争议，前者“申请时效”在法律术语上更多用于可变期间，后者“申请时限”，更多的是用于不可变期间。条例中的“申请时限”是属于不变期间还是属于可以中止、中断的时效期间，有关法律法规未作出明确规定，但国务院法制办在《关于对<工伤保险条例>第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示的复函》(国法秘函[2005] 39号）中，同意山东省人民政府法制办公室关于“工伤认定申请时限应扣除因不可抗力耽误的时间”的观点，综合考虑条例第十七条关于“遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长”的规定，说明从条例的立法原意看，第十七条规定工伤认定申请时限应当理解为时效期间，是一种可变期间。因此，在具体工伤认定的案例中，要充分考虑可以延长、扣除、中止、中断的特殊情况，区别对待工伤认定申请时限。

2 从工伤保险制度设计看认定申请时限的属性

2.1 企业遇有特殊情况申请延长

条例第十七条规定用人单位“遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长”。这里“遇有特殊情况”，是一种很笼统、原则性的表述。何为“特殊情况”？ 每一用人单位都可以有自身的特殊情况，自然灾害、社会异常事件等不可抗力因素当然是特殊情况，未取得工伤认定的必要证明材料，如交通事故责任认定书、工伤职工的疾病证明书也是特殊情况。甚至用人单位经办人员不在岗不能申报，对用人单位而言也是特殊情况。对用人单位的申报时限要求较短，主要是为了加强对用人单位安全生产的监管，促使用人单位在职工受到事故伤害或者患职业病后及时履行申请工伤认定的义务，同时也便于有关证据的搜集与分析，尽快查明事情的真相，及时保护职工的合法权益。工伤保险虽带有社会保障和社会福利的性质，但其前身是“雇主责任制”，其基金最主要的来源是用人单位缴纳的工伤保险费，因此，在条例和《工伤认定办法》都没有对特殊情况做进一步明确规定或概括的情况下，只要用人单位不是有意延迟或不申报，有合情合理的“特殊情况”，社会保险部门没有与用人单位提出的“特殊情况”相背的证明材料，应尽可能同意用人单位的延迟申请。

条例中同时规定“申请时限可以适当延长”。这里的“适当”，也是一个不明确的概念。延长多久才算适当？可以延长到用人单位的“特殊情况”消除后吗？延长的时间太长，达不到立法者督促企业及时申报工伤的作用，延长时间太短，对用人单位不产生实际意义。条例和《工伤认定办法》都没有给出一个指导性的原则或意见，给各地方留了一个较大的自由裁量权的空间。大多数地方的现行政策没有对此延长期限做出进一步的规定，部分做出细化的地方也是规定不一，如北京市只规定解决劳动争议的时间不计算在工伤认定时限内，山东省、新疆和重庆市规定延长时间不超过30日，甘肃省、青海省规定延长时间最长不超过90天。

2.2 工伤职工或者其近亲属、工会组织从知道或应当知道事故伤害的发生之日起计算申请时限

条例规定“职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病”为工伤认定时限的起始时间。但必须注意的是事故伤害之日有可能不是事故发生之日，发生事故只是事故伤害的起因，不必然有事故伤害的结果。有些事故发生时无法预知或得知事故伤害的结果。例如摔伤或撞伤已经造成了较为严重的伤害，但并无明显的外伤，又因身体个体的状况不同、耐受性也不一样，有些人可能要一段时间后才得知“事故伤害”的发生。最有代表性意义的是2013年12月23日刚刚公布的《职业病分类和目录》，把限于医疗卫生人员及人民警察因职业接触感染艾滋病列入职业性传染病目录中。从医疗卫生人员或人民警察在职业行为中可能感染艾滋病的事故发生（多数可能仅仅是非常轻微的皮肤刮擦伤，达不到伤害的程度)到确诊为感染艾滋病有1天到3个月的窗口期，只有确诊为艾滋病，才能确认事故伤害的发生，也才有工伤事故可言。《民法通则》第137条规定“诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算”，最高人民法院《关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见》第168条规定：“人身损害赔偿的诉讼时效期间，伤害明显的，从受害之日起算;伤害当时未曾发现，后经检查确诊并能证明由侵害引起的，从伤势确诊之日起算”。参照民法有关规定，申请工伤认定应以知道或者应当知道工伤事故伤害结果的时间为起算时间。

2.3 应当扣除时限法定的不可抗力因素

国务院法制办在国法秘函[2005]39号中同意山东省人民政府法制办公室关于“工伤认定申请时限应扣除因不可抗力耽误的时间”的观点，因此工伤认定的申请期限应该扣除因不可抗力耽误的期限。

不可抗力一词起源于法国民法典，后被德国民法理论界所接受。我国《中华人民共和国民法通则》第153条也作出规定：“不可抗力是指当事人不能预见，不能避免并不能克服的客观现象”。但不可抗力现象的范围，即具体什么情况是不可抗力，在法律实践中存在很大争议。纵观大部分学者的通说，不可抗力一般包括以下两大部分：一是自然灾害，具体包括地震、海啸、台风、洪水、火灾、旱灾、风灾、大雪、山崩、泥石流等等，但需注意，并非一切自然灾害都能作为不可抗力而成为免责理由，一些轻微的、不会给当事人行使权力履行义务造成重大影响的自然灾害，不构成不可抗力。二是社会异常事件，如罢工、骚乱、暴动等。在实践中，遇有不可抗力情况延误的申请时间要在工伤认定申请时限内予以扣除。

2.4 其他阻碍职工行使工伤认定申请权利的情况

在实践工作中，部分没有为职工缴纳工伤保险费的用人单位为逃避法律责任，不为职工申请工伤认定，甚至否认与职工存在劳动关系；部分职工自我保护意识淡薄，没有签订劳动合同，不注意收集保存能证明劳动关系材料；在建筑施工领域也存在因层层转包职工无法分清用人单位。以上几种情况，职工往往要通过劳动仲裁、法院裁决的过程来证明劳动关系的存在，这往往也要经过较长的时间。如果不把解决劳动争议的时间扣除在工伤认定时限外，职工在拿到劳动关系的证明材料之后也可能因工伤认定期限到期无法申请工伤认定。

职工因用人单位承担了医疗费用而误认为已经得到工伤待遇，导致超过申请时限的，能否受理工伤认定申请，各地做法不一。为了更好地保护劳动者合法权益，天津市高级人民法院在《关于审理工伤认定行政案件若干问题的座谈会纪要》（津高法[2005]164号）第十五条写入：“职工在发生事故后因用人单位为其支付了医疗费及病休期间的全额工资，而误认为已经得到工伤待遇，导致超过申请期限”而社会保险行政部门受理工伤认定申请的，人民法院应予支持。

[1]邱明月.漫话工伤保险制度的系统性与协调性建设[J].中国医疗保险,2011,33(6):54-56.

[2]国务院法制办.关于对《工伤保险条例》第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示的复函 (国法秘函[2005] 39号）[Z].2005.

[3] 国家卫生计生委,人力资源社会保障部,安全监管总局,全国总工会.职业病分类和目录[Z].2013.

[4]天津市高级人民法院.关于审理工伤认定行政案件若干问题的座谈会纪要（津高法[2005]164号）[Z].2005.

Discriminating and Applying "Time Limit" in Affi rming Industrial Injury

Zheng Weifang (Fujian Province Human Resources and Social Security Bureau, Fuzhou, 350001)

Industrial injury insurance system is different from commercial insurance, and more different from civil compensation. As long as the employers did not intentionally delay or refuse reporting, for the reasonable "special case", the social insurance department did not has evidence to oppose the employers’ application of “special case”, shall the delayed application be accepted.

industrial injury, application time limit, apply for aging

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2015）7-61-3

10.369/j.issn.1674-3830.2015.7.18

2015-6-25

郑玮芳，福建省人力资源社会保障厅工伤保险处主任科员，主要研究方向：工伤保险。