论高速公路致害案件中的国家赔偿责任

程程

（中央财经大学法学院，北京 100081）

论高速公路致害案件中的国家赔偿责任

程程

（中央财经大学法学院，北京 100081）

近年来，我国高速公路致害的涉诉案件呈现逐年上升的态势，在实际的诉讼中，则一般适用《民法通则》及《合同法》，受害人多以侵权责任或违约责任或两种责任竞合为由起诉高速公路管理部门，一方面，当事人主张的侵权关系与合同关系并不完全适用于高速公路致害案件，另一方面，高速公路致害案件中，有相当比例是因他人过失造成的受害人损失，这两个责任一概由如果将两个责任皆归为高速公路管理部门所有并不合适，对于法律责任的追究与权利救济都不利。另一方面，在实际审理当中，同类案件有时会有截然不同的审理结果，这也暴露出现有法律对这类问题规定的不足。本文试图通过两个案例的比较概括出高速公路致害案件的不同类型，并在此基础上，探讨在该类案件中引入国家赔偿的必要性。

高速公路；责任分配；国家赔偿 ①

一、高速公路致害典型案例及分析

（一）江宁县东山镇副业公司与江苏省南京机场高速公路管理处损害赔偿纠纷案（全国高速公路第一案，见《最高人民法院公报》，2000年第1期）。

此案例是因第三者原因导致的高速公路致害诉讼案件。江宁县东山镇副业公司（以下简称东山副业）提出了对江苏省南京机场高速公路管理处（以下简称南京机场高管处）的民事诉讼。起诉原因在于：东山副业认为由于同行费缴纳，实际上与南京机场高管处形成了合同关系，但南京机场高管处并未对机场高速的障碍进行及时处理，因而其未能履行义务，理应承担违约赔偿责任。二审法院认为：东山副业与南京机场高管处确因通行费的交收形成了有偿使用高速公路的民事合同关系，但高速公路管理处本身并不是行政机关，双方当事人并无行政关系，而只有民事权利义务关系，因此依据合同关系作出了判决。问题在于，机场高速公路管理处是由政府批准而设置的，其对车辆收取通行费理应属于行政事业性收费，事实上，公路管理处与高速公路适用者之间并未进行协商并建立平等的民事合同关系，那么，公路管理处收取费用并对公路进行维护的行为是否也可以纳入政府行使行政权的范畴。另外，该案的致害原因事实上是第三者的行为，高速公路管理处是否有追责权呢。

（二）龚成菊诉凯里公路局案

本案中涉及的虽并非高速公路，但是有其代表意义，此案例是由公路自身损毁引起的，案例中，法院依据交通事故的规则原则认定当事人自身行为造成了损害后果，但是，凯里公路局所辩称的其设置警示标志的行为能否证明其已经完全履行了相应的行政职责仍存有争议。另外，作为负有公路维护义务的公路管理部门，在公路出现损毁时未及时进行修复是否构成行政上的不作为，并且，这种不作为能否成为引入国家赔偿的理由也是值得讨论的问题。

以上案例中，受害当事人均将高速公路的管理部门当作被告提起诉讼，但在这些案例中我们也发现，引发损害的原因不同，被起诉的高速公路管理部门的性质也有不同，事实上，在实际审理过程当中法院在判决时多不加以区分，一般都采用民事法律关系的认定原则，一般不采用行政责任的归责原则。笔者认为，这种做法是存在一定问题的，问题的原因，一部分是因为对于上述案件目前我国行政法规，尤其是国家赔偿法中的规定造成的。

二、我国关于高速公路致害问题的法律规定及不足

根据《中华人民共和国国家赔偿法》第3条和第4条的规定，国家赔偿适用的范围，只为侵犯人身权和财产权的职务行为。根据立法机关的解释，桥梁，道路等公有公共设施，因设置管理欠缺发生的赔偿问题并不属于违法行使职权的问题，并不在国家赔偿的范围之内，仅主张受害人依据民法通则的相关规定，向负责管理桥梁道路的企业或事业单位请求赔偿，亦或者通过保险的渠道解决。这一解释将高速公路等公众设施所造成的损害责任排除在了国家赔偿范围之外，当事人只能依据民法上的侵权责任寻求自身权利的救济。显然这是不甚合理的。

其一，高速公路致害问题主要表现为主管部门对于高速设施的管理疏忽、保养维护欠缺等主观问题，是违法行使职权中的不作为行为的；其二，将国家赔偿范围未包括在内的损失交由保险公司进行理赔，有失公平。在实践中，高速公路的管理权仍然来自与国家，那么，其责任主体也应是国家，由此看来，全国人大对于国家赔偿法相关规定的解释有失偏颇。

而《民法通则》第126条及最高人民法院公布的《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题解释》第16条中的规定有助于更好更充分的保护民众合法权益，但事实上，高速公路的维护和管理人只要尽到了一定的巡查义务，就可以主张自身并无过错，这样，无疑是加重了另一方当事人的举证负担。

由上可见，无论是《国家赔偿法》，还是《民法通则》，现有的法律规定并不能有效保障高速公路致害案件中公民的有效救济。

三、在高速公路致害案件中引入国家赔偿制度的设想

（一）域外法律制度的启示

目前世界主要国家（地区）的立法，都规定了因道路瑕疵而致害的国家赔偿责任，这种规定主要是为弥补公民及法人因道路瑕疵致害却无人承担责任的缺憾。日本早在1947年公布的《国家赔偿法》就是这样设计的。日本《国家赔偿法》第二条规定：“因道路、河川或其他公共营造物之设置或管理有瑕疵，致使他人损害时，国家或公共团体对此应负赔偿责任”。这里国家赔偿责任是依据公共设施的主要用途而加以确定的，上述公共设施其施建目的主要是为了便利广大人民，为民所用，但因设施的瑕疵，不但没有达成设施兴建的目的，反而使使用者产生损害，那么应当由公共设施管理者或提供者承担相应的责任。[1]（P162）德国于1981年公布了《国家赔偿法》，其中第一条规定：“国家对其因技术性设施的故障所产生的侵权行为，应该负赔偿责任；因违反对街道、土地、领水、违章建筑物的交通安全义务所造成的损害，国家应负赔偿责任。”在法国则将国家行为分为三大类：权利行为、管理行为以及统治行为。判例法将诸如执行公务、公共财产管理、国立学校、医院、公路造成的危险责任等管理行为，承认应由国家承担赔偿。[2]（P25）

发生于1866年的默西码头及海港管理局诉吉布斯一案，可以说是在普通法系的英国，最早的公有公共设施致害赔偿案。一审中，原告认为导致其商船遭受损伤的原因，是工作人员未能及时清理入港口的泥堆。这是明显的被告方未能履行其责任所导致的，因此被告应予以赔偿。最终判决公共机构有遵守合理注意的义务。[3]（P219）

作为当下的时代潮流，将公共设施的设置和管理不当造成的损害纳入国家赔偿的范围已经成为多数国家的通行做法，这一做法自然也适用于高速公路致害案件，加上我国现有法律对于这一问题规定的不足，笔者认为，高速公路致害案件应当纳入国家赔偿的范围。

（二）将高速公路致害归入国家赔偿范围

笔者之所以这样认为有这样几点考虑。首先，高速公路致害案件涉及高速公路管理者、维护者和使用者这样的主体。这两个法律关系主体显然并非平等的法律关系，高速公路的管理者、维护者对公共设施的管理维护是基于行政权，其权利来源为公权力，同时其又有维护高速公路的安全性的职责，承担相应的维护、修缮等活动。二者之间应该是行政法律关系。从《公路法》第8条、第66条以及第70条的相关规定可看出，相较于民事法律关系，公路管理机构在行使公路管理和养护职责时，作为行政主体（法律授权的组织），与高速公路使用者形成的更应该是行政法律关系。其次，不应在此适用过错归责原则，[4]（P231）倘若受害者的救济因无法找到管理者过错而无法完成，这是很不公平的因此，适用无过错原则来进行归责，更有利于在国家赔偿方面保护相对人合法权益。[5]（P72）

但是高速公路的利用关系比较复杂，因此国家赔偿责任与民事责任要根据公民对其利用的形式进行划分。第一类可以归纳为直接利用关系，即使用者的使用方式是直接在高速公路上行驶。第一类两者之间没有民事合同关系。倘若因高速公路的设置、管理存在欠缺而受损害，只能由国家负赔偿义务。另外一类可以归纳为间接利用关系，即乘坐公共汽车等间接使用。这里使用者如果因为交通工具或运输公司的过错导致损害，因其与企业有着运输合同关系，应由运输企业按照承担违约责任或民事侵权责任；其次若是因为道路维护保养或高速管养部门未能尽到自己应尽义务导致发生车祸或其他人身财产损失时，因其在此过程中还同时有对高速公路的利用关系，因此应该认为交管部门未尽责任，应该承担国家赔偿义务。除此之外，因为通行费还有捐税性质，并未导致合同关系的形成，收费公路是为公众使用服务的，且高速公路的最终所有权应属国家。由国家承担相应的赔偿责任无可厚非。

现行《民法通则》和《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》对高速公路致害产生的法律关系列为特殊侵权形式之一，实行过错推定原则，这种过错推定原则的归责方式把被害人证明设置者或管理者有过错的责任倒置给设置者或管理者，看似使设置者或管理者处于不利地位，却忽视了现代行政专业化、复杂化的职业特点。另外，现实中我国高速公路的管理权、经营权往往比较模糊，亦有交叉，当损害发生时，各部门互相推委，有债无主，无人负责，要追究哪一个管理人的责任非常困难。而将其纳入《国家赔偿法》范围，规定了相应的赔偿义务机关的确定规则，更有利于受害人迅速判断求偿目标，明确求偿途径，对于赔偿的经费全部由国库支出，保障了求偿的实效，这种方式能够使受害人尽快得到救济，使其权利保障的更为周全。

结语

因为高速公路设置或管养疏忽导致的使用者人身、财产受到损害的事件在近年逐渐增加，因而对于归责的明确是十分必要的，既是对公民权益的保障，也是对政府行为的规范。同时，将高速公路致害案件纳入到国家赔偿的范围当中，也促使国家在进行高速公路的设置和维护时更好的履行职能，促进政府职能的转变，扮演好现代福利国家的角色。

[1]张正钊主编.国家赔偿制度研究[M].北京：人民大学出版社，1996.

[2]马怀德.国家赔偿法的理论与实务[M].北京：中国法制出版社，1994.

[3]王名扬.法国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1988.

[4]方世荣，石佑启主编.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，2005.

[5]马怀德，喻文光.公有公共设施的国家赔偿[J].法学研究，2000，（2）.

[责任编辑：张昌林]

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1004－7077（2015）03－0085－03

2015－04－28

程程（1989－），女，天津滨海新区人，中央财经大学法学院2012级法律硕士专业研究生，主要从事金融服务法方向研究。