未成年人附条件不起诉制度完善探讨

刘宗武

（佛山市高明区人民检察院，佛山528500）

未成年人附条件不起诉制度完善探讨

刘宗武

（佛山市高明区人民检察院，佛山528500）

新刑事诉讼法第271条至273条确立了未成年人附条件不起诉制度，是我国实践先行的一项司法改革创举。但在司法适用中，该制度在适用范围、附加条件、监督制约、考察帮教等方面仍然存在诸多问题。建议扩大适用范围、明确规定附加条件、简化适用程序、明晰与相对不起诉的逻辑关系、建立监督制约机制、健全考察帮教配套措施。

未成年人；附条件不起诉；适用；完善

一、未成年人附条件不起诉制度的立法背景

新刑事诉讼法专门规定了未成年人刑事案件诉讼程序，成为未成年人刑事立法的一个重要里程碑。①张中剑：《检视与完善：我国未成年人附条件不起诉制度若干问题探讨》[J]，《中国刑事法杂志》2013年第7期.其中有关未成年人附条件不起诉的规定，体现了此次刑诉法修改更加符合国际刑事司法发展趋势，②参见邓思清：《建立我国的附条件不起诉制度》[J]，《国家检察官学院学报》2012年第1期.体现了对未成年人的特殊优先保护，也体现了适应我国社会经济发展的需要。

此前，刑诉法只规定了法定不起诉、相对不起诉和证据不足不起诉三种不起诉情形，而这三种不起诉都具有确定性，缺乏裁量性，检察机关起诉裁量权很小，很难适应司法实践的需要。③例如：从2010年至2012年间，广州市天河区检察院办理的未成年人刑事案件中，不起诉案件共89件116人（包括三种不起诉情形），只占审查起诉受案总数的1.63%（件）、1.52%（人）。可见，未成年人附条件不起诉制度还有极大的适用空间.未成年人犯罪往往情节较轻，综合犯罪嫌疑人的情况及犯罪嫌疑人在犯罪后的表现，虽不符合不起诉条件，但提起公诉不利于未成年人的教育和改造。而未成年人附条件不起诉既可避免刑罚对未成年人造成的不利影响，又可以利用考验期对其进行教育、矫治，兼具教育和惩治双重作用，也体现了宽严相济的刑事政策。④宋英辉、甄贞主编：《未成年人犯罪诉讼程序研究》[M]，北京师范大学出版社2011年版，第174页.

鉴于此，许多基层检察院大胆探索了未成年人附条件不起诉制度。1992年，上海长宁区人民检察院开始在实践中对该制度进行自发探索。进入21世纪后，全国有1/3的基层检察机关对该制度在实践中进行了探索，但因无法律上的依据，该制度并没有被广泛适用。2008年，中央关于深化司法体制和工作机制改革的意见中专门提出了“设立附条件不起诉制度”，该制度被提上了立法议程。2012年新刑事诉讼法最终确立了未成年人附条件不起诉制度。

二、未成年人附条件不起诉制度的具体适用

（一）具体内容

1.适用范围：对涉嫌刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪的未成年人，即涉嫌侵犯人身权利民主权利、侵犯财产权、妨害社会管理秩序犯罪的未成年人。

2.适用条件：要求刑罚可能判处一年有期徒刑以下刑罚、符合起诉条件、有悔罪表现。

3.程序要求：只有人民检察院才可以作出附条件不起诉的决定。而人民检察院在作出附条件不起诉的决定以前，应当听取公安机关、被害人意见。

4.考验期限：附条件不起诉的考验期为六个月以上一年以下，从人民检察院作出附条件不起诉的决定之日起计算。另还规定，由人民检察院对被附条件不起诉的未成年人进行监督考察。

5.撤销情形：刑诉法二百七十三条规定了撤销附条件不起诉决定的两种情形。只要在考验期内发现被附条件不起诉的未成年人有两种情形之一，人民检察院就应当撤销附条件不起诉决定，提起公诉。而对于在考验期内无上述情形的附条件不起诉未成年人，考验期满，人民检察院应当作出不起诉的决定。

（二）运行程序

1.启动程序。属于附条件不起诉条件和范围的案件，被害人、犯罪嫌疑人提出申请或检察机关依职权启动。

2.听取意见。对拟作附条件不起诉的案件，应当听取公安机关、被害人的意见。未成年人及其法定代理人有异议的，应当终止附条件不起诉程序，作出起诉决定。

3.处理决定。未成年人有悔罪表现得到公安机关、被害人认可，当事人对附条件不起诉没有异议，报检委会作出附条件不起诉决定，确定考验期。同时对已羁押的涉罪未成年人决定取保候审。如果涉罪未成年人反悔不履行相关义务，视为无悔罪表现，应及时提起公诉。

4.司法救济。附条件不起诉决定应当告知公安机关、被害人。公安机关认为附条件不起诉决定错误的，可以要求检察机关复议、复核。被害人不服附条件不起诉决定的，可以向上一级检察机关申诉，要求提起公诉或直接向法院提起公诉。

5.监督考察。检察机关是附条件不起诉案件的监督考察责任机关，作出附条件不起诉决定后，应当要求未成年人写保证书，其法定代理人或保证人出具担保书，明确接受矫治、教育的具体内容和形式。建立检察机关、学校、社区、未成年人保护委员会、村民委员会或居民委员会等多部门考察帮教联动机制，帮助涉罪未成年人改过自新。①参见赵新、王晓敬：《完善附条件不起诉适用配套措施》[N]，《检察日报》，2014－10－08，第3版。

6.法律后果。考察期间，发现被附条件不起诉未成年人再犯新罪或漏罪的，或违反治安管理规定、附条件不起诉监管规定的，应撤销附条件不起诉决定，按数罪并罚或加重情形提起公诉。考察期满，无应当起诉情形，制作附条件不起诉考察意见书，提出不起诉意见，报检委会作出不起诉决定，将相关记录予以封存，终止所有司法程序。②何璇：《论我国设立暂缓起诉制度的必要性和可行性》[J]，《法制与社会》2007年第2期.

三、未成年人附条件不起诉制度适用中存在的问题

（一）案件适用范围较窄

刑诉法规定附条件不起诉的案件适用范围为未成年人实施的可能判处一年有期徒刑以下刑罚的刑法分则第四章、第五章、第六章的犯罪案件。在立法上排除了其他犯罪适用附条件不起诉的可能性，难以适应实践的客观需要。①例如：2013年，佛山市检察机关一共对29名涉罪未成年人适用附条件不起诉，只占涉罪未成年人总人数的3.1%.且将刑罚限于一年有期徒刑以下，限制过严，致使适用的罪名很少（仅有侵犯通信自由罪、危险驾驶罪等），难以体现对未成年人的特殊保护。

（二）附加条件不明确

检察机关在作出附条件不起诉时附加一定的条件是附条件不起诉的关键内容。因而，在建立附条件不起诉制度时，必须明确规定附条件不起诉应当附加的条件。然而刑诉法并没有对附条件不起诉的附加条件作出明确规定，只是规定了一些应当遵守的法定义务，如“遵守法律法规，服从监督”等，未能充分彰显未成年人的特殊性，严格意义上讲，不应属于附条件不起诉中的附加条件。

（三）适用程序繁琐

司法实践中，检察机关适用附条件不起诉的案件较少，适用的主动性和积极性不高。究其原因主要有三个方面：一是如前所述，刑诉法规定对附条件不起诉适用范围较窄；二是检察机关对适用附条件不起诉的程序设计较为繁琐，在作出附条件不起诉决定之前需要听取各方意见、进行心理测评、考验期监督考察与帮教、期满后重新作出不起诉或者起诉的终局性决定等；三是适用附条件不起诉需向部门负责人、分管检察长以及检察委员会层层上报、审批。这些程序规定增加了检察人员的工作量，却无法收获让人满意的法律效果，与相对不起诉相比，其在处理结果上没有明显的优势。检察机关出于办案效率考虑，易放弃对附条件不起诉的适用，而选择相对不起诉或者建议法院判处缓刑。

（四）与相对不起诉的逻辑关系不清晰

相对不起诉适用于“犯罪情节轻微，依照刑法不需要判处刑罚或者免除刑罚”的案件。附条件不起诉适用“未成年人实施的可能判处一年有期徒刑以下刑罚的刑法分则第四章、第五章、第六章的犯罪”的案件。显然，附条件不起诉与相对不起诉在适用范围上存在重合，对于个案属于“不需要判处刑罚或者免除刑罚”还是“可能判处一年有期徒刑以下刑罚”以及是否有必要进行教育、矫治，逻辑关系不清晰。在犯罪嫌疑人已经达到相对不起诉条件后，就不需要对其作出具有起诉性质的附条件不起诉，而应当优先适用相对不起诉。②孙谦主编：《<人民检察院刑事诉讼规则(试行)>理解与适用》[M]，中国检察出版社2012年版，第305页.相对不起诉与附条件不起诉的逻辑关系以及对于个案应当如何选择适用，刑诉法并无作出规定。在司法实践中，对于二者如何区分适用，较为困惑和混乱。

（五）监督制约机制缺失

一方面，刑诉法规定对拟作出附条件不起诉的案件应听取公安机关、被害人的意见，却未明确给出相应的救济途径和渠道。另一方面，检察机关是附条件不起诉的决定机关、监督考察机关、考验期满后作出起诉与否的决定机关，易引起监督者无人监督的质疑。

（六）考察帮教资源不足

刑诉法规定了“检察机关对被附条件不起

诉的未成年人进行监督考察、未成年人的监护人配合监督考察”的工作机制。但在具体操作上存在一定的难度，主要表现在以下三个方面：一是检察机关启动附条件不起诉程序需要耗费大量人力、物力、财力，使得“案多人少”的矛盾更加突出；二是社会力量参与度不高。考察帮教是一项综合性工程，需要教育部门、社区、公益组织、社区服务机构等社会力量的参与和支持；三是资金不足，财政上的专项资金支持是必不可少的。没有专项资金的支持，导致在购买帮教服务的多样性及连续性上缺乏资金保障。

四、未成年人附条件不起诉制度的完善建议

（一）适当扩大案件适用范围

要建立独立的附条件不起诉形式，以区别于其他三种不起诉，就必然要确定其适用的案件范围。从充分发挥附条件不起诉的制度功能，最大限度教育、感化和挽救涉罪未成年人的角度出发，建议从两个方面扩大附条件不起诉制度的适用范围：一是将适用未成年人附条件不起诉的罪名扩大到刑法分则规定的所有犯罪类型；二是适用附条件不起诉的刑期扩大为可能判处三年有期徒刑以下刑罚。

（二）明确规定附加条件

在考验期内，检察机关可以根据案件的实际情况，对未成年犯罪嫌疑人设立如下一种或几种附加条件：向被害人赔礼道歉；立具结悔过书；赔偿被害人的损失；在不影响接受学校教育的前提下，向公益机构或社区提供一定时间的服务；完成戒毒治疗、精神治疗、心理辅导或其他适当的校正措施；定期到考察机关汇报思想；禁止与特定人交往或禁止进入特定场所，如舞厅、歌厅、游戏厅、网吧等场所；置于特定人的看护之下；处以罚款（一般适用于有独立生活来源的未成年人）。

（三）简化适用程序

附条件不起诉适用程序之繁琐，可能在整体、长远效益上节约了司法成本，但仅就检察机关而言，检察人员的工作量明显加大，可能导致实践中对附条件不起诉弃而不用。建议从以下三方面适当简化附条件不起诉适用的审批程序：结合主任检察官改革之契机，将权力适当下放，对于符合附条件不起诉条件的，由主任检察官提出意见，直报检察委员会讨论决定即可；二是整合社会力量，建立有效的联动机制，将社会调查、心理测评、考察帮教等社会性工作交由专门机关和人员开展，检察机关主要起组织、协调、监督作用；三是检察机关应当建立科学的考核考评机制，对积极适用附条件不起诉，取得较好法律、社会效果的案件加分，提高承办人员适用附条件不起诉的积极性。

（四）明晰与相对不起诉的逻辑关系

在司法实践中，应当注意区分附条件不起诉与相对不起诉之间的界限。相对不起诉是符合法律规定条件可以不起诉，是不起诉制度。附条件不起诉本应当起诉，但由于罪轻，犯罪嫌疑人悔罪才作出有条件的不起诉，其本身是起诉性质。因此，与相对不起诉相比较，附条件不起诉适用案件的罪质条件更严重。笔者认为，对于同时符合相对不起诉和附条件不起诉适用范围的案件，应当首先选择相对不起诉，只有认为不适合作出相对不起诉决定的，才进而考虑是否作出附条件不起诉决定。这样，不仅实现相对不起诉和附

条件不起诉的有序衔接，也使这两种不起诉制度蕴含的裁量机能得到合理、充分发挥。

（五）建立监督制约机制

1.完善内部监督。⑴发挥检委会决策职能。承办人员认为可以适用附条件不起诉制度的，应充分说明附条件不起诉的理由，呈报检察委员会讨论决定。⑵建立上级检察机关备案审查监督机制。对附条件不起诉案件应报送上级检察机关公诉部门或未检部门备案，以加强上级检察机关对附条件不起诉案件的指导、审查和监督。

2.强化外部制约。⑴建立听证程序。对拟作附条件不起诉的案件，在充分听取侦查人员、社会调查员、被害人、涉罪未成年人所在学校、社区代表等人的意见基础上，决定是否附条件不起诉。⑵强化人民监督员案件监督评议。在作出附条件不起诉决定之前，检察机关可以邀请人民监督员参加听证会、列席检委会，认真听取意见建议，努力实现执法办案政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。①黄卫延、熊柳：《未成年人附条件不起诉监督制约机制探讨》[J]，《预防青少年犯罪研究》2013年第3期.

（六）健全考察帮教配套措施

1.建立帮教机制。检察机关对未成年人作出附条件不起诉决定后，相关部门要协作配合，解决其复学、就业、考察安置场所等具体帮教措施。⑴指定专门的帮教人员。帮教的主体应定位于家庭、当地妇联、共青团以及社区机构，检察机关不应成为帮教的主体。⑵将附条件不起诉未成年人纳入社区矫正的适用范围，充分发挥社区矫正的作用。⑶检察机关未检科对被帮教的未成年人可通过设立帮教登记表、定期考察回访等方式，与帮教小组、帮教对象的监护人保持联络，掌握其学习、生活、工作等各个方面的动态信息，便于及时、有效地预防和控制犯罪。⑷教育部门要落实好有关政策，做好附条件不起诉未成年人的留校、复校、就业、升学的有关安排工作。

2.给予人员、经费保障。一方面，应加强人员配备。针对未成年人的年龄、心理等特征，选任具有一定犯罪学、社会学、教育学、心理学等方面知识，懂得未成年人的心理、富有爱心、耐心细致、善于做思想工作的人员办理未成年人刑事案件。②参见袁博：《附条件不起诉标准有待细化》[N]，《检察日报》，2014－09－29，第3版.另一方面，应拓宽经费来源：⑴政府应当为未成年人附条件不起诉提供必要的资金支持，即财政应拨付专项资金。⑵寻求社会公众的支持，如通过社会捐助或成立未成年人保护慈善基金的方式筹集资金。

2015-04-10

刘宗武，佛山市高明区人民检察院检察官。