文化事业单位法人治理结构的理论逻辑和实践路径

戴　珩（江苏省文化馆　江苏　南京　210029 / 国家公共文化服务体系建设专家委员会　北京　100873）

文化事业单位法人治理结构的理论逻辑和实践路径

戴珩（江苏省文化馆江苏南京210029 / 国家公共文化服务体系建设专家委员会北京100873）

十八届三中全会决定要求“明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构”。推进国家文化治理体系和治理能力现代化是建立文化事业单位法人治理结构的逻辑起点，在多元参与、协同共治中建立和完善文化事业单位法人治理结构是其内在逻辑。现阶段我国文化事业单位法人治理结构尚不完善，还面临许多障碍。要通过政府加大自身改革力度、完善相关配套政策、鼓励和引导社会力量参与，完善文化事业单位法人治理结构内部治理机制、健全和完善文化法律法规体系，推进建立和完善文化事业单位法人治理结构。

文化事业单位法人治理结构理论逻辑实践路径

1　文化事业单位法人治理结构的理论逻辑

1.1逻辑起点：沿着推进国家文化治理体系和治理能力现代化的方向建立文化事业单位法人治理结构

党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，在文化领域，则要推进国家文化治理体系和治理能力现代化。国家文化治理体系和治理能力现代化主要包括完善文化管理体制、健全现代文化市场体系、构建现代公共文化服务体系三个方面。完善文化管理体制的核心是推动政府部门由办文化向管文化转变；健全现代文化市场体系的核心是使市场在文化资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用；构建现代公共文化服务体系的核心是提高公共文化服务效能，保基本、促公平，更好地维护公民基本文化权益。推进国家文化治理体系和治理能力现代化的核心是培育和弘扬社会主义核心价值体系，建设社会主义文化强国，目标是解放和发展文化生产力，激发全民族文化创造活力，关键是要处理好政府、市场、社会三者的关系，构建政府、市场和社会相统一的“三位一体”的国家文化治理体制机制，推动文化管理向文化治理转变[1]。

十八届三中全会决定要求“明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构”，“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理”。建立文化事业单位法人治理结构既是文化事业单位管理机制体制创新的要求，也是推动国家文化治理体系和治理能力现代化的要求。

“法人治理结构”是从西方引入的一个概念。企业法人治理结构是基于公司所有权和控股权分离、为实现股东与所有利害相关者的利益而形成的关于公司组织机构之间的权力和利益分配与制衡的法律体系与制度规范。1994年我国实施的 《公司法》正式确立公司法人治理结构中股东会、董事会、监事会、经理的权力制衡机制。现代企业通过建立法人治理结构，明确股东会、董事会、监事会与经理层之间的权力、责任和利益分配及相互制衡关系，以保障企业规范运行，确保企业各方利益的均衡和合理目标的实现。

文化事业单位法人治理结构，是指提供公益服务的文化事业单位，以依法独立运作、自我管理和承担职责，实现文化事业单位宗旨和职责为目标，各利益相关方共同参与治理的组织架构与运行机制等相关制度安排。文化事业单位法人治理结构与公司法人治理结构既相联系又相区别。就联系而言，文化事业单位法人治理结构在组织架构和运行机制上主要借鉴公司法人治理结构的相关经验，二者的基本原理都是在组织体内形成决策、执行与监督相互分离又相互协调的权力运行机制。就区别而言，文化事业单位具有公益属性，组织使命是提供公益服务，弱化出资者角色，体现利益相关方的多方共同治理；公司具有财产属性，组织使命是获取利润，依出资比例分配收益，彰显所有者权益。

建立法人治理结构是推进我国文化事业单位改革的重要内容。2003年以来，公益性文化事业单位按照“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”的要求进行改革，取得了显著成效，但还存在着管理体制不顺、运行机制不畅等问题。主要表现在，一些文化事业单位功能定位不清，存在着行政化现象，管办不分，机制不活；公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，效能不高；监督机制不健全等。上述问题制约着文化事业健康发展和公益文化服务有效提供。2011年3月，中共中央、国务院发布《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，把健全法人治理结构作为推进公益服务事业单位改革的重要内容。国务院办公厅还印发了《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》，作为分类推进事业单位改革的配套文件之一。建立法人治理结构的主要目的就是转变政府职能，创新文化事业单位体制机制，实现管办分离。通过建立法人治理结构，落实文化事业单位法人自主权，规范治理模式，扩大公众参与，逐步构建以公益目标为导向、内部激励机制完善、外部监管制度健全的治理结构和运行机制，切实提高文化事业单位的公益服务能力和水平。

推进国家文化治理体系和治理能力现代化是建立文化事业单位法人治理结构的逻辑起点。因此，建立和完善文化事业单位法人治理结构必须沿着这一方面向前推进。

1.2内在逻辑：在多元参与、协同共治中建立和完善文化事业单位法人治理结构

从“文化管理”到“文化治理”，是一次伟大的变革。国家文化治理体系的实质就是要实现国家和社会在文化领域协同共治。

现代公共文化服务体系是保障人民群众基本文化权益、建设社会主义文化强国的重要制度设计，也是国家文化治理体系和治理能力的重要组成部分。要实现到2020年基本建成覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平的现代公共文化服务体系的目标，必须坚持政府主导、社会参与、共建共享，形成政府、市场、社会共同参与公共文化服务体系建设和公共文化治理的格局。在传统体制下，公益性文化事业单位的设施建设以及运营所需资金主要来自于政府财政。但是，随着经济的发展以及社会财富的增加，在政府的政策引导和鼓励之下，越来越多的社会资本流向公共文化服务领域，进入各类公益性文化事业单位。当公益性文化事业单位的出资人不止一个时，就需要有配套的法人治理结构来平衡各个出资人的利益，而更重要的是要通过法人治理结构来确保公益性文化事业单位不至于因追求自身利益而偏离公益性本质。现代公共文化服务体系的重要特征之一是运行机制民主化[2]。这一特征要求公益性文化事业单位应当贯彻开放透明的原则，强化社会公众对公共文化服务供给及运行的知情权、参与权和监督权，增加公益性文化事业单位管理与决策的透明度，通过建立和完善法人治理结构，明确公益性文化事业单位各个利益相关者的权利、义务与责任，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众广泛参与，构建以公益目标为导向、内部激励机制完善、外部监管制度健全的治理结构和运行机制，实现决策、执行、监督三方的有效制衡，最终形成公益性文化事业单位独立运作、自主发展、自我约束、自我管理的新机制。

因此，建立和完善事业单位法人治理结构，是现代公共文化服务体系建设的必然要求，其内在逻辑就是在公共文化服务领域实现多元参与、协同共治。

2　文化事业单位法人治理结构的探索和面临的障碍

2007年以来，我国结合事业单位分类改革开展建立文化事业单位法人治理结构试点，一批公益性文化事业单位积极借鉴国内外经验，在建立法人治理结构方面作出了不无艰难的可贵探索。这些探索既显现了我国文化事业单位法人治理结构的阶段性特征，也暴露了现阶段建立和完善文化事业单位法人治理结构所面临的障碍。

2.1现阶段我国文化事业单位法人治理结构的特征

现阶段我国文化事业单位法人治理结构有这样几个特征，或者说样式。

一是形似式。这些文化事业单位的法人治理结构借鉴了国外公共文化机构法人治理结构的模式和框架，同时，根据我国文化事业单位法人治理结构试点工作的要求，建立了理事会，搭建了管理层，制定了章程，建立了相关制度。理事会为决策和监督机构，负责本单位的发展规划、财务预决算等决策事项，按照有关规定履行人事管理方面的职责，并监督本单位的运行。理事会一般由政府有关部门、举办单位、事业单位、服务对象和其他有关方面的代表组成。管理层作为理事会的执行机构，由事业单位行政负责人及其他主要管理人员组成。管理层对理事会负责，按照理事会决议履行日常业务管理、财务资产管理和一般工作人员管理等职责，定期向理事会报告工作。事业单位章程一般也明确了理事会和管理层的关系，包括理事会的职责、构成、会议制度，理事的产生方式和任期，管理层的职责和产生方式等。围绕法人治理结构，也建立了相关制度，如年度报告制度、信息公开制度、公众监督制度、决策失误追究制度、审计制度、绩效评估制度、党组织建设制度等。如果单从形式上看，确实是像模像样的法人治理结构。但是，问题在于，它只止于形式。从纸面上看，一切都在。但在实际运作中，文化事业单位并没有严格按照章程去做，仍是按照以前的传统模式运行管理，形似而神不似，所谓的法人治理结构只是一种摆设，并没有起到实质性的作用，收到实质性的效果。

二是不完全式。法人治理结构是关于法人决策机构、执行机构和监督机构3个部分的权利、责任和利益的制度安排[3]。目前，只有南京图书馆、嘉兴市文化馆、嘉兴博物馆法人治理结构等既建立了理事会，又建立了监事会，将决策机构与监督机构进行了分设，大多文化事业单位的法人治理结构都是以建立决策监督合一的理事会为主。

三是不到位式。理事会的定位和职能应该是决策机构。但是，从目前公共图书馆、文化馆法人治理结构建设的实际情况来看，根据理事会的定位与职能，可分为决策型理事会、咨询型理事会、决策监督型理事会、议事与决策型理事会等多种模式。因为现阶段有的理事会无法完全实现“决策机构”职能，只能降格以求停留在“辅助决策机构”、“议事决策机构”层面[4]。

2.2现阶段我国文化事业单位法人治理结构面临的障碍

现阶段我国文化事业单位建立和完善法人治理结构主要面临这样一些障碍。

一是政府自我改革不到位。政府改革，关键在于政府职能的转变。事业单位建立法人治理结构和政府职能转变是相互联系、密不可分的关系。一方面，事业单位建立法人治理结构是政府职能转变的重要手段和重要结果，另一方面，政府职能转变也是事业单位建立法人治理结构的重要条件和重要前提。改革的本质是利益格局的调整。政府职能转变同样涉及利益格局的调整。从理论上讲，建立事业单位法人治理结构是要实现管办分离，政府对事业单位要从直接管转向间接管（将决策权交给理事会），从管微观转向管宏观（不再干预具体事务），从行政管理转向法治管理（制定法律法规或规章，明确各自的权利义务），从而使事业单位成为独立的事业法人，能够自主行使权利，灵活处理事务，寻求多元发展机会，适应社会发展需要，满足社会公众需求，不断提升公共服务水平，当然也要独立承担民事责任。因此，政府职能的转变是事业单位法人化、理事会有效行使权力的前提。但是，长期以来，政府已经习惯于把事业单位作为自己的下属甚至附属来进行管理，并且习惯于运用行政手段来进行管理，有时不仅是管理，甚至是随心所欲地指挥和干预。现在，建立事业单位法人治理结构，意味着政府在一定程度上要放手，要重新划分政府部门、理事会、管理层的权责，理顺各方面关系，政府对事业单位的理念要从过去要求对方服从转变为为对方服务，这要在短时间内完全实现显然是有难度的。政府的改革是个极其痛苦的过程。一方面，政府要推动改革，另一方面，政府又很难“拿自己开刀”，这在客观上就给建立事业单位法人治理结构造成了难度和障碍。

二是相关政策不配套。建立事业单位法人治理结构牵涉的方面很多，但是，与此相关联制度的配套衔接却不够。目前已经建立的图书馆、文化馆法人治理结构将理事会的职权主要定为：审议和提出本馆章程及章程修改意见；审议本馆战略发展规划；审定本馆年度工作计划；拟定本馆内设或分支机构设置方案；审定本馆内部主要管理制度；审议本馆财务预算和决算；审议本馆管理层年度工作报告并对管理层工作进行考评；促进本馆与政府、社会公众的沟通等，并未触及事业单位管理体制、人事体制、财务体制深层次的改革，更没有真正解决管理体制的核心问题——事业单位的所有者和经营管理者之间的关系问题。目前事业单位的干部管理任命权限、财政拨款和经费管理方式与法人治理结构都有不相适应之处。相关制度的不配套、不完善、不衔接，也给完善事业单位法人治理结构带来了困难和障碍。

三是事业单位内部建立法人治理结构的动力不足。有的文化事业单位长期做政府的附属和附庸，其所套用的也是机关的行政管理模式，行政化倾向十分严重，养成了一定的惰性，对改革缺乏主动和热情。因为对法人治理结构知之不多，加之现在各地试点的文化事业单位法人治理结构不尽完善，不少人担心政府和理事会都参与管理，会造成工作上的麻烦和单位工作秩序的混乱，员工还担心建立法人治理结构，会给自己各方面带来不利的变化和影响。文化事业单位不愿主动地建立法人治理结构，也给普遍建立文化事业单位法人治理结构带来了难度和阻碍。

四是缺乏法制建设保障。现阶段，政府在公共文化领域的法制化管理程度不高，规范政府行为的文化法律法规体系尚不健全，各地文化馆、公共图书馆、博物馆在建立法人治理结构时缺乏科学的标准和法律的依据。我国至今尚没有出台《图书馆法》，《文化馆法》更是没有进入立法范围，现行的法律、法规及规章也没有关于文化馆、公共图书馆等法人治理结构的明确界定。目前在事业单位法人制度方面，也只有《事业单位登记管理条例》一部条例，并且该条例对于事业单位法人制度的规定过于缺失。因为缺少法律的支撑和保障，也使得建立文化事业单位法人治理结构变得摇摆、犹疑和举步维艰。

3　建立文化事业单位法人治理结构的未来路径

建立文化事业单位法人治理结构是深化文化体制改革，推进国家文化治理体系和治理能力现代化的不二选择。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》再次强调加大公益性文化事业单位改革力度。要求按照关于深化文化体制改革和推进事业单位分类改革的要求，理顺政府和公益性文化事业单位之间的关系，探索管办分离的有效形式。进一步落实公益性文化事业单位法人自主权，强化公共服务功能，增强发展活力，发挥公共文化服务骨干作用。全面推进人事制度、收入分配制度、社会保障、经费保障制度改革。创新运行机制，建立事业单位法人治理结构，推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理，健全决策、执行和监督机制。完善年度报告和信息披露、公众监督等基本制度，加强规范管理。放眼未来，建立文化事业单位法人治理结构毫无疑义地将在试点工作的基础上持续向前推进。

3.1政府要加大自身改革力度，切实推动建立文化事业单位法人治理结构。

建立和完善文化事业单位法人治理结构，关键在政府。政府要有改革自己、规范自身行为的决心，要有敢于对自己“动刀子”的勇气，真正转变政府职能，理顺政府与公益性文化事业单位的关系，实现政事分开、管办分离，使文化事业单位真正具备“法人自主权”，形成政府宏观管理、文化事业单位自主发展、社会力量积极参与的格局。

3.2完善配套政策，为建立文化事业单位法人治理结构营造良好的制度环境。

政府职能是通过制定政策和执行政策来实现的，政府要转变职能，也要制定和执行相应的政策。要建立文化事业单位法人治理结构，实现政事分开、管办分离，政府必须完善相关的配套政策。“啃骨头”阶段的文化体制机制改革，单兵独进已经很难奏效，必须按照党的十八届三中全会确定的总体设计、统筹协调、整体推进的原则，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，在相关领域和方面实施与建立法人治理结构相适应的改革。要加强与建立文化事业单位法人治理结构相关联制度的顶层设计，如人事管理、收入分配、养老保险、财政等方面的制度，注重政策创新，注重政策系统的各个部分即各项具体政策之间的有机联系，使之相互关联、相互协调、相互配合，防止出现政策碎片化，引发政策系统的紊乱，难以达到政策的目标。

3.3鼓励和引导社会力量参与，不断巩固建立文化事业单位法人治理结构的基础。

政府要进一步简政放权，减少行政审批项目，吸引社会资本投入公共文化领域。鼓励和支持社会力量通过投资或捐助设施设备、资助项目、赞助活动、提供产品等方式参与公益性文化事业单位公共文化服务。还可通过委托或招投标等方式吸引有实力的社会组织和企业参与公共文化设施的运营。通过鼓励和引导社会力量参与公益性文化事业单位的建设、管理、运营和服务，培育文化治理的理念，养成文化治理的意识，激发参与文化治理的热情，提高参与文化治理的水平和能力，从而巩固建立文化事业单位法人治理结构的社会基础。

3.4完善文化事业单位法人治理结构内部治理机制，扩大文化事业单位法人治理结构试点单位试点成果。

在中国建立文化事业单位法人治理结构是一种新的实践，照搬照抄国外的做法未必行得通。要对建立文化事业单位法人治理结构进一步作深入的研究，对建立文化事业单位法人治理结构的试点单位及先行单位的探索和实践进行总结和分析，找出其在实际中所遇到的各种问题，着力完善具有中国特色的事业单位法人治理结构。要完善文化事业单位法人治理结构内部治理机制。进一步完善理事会内部运行规则。要优化理事会的组成，在政府委派、行业选派的基础上，合理利用理事社会招募形式，使公众参与公益性文化事业单位管理的力度更大，效果更好。要逐步将目前的非决策型理事会转变为决策型理事会，没有单独建立监事会的要建立监事会，以实现分权制衡。

3.5健全和完善文化法律法规体系，为建立文化事业单位法人治理结构提供根本保障。

建设“法治中国”，推进国家文化治理体系和治理能力现代化，首先必须加强文化立法，健全和完善文化法律法规体系，做到有法可依、依法行政。推进建立文化事业单位法人治理结构，健全和完善文化法律法规体系是重要前提。要按照十八届四中全会决定要求，加强文化法律法规的“立改废释”。要加快公共文化领域立法修法的进程，使建立文化事业单位法人治理结构得到法律上的根本保障。

[1]祁述裕. 推进国家文化治理体系和治理能力现代化需要完成三大任务[EB/OL]. [2015-01-17].http://politics.people.com.cn/ big5/n/2014/0415/c30178-24896188.html.

[2]蒯大申.现代公共文化服务体系的内涵与基本特征[EB/OL]. [2015-01-17].http://theory.gmw.cn/2014-02/25/content_ 10498698_2.htm.

[3]王学思. 构建法人治理结构:并非成立理事会就OK了[EB/OL]. [2015-01-17].http://epaper.ccdy.cn/html/2014-04/25/ content_123432.htm.

[4]李国新. 推动法人治理创新体制机制[EB/OL]. [2015-01-17]. http://epaper.ccdy.cn/html/2014-04/25/content_123434.htm.

Theoretical Logic and Practical Route of the Cooperate Governance Structure of the Cultural Institution

The decision of the Third Plenary Session of the 18th Central Committee requires ''making clear the function orientation of different cultural institutions, establishing the cooperate governance structure''. Promoting the national cultural governance system and the modernization of the governance ability are the logical starting point of establishing the cooperate governance structure of the cultural institution, its internal logic is establishing and perfecting the cooperate governance structure of the cultural institution in the pluralism participation and the collaborative governance. At present stage, the cooperate governance structure of the cultural institution in China is still not perfect, and faces many obstacles. The cultural institution should strength the self-reform power through the government, perfect relative supporting policies, encourage and guide social forces to participate in, perfect the internal governance mechanism of the cooperate governance structure of the cultural institution and the cultural system of laws and regulations, and promote the establishment and perfection of the cooperate governance structure of the cultural institution.

Cultural institution; Cooperate governance structure; Theoretical logic; Practical route

G251

B

2015-01-18 ]

戴珩国家公共文化服务体系建设专家委员会委员。