基于治理理论重构城市社区治理中的政府角色

刘东

（广东理工学院，广东 肇庆 526114）

基于治理理论重构城市社区治理中的政府角色

刘东

（广东理工学院，广东 肇庆 526114）

与传统的城市基层社会管理模式相比较，现代城市社区治理的主体呈多元化的管理模式。政府是参与城市社区治理的各类主体中最为重要的组成部分，如果在城市社区治理实践中政府角色定位出现问题，则不利于城市社区发展。因此，政府的功能及角色需要重新定位。基于治理理论，重构城市社区治理中政府角色，对提高城市社区治理效果有着重要的意义。

治理理论；城市社区；政府角色

党的十八大报告中明确指出：“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。”这表明了城市社区治理中要充分发挥城市社区居民的主体作用。同时，还要“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能”，“强化农村、城市社区党组织建设”。这不仅对农村、城市社区的现代化治理提出了新的方向，也强调了新时期政府在进行农村、城市社区治理中应该具有的新的功能和应该发挥的作用。一般认为，在进行城市社区治理中，政府起到的作用是十分重要的，而政府作用的发挥，依据于其在城市社区治理中的角色定位，一旦政府角色定位出现偏差或者问题，将不利于城市社区的管理和发展。基于上述论述，如何在现代城市社区治理中科学构建政府的角色定位，更好地发挥政府在现代城市社区治理中的作用就显得十分必要。

一、治理理论及社区治理的内涵

目前，治理理论广泛运用到政治、经济和社会等研究和实践领域。在对于“治理”概念的诸多界定中，1995年全球治理委员会的定义更权威：“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或者以为符合其利益的非正式的制度安排。”治理理论强调在社会公共事务的管理过程中，存在着包括政府、非政府组织以及公民个人等在内的许多决策中心，只有各个主体协同治理，才能实现社会公共事务的有效管理。

社区治理是治理理论在社区层面的应用。俞可平认为：“社区治理的行为主体构成多元化、多样性”，“社区治理的权力运行方向是一种多向度的、上下互动的过程”。社区治理要凸显成效，就要保证政府权力下放，鼓励居民、社会组织、社区自治组织等治理主体各司其职、分工合作，共同参与社区治理。

二、城市社区治理中政府角色存在的问题

在城市社区治理上，政府角色定位不明确，存在着职责不清，权利不明的问题，这在很大程度上影响了城市社区治理的效果，制约了城市社区的健康发展。具体来说，主要表现在以下几个方面：

（一）政府“越位”管理，城市社区倾向行政化治理

当前，在进行城市社区治理过程中，政府的行政权过分干预社区居委会事务的现象十分明显，并且有加强的趋势。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确指出，“城市居民委员会是居民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织。”按照法律规定，居民委员会是群众性的自治组织，在进行城市社区管理建设过程中，居民委员会可以拥有或者行使自主管辖的权利，原则上地方政府与居委会之间并没有行政上的隶属关系，居委会也不受政府行政权的越权干预。但在实际中，政府管理重心下移，职能的重心从单位转移到社区，而没有更广泛有效地利用和组织社区内全社会的力量来共同解决城市社区发展问题。政府对社区居民委员会进行过多的行政越权干预，给居民委员会造成了较大的麻烦，同时也改变了城市社区治理的初衷和目的。城市社区居民委员会承接了政府摊派的名目繁多的行政工作，居委会丧失了对城市社区治理的自主性，成为了地方政府行使行政职权的政府机构附庸，无法正常发挥城市社区组织的重要作用。此外，本身应该属于居民委员会拥有的组织和承办社区文体活动、公益性慈善活动、志愿者活动、科普活动等等社区活动，均被政府接收包揽。政府包揽了过多的应由社区自己承担的职能，陷入大量具体微观事务中，不仅浪费了时间和精力，效果也并不明显。

（二）政府角色“缺位”，对参与城市社区治理的各主体培育不到位

首先，一些基层政府及其官员缺乏对居委会、业主委员会等社区自治性组织的指导。在城市社区治理中，政府并没有把各类社区居民自治组织吸引和引导到参与城市社区自治层面上，而是把它们当成基层社区群众自发形成的文体活动的载体，政府没有履行到相应的指导职责。其次，政府对非政府、非营利组织等社会组织的培育、扶持不到位。社会组织总量不足、规模偏小，影响力不大，普遍缺乏组织和独立运转的能力，社会组织发展滞后导致社会资源不能很好地利用。再次，对部分社区公共产品供给存在不足。对于社区医疗、社区公共教育、社会保障等这类纯公共产品的供给中，政府投入过少，难以满足城市社区居民的需求。

（三）政府角色“错位”，无法满足城市社区居民对公共产品需求

社区公共产品是在城市社区内的公共产品，用于满足城市社区居民的公共需要，具有非竞争性和非排他性的公共产品。随着经济的发展和社会的进步，城市居民对社区公共产品的需求不断增加，而政府对新的社会需求和发展机会反应迟钝，难以及时提供城市社区居民需要的公共产品。政府财政有限，运营公共资金低效率，难以单独承担公共产品的供给；政府在提供公共产品时还会存在浪费和滥用资源问题；政府难以摆脱官僚主义积弊，在社区公共产品上过度干预为特殊利益集团寻租行为提供了便利，这些因素导致我国城市社区公共产品严重不足，单靠政府已经不能满足城市社区居民对公共产品的需求。

三、基于治理理论重构城市社区治理中的政府角色

治理理论下，城市社区协同治理需要政府、社区自治组织、社区居民等主体共同参与。政府是城市社区治理的规划者、主导者，是城市社区资源的配置者，在城市社区治理中的地位是其他主体无法替代的。在治理理论指导下，重构现代城市社区治理中的政府角色定位，应当做到以下几点：

（一）政府要做城市社区治理的主导者和规划者，为城市社区治理指明方向

1.政府制定城市社区治理法律与政策，并保证实施和进行监督

城市社区治理离不开政府在物质层面的支持，也需要政府创造良好的制度环境。政府要通过制定和完善一系列政策为城市社区治理提供政策支持，切实落实城市社区事务的决策权、管理权、公共财政权和监督权，现实工作重心、职责权利有计划地下移，提高城市社区治理成效。以法律为依据，明确城市社区自治的法律地位，明确城市社区治理各主体的法律地位，充分发挥各主体在城市社区治理中的重要作用，协调好城市治理主体的利益。

2.明确政府的社区管理职能，进一步发挥社区居委会自治组织作用

在城市社区治理的诸多主体中，政府应是主导者和规划者。为了更好地向城市社区居民提供公共产品，增强城市社区治理效果，政府要向服务型政府转变，在调查研究的基础上对城市社区治理进行宏观的指导和规划。这要求必须理清政府与社区居民委员会的关系，充分发挥社区居民委员会的自治性，推动基层自治组织的建设。理顺政府与居民委员会的关系有利于节约政府的行政管理成本，提高行政效率。政府要把相关政府职能转移给社区居民委员会，不干预居民委员会具体事务，不摊派行政任务。同时，为确保居委会工作的顺利开展，政府还要加强对社区居民委员会工作进行监管和指导。

（二）政府要做城市社区治理的引导者，提高城市社区治理各主体的参与意识和参与能力

1.积极培育社会组织，让他们有意识有能力参与到城市社区治理中来

目前政府对社会组织发展所需的环境、政策支持重视不够，支持不足，这在很大程度上限制了社会组织参与社会治理的活力。各类社区社会组织进入城市社区治理的门槛高，且社会组织自身建设不完善，大部分组织缺乏参与社区治理的热情。社会组织发育和发展滞后，政府要采取多项措施培育发展各类城市社区社会组织，提高社会组织自我管理能力。

2.提高社区居民素质，引导居民参与社区治理

政府要加强社区居民的教育、培训，提升社区居民素质，增强社区居民的主体意识，让社区居民主动地参与城市社区治理。努力构建城市社区居民参与城市社区治理的平台，加强城市社区与居民的合作。城市社区与居民自身利益的关联度和参与渠道是否通畅影响居民参与城市社区治理意愿的强弱，因此，政府要构建城市居民参与城市社区治理的平台，精心培育与发展城市社区的服务部门，组织丰富多彩的文化生活，强化居民对城市社区的归属感，调动居民参与城市城市社区治理的积极性。

（三）政府要做城市社区资源的配置者，为城市社区提供丰富、优质的公共产品

1.适应现代化发展的要求，政府在城市社区建设中要从资源的垄断者向资源的配置者转变

政府不仅要承担社区公共产品的规划、政策扶持和制度方面的供给，还要为城市社区提供公共产品。政府具有着其他社会治理主体无法具备的先天优势，比如在纯公共产品，以及如社区治安、公共场所的绿化、社会救济、社区公共卫生管理等方面具有相当的优势，是其他市场主体无法承担的具有消费排他性和竞争性的社区公共产品或服务。政府作为社会管理的主体必须通过财政支持来确保这类公共产品的供给。

2.以政府为主导，鼓励城市社区治理各主体积极参与，优化配置社区资源

城市社区公共产品需求多样性和层次性，使政府单一供给无法满足需求。同时，城市社区公共产品的市场供给，可减轻政府财政负担，也可满足消费者和投资者对社区公共产品消费增长的需求。因此，政府应该承担的是市场、社区等其他主体不能承担的或者排他成本较高的，市场社区无法承担的社区公共产品及其服务；应该进一步鼓励城市社区治理各主体积极参与，实现社区资源的优化配置，满足社区居民需求，像通讯网络、自来水、电力供应及天然气供应等这类社区市政基础设施类公共产品可入市场机制，政府可将垄断性经营权给予企业或非营利性组织，实现政府与企业、非营利性组织之间的相互合作，满足城市社区居民的需求。

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F29

A

1673-0046（2015）11-0028-02

肇庆市哲学社会科学“十二五”规划2014年年度项目《肇庆市城市社区治理的创新研究》（14ZC-07）