民族地区社会保障的发展及其反贫困作用

龙玉其

(首都师范大学管理学院，北京海淀100089)

民族地区①这里所指的民族地区主要是指“八省区”，即五个民族自治省区和云南、贵州、青海三个少数民族人口较多的省份。是我国贫困人口的重要来源，面临着较高的贫困风险和贫困发生率，是我国在反贫困过程中需要重点关注的地区。2015年6月18日，习近平总书记在部分省区市党委主要负责同志座谈会上明确提出要确保贫困人口到2020年如期脱贫。在我国实现共同富裕和全面建设小康社会的过程中，需要采取多种措施，积极有效地推进少数民族地区的反贫困。发展社会保障事业是民族地区反贫困的重要举措，对于减缓少数民族地区的贫困、提高民族地区城乡居民的生活水平具有重要作用。

一、我国民族地区的贫困状况

我国民族地区的经济社会发展相对落后，城乡居民的收入水平明显低于其它地区。2013年民族八省区的城乡居民人均收入无一不低于全国平均水平，而且差距非常明显。民族地区的贫困风险与贫困发生率明显高于其它地区，尤其体现在少数民族地区的农村贫困方面。2006～2010年，民族自治地方农村贫困人口占同期全国农村贫困人口的比重分 别 为 44.5%、52.2%、52.5%、54.3% 和55.1%，呈逐年增加趋势。②数据来源:2011年中国农村贫困监测报告。民族自治地方包括自治区、自治州、自治县，在统计过程中，自治区内的自治州、自治县，自治州内的自治县不重复统计。实际统计范围包括5个自治区、25个自治州、85个自治县。根据国家统计局对全国31个省 (自治区、直辖市)7.4万农村居民家庭的抽样调查，按新的国家扶贫标准，2013年民族八省区农村贫困人口为2562万人，占其乡村人口的比重 (贫困发生率)为17.1%，占全国农村贫困人口的31.1%。从贫困发生率的比较来看，民族八省区高于全国8.6个百分点;从民族八省区农村贫困人口和乡村人口分别占全国比重看，民族八省区农村贫困人口占全国的比重 (31.1%)是其乡村人口占全国比重 (15.4%)的2倍多。民族八省区贫困面较大，其中处于西南地区的广西、贵州、云南三省区贫困状况更为严重，三省区的农村贫困人口达2040万人，占八省区农村贫困人口的79.6%，占全国农村贫困人口的1/4。③资料来源:国家民委网站，http://www.seac.gov.cn/art/2014/4/21/art_151_203095.html。少数民族地区 (尤其是农村地区)的贫困已经成为我国最突出的贫困问题，成为未来反贫困的主要战场。

少数民族地区的贫困是综合性因素作用的结果，④汪三贵、张伟宾等:《少数民族贫困变动趋势、原因及对策》，《贵州社会科学》2012年第12期。包括生态环境恶劣、⑤杜军林:《西部少数民族农村地区反贫困策略》，《农村经济》2013年第6期。地理位置偏远、经济基础薄弱、人力资本水较低、基础设施落后、文化与生活方式①王彦斌、钱宁:《现代化过程中西部贫困地区少数民族的生活方式——对云南几个少数民族村寨的调查分析》，《云南行政学院学报》2004年第2期，102～108页。等方面。由于少数民族地区贫困范围的广泛性、贫困原因的多维性与复杂性，贫困类型的多样性，反贫困的任务十分艰巨。近些年来，在中央和民族地区各级政府的努力下，民族地区的贫困状况得到了较大改观，基础设施明显改善，社会保障体系不断建立健全，农村居民生存和温饱问题基本解决。②国务院新闻办公室:《中国农村扶贫开发的新进展》，http://www.cpadc.org.cn/news_detail.aspid=961。不过，由于历史与现实的诸多原因，民族地区的贫困问题依然严峻，民族地区反贫困的任务依然艰巨。尤其是在我国发展进入新常态、全面建成小康社会的背景下，需要加大民族地区反贫困的力度，创新和完善反贫困的方式，全面实现民族地区反贫困的目标。

二、民族地区社会保障的发展状况

近些年来，在我国建立和完善覆盖城乡居民的社会保障体系的过程中，民族地区的社会保障事业也得到快速发展。

(一)民族地区的社会保险

社会保险是目前我国社会保障体系的核心构成部分，改革开放以来，我国社会保险制度的改革与发展取得了重要成就。社会保险也是我国民族地区社会保障体系的重要组成部分，在国家社会保障制度改革与快速发展的大背景下，民族地区社会保险事业快速发展，社会保险制度不断完善，社会保险的覆盖人数快速增加，尤其是进入21世纪以来，我国民族地区社会保险覆盖面迅速扩大，民族八省区基本养老保险参保人数从2001年的3317.9万人增加到2012年的4359.8万人;基本医疗保险从2001年的2797.3万人增加到2012年的7158万;失业保险从2001年的3028.4万人增加到2012年的3279.1万人;工伤保险从2001年的2355.6万人增加到2012年的3528.2万人;生育保险从2001年的2333.8万人增加到2012年的3402.3万人 (见表1)。随着民族地区社会保险覆盖面的扩大、筹资水平和投入水平的提升，社会保险基金收支规模不断扩大，为民族地区社会保险事业的发展奠定了良好的物质基础，2012年民族八省区基本养老保险基金节余2374.3亿元，城镇基本医疗保险基金节余772.6亿元，失业保险基金节余339.5亿元，工伤保险基金节余83.4亿元，生育保险基金节余52.5亿元 (见表2)。民族地区社会保险制度经历了从无到有、不断壮大的过程。特别值得一提的是，民族地区城乡居民社会养老保险和新型农村合作医疗制度快速发展，在参保人数、待遇领取人数、筹资水平、基金收支规模等方面都取得了显著成绩，一些城乡居民开始领取养老保险待遇，较多农村居民获得了新型农村合作医疗的补偿。2012年民族八省区城乡居民养老保险的参保人数达到6753.3万人，达到领取待遇年龄的参保人数94.4万人，其中实际领取待遇的人数为93.9万人，基金收入222.9亿元，支出148.6亿元，累计节余195.8亿元。③资料来源:根据《2013年人力资源和社会保障统计年鉴》整理。注:本年度新农保数据是指经国务院批准开展新农保试点地区的数据，不包含老农保和地方自行开展新农保试点地区的数据。2012年民族八省区新型农村合作医疗参保人数13818.7万人，人均筹资327.6元，补偿受益人次达23151.4万人次。④数据来源:根据《2013年中国卫生统计提要》整理。

表1 2001、2012年民族地区社会保险参保人数 (万人)

资料来源:根据《2013年人力资源和社会保障统计年鉴》整理。

表2 2012年民族地区社会保险基金收支情况 (亿元)

(二)民族地区的社会福利

社会保险的功能主要在于为城乡居民因年老、疾病、工伤、失业、生育等事件而陷入贫困风险时给予经济补偿，以帮助其应对这些风险。社会福利主要为城乡居民和特殊人群提供各种福利服务和设施，以提高其生活水平和生活质量。21世纪以来，不仅民族地区的社会保险事业获得了较快的发展，其社会福利事业也得到了快速发展。通过2003年和2012年民族地区老年福利机构和儿童福利机构床位数和在院人数的比较可以发现，十年间民族地区的社会福利事业发展成绩显著，均呈现倍数增长，甚至呈数十倍的速度增长。民族八省区城镇老年福利机构的床位数从2003年的17478张增加到2012年的55663张，年末在院人数从2003年的10552人增加到2012年的30854人;农村老年福利机构的床位数从2003年的50339张增加到2012年的169605张，年末在院人数从2003年的33979人增加到2012年的120628人 (见表3)。此外，民族地区的儿童福利机构也快速发展，民族八省区儿童福利机构的床位数从2003年的7132张增加到2012年的16701张，年末在院人数从2003年的6465人增加到2012年的11768人。①数据来源:《中国民政统计年鉴》(2004、2013)。

表3 民族地区城乡老年福利机构床位数与在院人数比较 (单位:张、人)

数据来源:根据《中国民政统计年鉴》(2004、2013)数据整理。

(三)民族地区的社会救助

社会救助主要面向因为贫困或意外事件导致不幸的人群，其对象的指向性非常明确，属于弱势群体，发展社会救助事业特别有利于民族地区贫困人口脱贫致富。近十年来，民族地区城市居民最低生活保障标准与支出水平均有大幅提升。民族八省区的城市低保平均标准从2003年的141.1元/人、月上升到2012年的311.8元/人、月，平均支出水平从2003年的64.5元/人、月上升到2012年的252.8元/人、月。相比而言，民族地区农村居民最低生活保障制度发展相对较晚，但也得到了快速发展，与2010年相比，2012年民族地区农村居民最低生活保障平均标准与支出水平有了较大提高。民族八省区农村低保的平均标准从2003年的95.9元/人、月上升到2012年的146.8元/人、月，农村低保平均支出从2002年的70.6元/人、月上升到2012年的109.7元/人、月 (见表4)。

表4 民族地区城乡最低生活保障平均标准与支出水平 (元/人、月)

从社会救助的范围来看，不同的项目有所不同，总体上呈现覆盖范围不断扩大的趋势。除去广西、宁夏外，2003年至2012年民族地区城市居民最低生活保障的人数均有明显增长。八省区城市居民最低生活保障人数从2003年的3572734人增加到2012年的4206384人。不过，需要注意的是，近年来民族地区城市居民最低生活保障的人数趋于稳定。由于农村居民最低生活保障制度发展相对较晚，保障人数增长显著，从2003年的194058人增加到16521240人。①数据来源:根据《2013年中国民政统计年鉴》整理。此外，民族地区城乡医疗救助、农村五保供养等也取得了积极进展。2012年民族八省区城市医疗救助为1177131人次，农村医疗救助为2975269人次，农村集中五保供养124494人次，农村分散供养774874人次。②数据来源:根据《2013年中国民政统计年鉴》整理。

三、民族地区的社会保障支出及其减贫作用

(一)民族地区的社会保障支出

财政投入是民族地区社会保障的重要资金来源，社会保障支出是衡量社会保障发展水平的重要指标。21世纪以来，随着民族地区社会保障制度建设的不断推进，社会保障总支出的绝对值得到了快速增长，占财政总支出的比重也明显提高。其中民族地区的医疗卫生支出均呈现明显增长，对于完善民族地区的医疗保障制度和医疗服务体系，减轻民族地区城乡居民的医疗负担具有重要作用。而且，无论是狭义的社会保障支出 (仅指抚恤和社会福利救济支出、行政事业单位离退休支出、社会保障补助支出或社会保障与就业支出等生存型社会保障内容)，还是广义的社会保障支出 (除去这些外，不包括教育支出、医疗卫生支出、住房保障支出等发展型社会保障项目)，均得到了明显增长(见表5、6)。

表5 2003年民族地区社会保障财政支出 (单位:亿元)

表6 2012年民族地区社会保障财政支出 (单位:亿元)

从民族地区社会保障支出的具体项目构成来看，由于民族地区社会保险支出数据的限制，这里主要对社会福利和社会救助支出进行分析。总体上来看，民族地区社会救助支出大于社会福利支出，符合社会救助主要针对贫困人口、社会保障促进反贫困的导向。民族地区的社会福利支出水平相对较低，而且，社会福利与社会救助支出的整体水平并不高，一些省区甚至不足社会保障支出的六分之一。在民族地区的社会救助支出中，主要是最低生活保障支出，占社会救助支出的80%左右。最低生活保障的发展有利于缓解民族地区城乡居民的贫困状况。

与全国社会保障财政支出水平相比，民族地区的社会保障支出水平并不高。2012年全国公共财政总支出125952.97亿元，其中教育支出21242.1亿元 (占全国财政总支出的16.86%)，社会保障与就业支出12585.52亿元 (占全国财政总支出的10%)，医疗卫生支出7245.11亿元 (占全国财政总支出的5.75%)，住房保障支出4479.62亿元(占全国财政总支出的3.56%)。2012年民族地区社会保障与就业支出中，有四个省份低于全国平均水平。①数据来源:2013年《中国财政年鉴》。

(二)民族地区社会保障缓解贫困的作用

这里主要从宏观层面分析不同社会保障制度对于缓解民族地区贫困的作用。社会保障对于民族地区经济社会发展和城乡居民收入提高的作用是不言而喻的。近些年来，随着民族地区社会保障的快速发展，城乡居民的收入水平也随之提高，对于缓解民族地区贫困起到了积极作用。

可以通过最近10年民族地区城乡居民的收入水平及其构成来分析社会保障的反贫困效果。从收入水平来看，2003～2013年各民族地区的城镇居民人均收入和农村居民人均纯收入均有大幅提高，总体上翻了两番，农村居民收入上升速度更快。十年间，民族地区城镇居民人均可支配收入平均增长14910.1元，人均总收入平均增长16349.51元，人均转移性收入平均增长了3453.8元;农村居民人均纯收入平均增长了4997.7元，转移性收入平均增长了738元。相比而言，民族地区的收入增长更快，尤其是转移性收入的增长速度明显快于城镇居民。2003年，民族地区的农村居民人均纯收入中，只有较少一部分来源于转移性收入，2013年得到了大幅增长，民族地区八省区农村居民人均纯收入中转移性收入所占比重从2003年的3.4%上升到2013年的11.8%。②数据来源:2004、2014年《中国统计年鉴》。转移性收入的增加，更加有利于民族地区农村居民脱贫，缓解了民族地区的贫困程度。社会保障、社会福利、公共服务等是转移性收入的重要来源渠道，可见，社会保障对于缓解少数民族地区的贫困发挥了积极作用。

随着民族地区经济社会的发展和社会保障体系的完善，民族地区的贫困程度逐渐减弱，贫困人口逐渐减少。不过需要注意的是，由于近年来我国贫困标准的变动，民族地区的绝对贫困人口比2010年大幅增加，但是，2011～2013年民族地区的贫困人口和贫困发生率均在明显下降，民族地区八省区的贫困人口从2011年的2536万人下降到2013年的2736万人，占全国贫困人口的比重从32%下降到31.1%。民族地区八省区的贫困发生率从2011年的26.5%下降到2013年的17.1%。③资料来源:国家民委网站。2011年实行新的国家扶贫标准，为农民人均纯收入2300元 (2010年不变价)。

关于社会保障反贫困作用的具体测量，需要结合有关调查数据进行对比分析，有待于在后续研究中进行分析。无论如何，通过前述民族地区社会保障的发展成就、社会保障支出、民族地区城乡居民的收入水平等相关指标，已经可以感受到社会保障在缓解民族地区贫困中的重要作用。社会保险、社会福利、社会救助在缓解民族地区贫困中均发挥着不同程度的作用。社会保险通过建立合理的投入机制、筹资机制和待遇补偿机制，发挥收入再分配和互助共济作用，使中低收入者和贫困人口纳入社会保险的范围，享受社会保险待遇，减轻因各种风险时的支出负担。社会福利与社会救助无需个人缴费，完全依赖于政府财政投入，更加有利于低收入者和贫困人口享受社会保障。具体来说，城乡居民养老保险制度、医疗保险制度、最低生活保障制度、灾害救助制度的反贫困作用更为突出。通过完善制度设计、加强资金投入、扩大覆盖面、实现“应保尽保”，将使社会保障在缓解民族地区贫困中发挥更加积极的作用。

四、民族地区社会保障反贫困的问题与建议

(一)民族地区社会保障反贫困存在的主要问题

由上可见，社会保障为民族地区反贫困发挥了积极作用，但是，民族地区的社会保障发展依然存在不少问题，其反贫困的效果有待进一步提升。

1.民族地区社会保障的覆盖范围仍然不足。尽管近些年来民族地区社会保障的覆盖范围不断扩大，尤其是五项社会保险的覆盖人数不断增加，但是覆盖面仍然不足。除去新型农村合作医疗外，其它社会保险制度还有较大的扩面空间。养老保险覆盖面的不足容易使得民族地区一些城乡老人的晚年生活缺乏保障，并陷入老年贫困。医疗、失业、工伤、生育等其它社会保险覆盖面的不足也使得民族地区的劳动者在面临这些风险时容易陷入贫困境地。

2.民族地区社会保障的城乡差距依然较大。由于经济社会发展的城乡二元格局和社会保障制度的城乡分割，民族地区社会保障发展的城乡差距较大。民族地区社会保障的城乡差距的实质是其农村社会保障的落后。民族地区社会保障的城乡差距具体体现在制度设计、覆盖面和待遇水平等方面。尽管近些年来，国家在推进社会保障的城乡统筹发展，但是，距离这一目标依然还有较长的路要走。发挥民族地区社会保障的反贫困作用需要正视并解决社会保障城乡差距较大的事实。

3.民族地区的社会福利与社会救助发展相对滞后。民族地区社会保障制度发展的不平衡不仅体现在城乡之间，还体现在不同的社会保障内容之间。相比社会保险而言，民族地区社会福利与社会救助的发展更为滞后。社会保险制度强调权利与义务的结合，需要个人履行缴费义务;社会福利与社会救助则更加强调其福利性与再分配性。社会福利与社会救助的落后使得社会保障体系的反贫困作用受到削弱。特别是民族地区社会救助体系的不完善影响其反贫困效果。

4.中央对民族地区社会保障的财政投入依然不足。与其它地区相比，民族地区的发展更加需要“输血”，需要国家财政投入。从前面的数据可以看出，目前民族地区社会保障的财政支出水平并不高，而且城乡居民收入中的转移性收入水平也并未明显高于其它地区。如果中央财政对民族地区社会保障的转移支付不足，而民族地区的地方财政能力有限，那么，低收入者和贫困人口的社会保障权益会受到损害，不利于贫困人口的生活保障和收入水平的提升。

5.社会保障的再分配功能不足，制度设计有待改进。发挥社会保障的收入再分配功能是实现民族地区社会保障反贫困作用的内在要求。但是，由于目前我国社会保障制度设计的不完善，社会保障的收入再分配作用不明显。①王茂福、谢勇才:《关于我国社会保障对收入分配存在逆调节的研究》，《毛泽东邓小平理论研究》2012年第6期。即便是再分配功能最明显的最低生活保障制度，其调节收入分配的效果依然不明显。②李实、杨穗:《中国城市低保政策对收入分配和贫困的影响作用》，《中国人口科学》2009年第5期。在社会保险方面，由于制度模式、筹资机制、待遇计发机制的不足，再分配效果不明显，一些制度甚至出现对收入分配的“逆向调节”作用，存在着大量的累退效应，不是促进劳动者在公平的原则下得到社会福利，相反却是距离公平的原则越来越远。③香彾:《关于养老保险体制中再分配累退效应的几个问题》，《福建论坛 (人文社会科学版)》2007年第1期。社会保障收入再分配作用的不足与其反贫困作用不一致。

(二)完善民族地区社会保障反贫困作用的建议

基于民族地区社会保障反贫困存在的上述问题，未来需要进一步改革和完善民族地区的社会保障，充分发挥其反贫困作用。

1.积极扩大覆盖面，实现民族地区基本社会保障的人群全覆盖。实现基本社会保障的全覆盖是发挥民族地区社会保障反贫困作用的内在要求。扩大民族地区社会保障的覆盖面，实现社会保障的全覆盖，要求重点关注民族地区的低收入者、贫困人口和特殊人群。在社会保险方面，应该通过科学的制度设计支持和吸引民族地区城乡劳动者和居民加入社会保险中来。④龙玉其:《养老保险制度与民族地区农村反贫困》，《广西社会科学》2015年第2期。对于贫困人口，则需要政府提供财政支持。对于一些不需要个人缴费的社会保障项目，应该努力实现“应保尽保”，提高社会保障的瞄准率。

2.进一步加大民族地区社会保障发展的财政投入。财政投入是影响民族地区社会保障反贫困作用的重要因素，可以说，财政投入的大小直接决定着社会保障反贫困作用的强弱。由于民族地区经济发展和财政能力的先天弱势，需要继续加大中央财政的转移支付力度。通过中央财政支持，加快实现民族地区社会保障的全覆盖和社会保障待遇水平的提高，实现民族地区城乡居民社会保障的普惠与共享。

3.实现民族地区社会保障的城乡统筹发展。农村是民族地区贫困人口的主要来源，也是社会保障发展的弱点地区。未来需要以城乡统筹为目标，重点加强农村社会保障建设，提高农村社会保障水平，进而提高民族地区农村居民的收入水平。需要加快实现民族地区城乡居民医疗保险的统筹，完善民族地区城乡居民养老保险制度，积极推进城乡最低生活保障制度的一体化。

4.重点推进民族地区社会福利与社会救助事业的发展。由于社会福利与社会救助具有更好的反贫困效果，而在现实中却成为社会保障发展的短板，因而未来需要重点推进民族地区的社会福利与社会救助事业发展，使更多的弱势群体、低收入者和贫困人口受益。应该建立和完善包括灾害救助、基本生活救助、医疗救助、教育救助、就业救助等在内的社会救助体系，充分实现其救急救穷的功能。在社会福利方面，应该基于城乡公共服务均等化的目标，完善民族地区的养老、教育、医疗、住房等公共服务体系，

5.优化基本社会保障制度设计，增强其收入再分配效果。社会保障收入再分配作用的发挥有利于提升低收入者和穷人的社会保障待遇水平。在基本社会保险方面，应该实现累进的缴费机制或负缴费机制 (即贫困人口由国家财政给予缴费支持)、累退的待遇计发机制或最低待遇担保机制，保障穷人的社会保障待遇水平。在医疗保障方面，需要建立和完善城乡居民基本医疗制度的同时，进一步完善城乡医疗救助制度，降低基本医疗保险的补偿门槛，提高待遇补偿的封顶线。社会福利应该向贫困地区的老年人、残疾人、儿童等弱势群体倾斜，最低生活保障的对象是真正的贫困家庭，提高制度的瞄准率。

此外，由于民族地区比较偏远，信息相对封闭，思想观念比较落后，传统的家庭观念较强，社会保障意识较为薄弱。①张士斌、梁宏志:《贵州民族地区新型农村社会养老保险制度研究》，《贵州民族研究》2012年第5期。由于民族地区城乡居民受教育程度相对较低，对社会保障制度的认识和理解不充分，不利于城乡居民参与社会保障，进而难以有效发挥社会保障的反贫困作用。未来需要政府加强关于社会保障的宣传与引导，增强民族地区城乡居民的社会保障意识，积极争取社会保障权益。当然，并不是要鼓励民族地区的城乡居民过分依赖于社会保障，在强调社会保障反贫困作用、增强社会保障公平性的同时，还应该提高社会保障的激励性和效率性。