“项目进村”中的执行差距与组织自主性研究
——基于全国40县面板数据的实证分析

袁方成 陈泽华

（华中师范大学 政治学研究院 中国农村综合改革协同创新研究中心, 湖北 武汉 430079）

“项目进村”中的执行差距与组织自主性研究
——基于全国40县面板数据的实证分析

袁方成 陈泽华

（华中师范大学 政治学研究院 中国农村综合改革协同创新研究中心, 湖北 武汉 430079）

全国40县面板数据的分析表明，政府主导的“项目进村”目标与结果之间存在较为明显的“执行差距”，反映了县乡政府及村级组织与乡村治理绩效具有较为复杂的内在关联。“项目进村”中县级财政投入公共服务的力度越大，越有利于缩小县域内的发展差距，乡镇一级的配套投入越多，则愈加限制治理绩效的改善，而村级组织的“一事一议”发挥了较为积极的作用。为此，加大中央和省级的财政支持力度，强化县乡政府和村级组织的治理能力，并动员、鼓励、引导和规范地方和基层组织自主性的充分发挥和有效衔接，拓展乡村地区的民主治理，是当前“项目制”制度安排下，乡村地区的公共服务水平和治理绩效得以可持续、稳定提升的可行之道。

项目制; 自主性; 乡村基层; 治理绩效

一、组织自主性影响治理绩效吗？

项目是人们在有限的资源和特定的时空完成既定目标的一种活动，也是现代国家推进经济社会建设、实现规划目标的基本方式。政府运用各种项目建设的形式，致力推动经济社会发展和国家繁荣，是世界各国通行的做法。①特别是自罗斯福新政以来，强化国家干预，加大公共投入，是各个国家促进发展和治理的基本价值取向。尤其是东亚中国，“强国家”成为一种普遍的选择。这些国家对经济社会的干预不仅通过规制，也是通过投入和项目参与实现的。

广义上理解，“项目进村”是政府、企业和社会组织等不同性质的行动主体，在农村地区运用行政、市场和社会化的方式和手段，采取“专项建设”、“专项开发”的形式开展经济和社会建设实践活动。建国后，各级政府在城乡地区实行了多种类型的项目，以推进城乡经济社会和政治发展。改革以来，特别是税费改革以后，随着国家进一步加大农村公共投入，大量的工程和项目进入农村。“项目制”在农村地区推行的重大建设实践，推动地区经济社会的快速发展。当前农村各项基础设施建设和公共事业发展，诸如“一事一议”财政奖补、产业扶持、道路维护、新农村规划奖补、扶贫整村推进、饮水安全、广播电视“村村通”、农家书屋、一建三改（建沼气、改厕、改厨、改猪圈）、环境整治和污水治理等，都大量采取政府主导的“项目制”方式推进。项目成为农村公共财政投入、公共资源配置及农村公共工程和公益事业建设的基本方式。

“项目进村”的一大显著特征，是中央和省级财政支持始终发挥着主导作用。②按照中央的政策初衷，通过“项目制”的形式，界定并强化地方和基层政府在农村地区建设和发展中的角色和责任，引导和规范其在农村基础设施建设和公共服务方面的财政投入，从而更加有效而较快的改变广大乡村地区村庄基础设施薄弱和公共服务短缺的现状，推动城乡基本公共服务均等化战略的实施。

我国政府积极推进的基础设施和公共服务项目建设，整体上在较短时间内较为明显的改变了广大农村地区的面貌，经济社会发展水平有了长足的进步。当然，客观上看，建设项目实施过程，不同地区的地方和基层政府的“执行差距”③也是明显的：既有消极、回避、沉默、拖延的一面，也出现了积极、肯定、支持、参与的举动，其治理绩效也相应的具有较为显著的差异化特征。

由此看来，国家公共投入和项目的确促进了经济社会的快速发展，但也带来诸多问题和难题。有的国家和地区呈现出繁荣与昌盛，而相当一部分则处于停滞与衰落之中，引起学者的广泛反思和讨论。④如果说国家干预是通过项目来实施的，那么通过对国家项目实施及其绩效评估和研究无疑是理解和解释国家干预效能的合理视角。

“项目治国”对于国家和地区经济政治体制运行及其治理绩效的影响，无疑极具现实启发意义。也正因如此，近年来，我国一些学者纷纷将目光投向农村公共项目的研究。如何评估“项目进村”的绩效，如何加强农村项目管理，以及如何提升项目进村的效能等等，成为社会高度关注的问题，也是学界研究的热点之一。

在“技术治理”和“分级治理”大行其道之时，⑤作为“项目制”治理形式在乡村层面的具体实践，“项目进村”自身具有专业化、标准化和规范化的技术治理的内核，这种实践中的“执行差距”和乡村治理绩效存在如此巨大的差异？更为重要的是，两者之间具有怎样的内在关联？乡村治理绩效固然与项目资金的分配方式，更取决于地方政府和村庄组织的自主行动。在“项目进村”的运作链条的末端，地方和基层的自主性是否以及在何种程度上影响其绩效？这是本文聚焦的核心问题。

二、组织自主性在“项目进村”中如何表现？

（一）“体制外”的政策设计

一直以来，村庄建设和农村发展面临的首要问题是“钱从哪里来”。理论上，我国村庄建设和发展的资金来源于三方面：政府财政主导、村庄自筹和市场供给。⑥就实际而言，村庄建设项目大部分属于基础设施和公益性事业，投入多，收效周期长且市场收益率低而风险较高，市场主体发育较为缓慢，市场供给机制并不完善；⑦而由村民自筹资金开展村庄基础设施建设，举办农村公益事业，同样面临着困境。

税费改革以后，随着作为农村公共品供给主要财源的各项农业税费被取消，由农村自筹的公共投资明显减少。⑧而受限于村集体经济的发展程度以及其他因素，村庄“一事一议”集筹资制度在农村难以展开。⑨因此，村庄建设和农村发展所需的大量资金，仍然来自于政府公共财政投入，其依赖程度相当高。

各级政府的涉农财政投入中，中央政府的转移支付占据了重要的位置。众所周知，分税制改革之后，中央强化了对财权的掌控，汲取大量的税收，各级地方政府事权不变或增加而财权被削弱，地方财政出现较大缺口。⑩尤其在农村税费改革之后，县乡政府财权上移，收入骤减，绝大部分财政支出用于维持机构正常运转和人员工资。村庄建设的投资主体缺位，农村公共服务的供给水平与质量也随之明显降低。

与此相对应，中央财政转移支付的范围和力度逐年增加，教育、医疗等多项农村公共服务供给职能日益由中央政府来承担。而中央的财政转移支付，大都采用项目的形式。财政资金的项目化供给，抑或“项目制”，正是分税制后中央和地方不同层级政府间的一项重要制度安排。它是在集权的收入体制外，遵循和维持集权控制逻辑下，中央政府所寻求和开辟的另一种可以直接支配和控制财源使用的途径。这一制度安排旨突破以单位制为代表的原有科层体制的束缚，遏制市场经济体制带来的分化效应，从而加大民生工程和公共服务的有效投入。

从政策设计的角度，以项目制为主导的中央财政转移支付制度，有利于弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化；增加专项转移支付，重点支持经济社会发展的薄弱地区和领域，能够为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标创造条件，有效增加用于支农、教科文卫、社会保障等事关民生领域的支出，体现了公共财政的要求。而面向广大农村地区，涉农资金的“项目制”供给比一般性的转移支付更为有效，在以村社主导的普惠模式下，中央财政资金输入转化为乡村治理能力的提升，以及自下而上的农民需求偏好之间的有效互动。由此，各具特色的“项目进村”实践形态，在广大农村地区得以广泛而迅速的产生并扩散。

（二）复杂多重的“执行差距”

“项目进村”政策实践中的“执行差距”引起政府部门的高度重视，其实际效果也引发学界的关注和讨论。受政府职能转变不到位、政府间支出责任不清晰等体制性因素的影响，专项转移支付项目设置交叉重复、资金投入零星分散，造成部分地方多头申请、重复要钱；部分项目计划与地方实际需要脱节，地方政府又无法结合实际作必要调整和统筹安排，造成转移支付效率不高和资金损失；制度设计层面，项目政策不周密，如分配办法不合理，过多考虑地方具体事务支出缺口，使得专项转移支付对地方资金安排产生“挤出效应”；专项转移支付配套对地方财政形成较大压力，有的地方临时挪用其他资金或借债配套，配套资金并未真正落实；执行周期过长，部分中央专项转移支付资金当年拨付时间较晚，形成大量结余结转，影响使用效益；转移支付资金的拨付和使用中，存在不同程度上的挤占和挪用。

对于“项目进村”及其后效的解释，学界主要将其与治理体制和结构关联起来。改革之初，具有韦伯意义的“科层制”行政体制的某些特征不断被放大。自上而下的“压力型”体制驱动下，地方政府为完成层层加码的行政目标，诸如地方GDP和财税收入，其行为具有相当的随意性、短期性和变通性特征。

分税制改革前，这种带有分权色彩的体制，更倾向于形成“块块坐大、条条不足”的格局，这显然与中央集权的“条条”体制自上而下的控制逻辑相悖离。中央政府必然通过财税和行政等多种手段，加大中央对地方的垂直管理，以解决这一治理格局中所产生的基层服务供给不足和治理责任缺失不足，而“项目进村”便成为“项目制”这种超越行政科层制的制度安排在乡村地区的实践展开。

不同于“条线”运作的分级平台，“项目进村”搭建了一种更为直接的中央、地方与乡村三方主体参与和博弈的平台，形成中央自上而下与地方和基层自下而上冲突、控制与反控制、逃避、协作、配合等多重复杂的互动关系，亦即央地政府之间从“零和博弈”到“非零和博弈”的调适过程。在这一过程中，尽管中央政府拥有对于规则的掌控权，而地方和基层往往通过多维度甚至于反向的操作，作为对中央政策的反应。

中央各项政策的实施，有赖于“条条”部门自上而下的高位推进。在行政资源紧张的“常态化”环境中，上级“条条”部门为了实现自身意志，需要与其他部门竞争基层政府有限的行政资源。而除少数必须不打折扣落实的“刚性任务”外，地方和基层政府实际上拥有很大的自主安排权。因此，更好地动员县乡政府，优先完成本部门任务，是“条条”部门选择治理方式和模式的重要出发点。

一般而言，在相近的制度条件和区域空间下，“项目进村”之所以呈现差异化效果，与村庄自主性的强弱及其资源整合、运用等组织功能发挥的程度有关，并以内外部多种因素作为条件。如果不考虑“项目进村”中较强同时较为稳定的“技术理性”因素，中央在向下“委托”项目时，专业化的管理技术确实能够较好地解决项目“监替”问题。但如前所述，从另一方面看，却面临着对执行组织主体激励不足的问题。县乡政府和村级组织是否以及在多大程度上被动员起来，参与完成农地整治之类的项目任务，决定“项目进村”后“最后一公里”的结果。换言之，既有的实践经验和理论探讨表明，地方和基层主体自主性的发挥，在相当程度上决定着“项目制”进程中乡村建设和治理效能的提升。

（三）组织自主性的运作路线

按照通常的理解，地方和基层自主性主要是以县乡政府和村级组织为代表的利益主体，在客观条件的限制下，能够以独立的认知判断为基础，根据自身内在需求和实际情况，自主参与竞争和资源配置，自我设计、自我管理、自我发展的权利（权力）能力、状态及其实践。将这种自主性置于当下“项目进村”的场域中来理解，则主要包括县乡政府和村级组织在乡村公共服务领域中的财力资源投入意愿、能力及其实践机制。

农村经济改革以来，财政分权赋予了地方和基层较大的动力去谋求经济发展。加之行政压力至上而下的逐层传递，对地方和基层政府的行为产生较大影响，也在相当程度上塑造着组织自主性。

以财政收入与支出为内核和标志的地方自主性的提升的后果之一，是地方和基层公共服务态度及供给与服务需求之间的差异日益明显。一项基于1979一2001年的省际数据分析发现，委任制下的财政分权会导致地方政府行为的变异。地方政府为了实现经济增长，会不计成本地投资于公共基础设施，而漠视地方民众的社会服务需求。1999一2005年省际层面的数据分析也表明，随着政府公共资源配置权力的扩大，地方政府具有不顾居民实际需求偏好、扩张行政成本和基建支出的倾向日趋明显。在县级政府层面，全国2067个县（市）2001一2005年财政支出中，生产性支出偏向扭曲严重妨碍了公共财政体制的建设以及向公共服务型政府的转型。

有意思的是，中央所推动的项目制，却在一定程度上缓解着这种状况。介于1997一2009年的实证研究表明，中央转移支付对省级财政的再分配投入具有重要促进作用。原因何在？从政策设计的角度看，中央在“项目发包”的同时，对于承包项目的地方设置了资金投入的相关“配套条款”，以及要求地方政府保证项目建设质量的“连带责任”。这种“配套条款”和“连带责任”实现的主要形式，就是地方配套财政支出。

“项目进村”意味着大量中央和省级财政资金向村庄层面汇聚集中，建设项目的运行主体，而地方政府“打包”机制以及村庄“抓包”机制的分级运作，并形成了以县级地方政府为主导的项目运作模式。上级政府正是通过层层项目资金的配套这一手段来动员基层政府。并以此来调动地方和基层的积极性，“诱导”地方政府将财政支出从其他建设领域引导至乡村公共服务领域中去。

至此，学界研究贡献了“项目进村”过程中央—地方——乡村社会的清晰而明确的运作路线，其重要的启示是对“项目制”和乡村治理有效性的评判考察，重心在于地方和基层行动主体自主性的发挥与否。基于全国各地“项目进村”的考察，为什么有的地方成效显著而有的地方差强人意？值得更加深入探讨的是：愈是接近来至于到达乡村“最后一公里”，县乡政府及村级组织的自主性与项目建设和地方和基层发展的关联性是否愈强？这种关联性是怎样和在多大程度上影响了地方和基层治理绩效的提升？对于这些问题的解释和回答，当前研究总体上仍然是个案的、细碎而局部性、非连贯而不充分的。

本文在既有研究基础上，聚焦于以财政投入为内核的县乡政府和村级组织的自主性与乡村治理绩效之间的关联性研究，以期获得在当前既定的“项目制”特色治理框架中，对县乡政府和村级组织行为逻辑更为深入、生动而丰富的理解和把握，同时也是作为对于政府公共投入、治理绩效以及“国家为什么会失败”等讨论的回应。

三、组织自主性与治理绩效如何界定？

（一）县乡和村级组织自主性

本文研究地方和基层组织自主性——乡村治理绩效之间的关联性问题。本文采用地方财政自主性指标——地方和基层治理绩效评价指标的分析框架，考察县乡财政和村级财务变量、乡村治理机制变量对治理绩效的关联性与影响效度。其自变量X是基层财政自主性程度、村庄治理机制，因变量Y是村庄治理绩效赋值总加成。

1.财政维度的组织自主性

对于地方和基层财政自主性程度的测量，从央地财政关系的角度，主要考察的是中央财政收入在国家总入中的比重、中央财政支出在财政总支出中的比重和地方政府部门的绝对数量。当然，也可以通过分析地方财政收入增量中地方政府所占的份额来测定分权程度，最常见的测量是地方财政可用收入占地方财政总支出（净收入和上级转移支付）的比重，而各地财政对转移支付的依赖度和地区内各级政府财政收支份额被认为是两类具有可行性的测量指标。

客观上看，“项目进村”中的各项建设经费由不同的条条“部门”分别下拨，在地方政府的财政预决算中，并没有将地方财政用于“项目进村”的支出明细和总体状况列出，而是以各项支农投入条目的形式出现，无法从中获得全面而具体的细化信息，这对于测算县乡两级的财政支出，具有相当大的挑战性。为此，本文运用学界通常采用的“收入指标测量法”测量县级政府的财政自主性程度。其计算公式如下A（县级财政分权测量指标）:

在乡镇层级，由于无法获得完整的财政预算执行情况报告，各地乡镇政府负债建设的情况较为普遍，这并不符合财政收入指标测量法的逻辑推理条件。课题组通过问卷调查，获得其中40个“项目进村”中乡镇配套资金投入（即乡镇财政用于项目的支出）的样本。依循指标财政对转移支付的依赖度的推理逻辑，使得乡镇配套资金投入与建设项目总支出的比值，能够反映乡镇财政的财政自主度。沿用“收入指标测量法”的推导方式，本文采用项目配套资金指标作为”项目进村“中乡镇一级财政自主性程度的测量指标：

B（乡镇项目配套资金指标）

在村级组织层面，村级财务自主性就是村庄组织对于村庄财务收支的管理权限。当前全国乡村地区的村级财务管理主要有五种制度，即村财村管制、村财乡（镇）管制、村财双代管制、村会计委派制和村会计委托代理制。从管理主体的性质可以归纳为三种模式：“村财村管”、“村财乡管”以及“第三方财会委托”。不同的村级财务管理模式，反应村庄组织对于村级财务的管理权限存在差异。本文中将此三种模式作为测算村级组织财务自主性的指标。

2.设施、能力、参与和秩序的绩效维度

对于村庄治理绩效评价指标的确定，已有个案的实证研究，主要运用经济增长与分配、公共服务能力、村民公共参与、村庄秩序作为测量维度。从制度绩效角度，现行政策与体制、公平分配状况、农民公共参与水平及其权威认同和乡村社会秩序被作为适用的评估标准，而评价体系涵盖了包括经济增长、社会分配、公共参与及社会秩序四个基本层面。此外，广大村民对乡村公共服务的满意程度，能够客观反映农民需求的满足程度和社会福利水平。可以将其作为县乡部门和村级组织等在提供服务过程中所体现出的供给能力和协调能力、回应性与公正性、民生关爱度、公众参与度、承诺可信度以及责任意识等方面所作出的最终评价或结果。

绩效指标的确定也要考虑“项目进村”的制度安排和实践特性，囊括乡村治理的政治、经济（财务）、社会与服务方面。为此，课题组选取的乡村治理绩效评价指标包括四项：即公共设施建设现状、公共服务能力、公共参与度和乡村秩序。公共设施建设情况反映了当前中央和地方各项建设项目的实施情况，是乡村治理经济（财务）绩效直接的表现；公共服务能力是各级政府和乡村服务主体对广大村民服务需求的回应和供给能力，可以作为乡村治理服务绩效的测量指标；村民的公共参与是“村民与乡村政治系统发生直接的行为联系的过程，是村民表达自己意愿于乡村政治体系之中的显性行为”，它反映了乡村治理的民主程度，可以看做乡村治理的政治绩效；而村庄秩序则是在当下特定的时代背景下，通过村庄历史沿传、村庄共同体生活、政府权力的嵌入等多种力量铰接之后，沉淀下来为多数村民接受的行为准则，以及由之支配的村庄运作形态，秩序状态直接关系乡村社会的稳定程度，可以据此判断乡村治理的社会绩效。

（二）调查数据

本项研究所采用的数据来自于华中师范大学中国农村综合改革协同创新研究中心于2014年7-9月份开展的中国“财政政策改革与管理”研究的调查。本次调查采用简单随机抽样设计，调查点覆盖全国内地15个省级行政单位。获得有效调查样本《乡镇基本信息表》80个、《村情表》121个和《农民调查问卷》2127个。

由于项目资金转移支付的复杂性与不公开，导致部分样本的数据缺失。课题组剔除了无法确认真实性和部分变量存在缺失值的样本，在同一个县仅选取1个乡镇1个村进行分析，总共选取了10个省40个县（市、区）的数据作为分析样本。其中，东部地区样本数为6份（占15%），中部地区样本数为27份（占67.5%），西部地区样本数为7份（占17.5%）。

表1 样本基础数据

续表

（三）变量说明

1.作为因变量的治理绩效

本研究将乡村治理绩效设置为因变量Y。关于乡村治理的绩效的测量，本文选择了22道题项作为其评价指标，并将各题项的赋值加总生成乡村治理绩效的指数。题项包括公共设施建设情况、公共服务能力、公共参与程度、村庄秩序状况四个方面。变量具体情况如下（参见表1）。

表2 乡村治理绩效描述性统计

续表

2.作为自变量的财政自主性

本项研究的自变量为地方和基层财政自主性。首先，将自主性区分为不同层级地方政府的财政自主性和村级组织财务自主性（层级财政自主性），并将层级财政自主性操作为地方和基层财政自主性。

对于县级财政自主性测量，本文采用“财政收入指标”进行表示，指标值即赋值；对于乡镇政府财政自主性测量，本文设置了两个指标，其一为配套指标，指标值即赋值；其二为《乡镇基本信息表》问卷中问题X2.2∶2013年乡镇财政管理权是在？回答选项包括：“乡财乡管”、“乡财县管”，赋值分别为2、1分；对于村级财政自主性的测量，本文采用村级村务管理指标——《村情表》问卷中问题X3∶2013年您村财务是由谁管理？回答选项包括：“村财乡管”、“村财村管”、“其他（第三方委托会计机构）”，赋值分别为1、2、3分。

与此同时，课题组希望通过对乡村治理层面的相关因素分析，以获得地方和基层自主性与治理绩效更为深入的理解。因此，我们将村庄两委组织结构X5（村庄集权程度、村两委关系）、村庄民主治理状况X6（村务公开、村财务支出决定权、村民代表大会次数、村庄一事一议）、农民组织发展状况X7（专业合作社组织数量、文化组织数量、宗教组织数量）、环境与人口状况X8（村庄社区类型、村庄地貌、居住分布形式、外出务工人员）等作为控制变量，一同并入分析。以下是对这些变量的描述性分析（参见表2）。

表3 各类变量的描述性统计

续表

四、组织自主性对治理绩效的多重影响

（一）县乡财政与村级权力结构的显著影响

通过相关性分析发现，仅X2（县级财政自主性）、X3.1（乡镇财政自主性一）、X5.2（村支书与村主任关系）、X6.4（举行“一事一议”）、X8.1（村庄社区类型）等变量与乡村治理绩效指数显著相关（参见表3）。

表4 各类自变量与乡村治理绩效指数的相关系数矩阵

注：**表示在置信度（双测）为0.01时，相关性是显著的；*表示在置信度（双测）为0.05时，相关性是显著的。

由上表得知，从统计学的意义上而言，“项目进村”中县级自主性与乡村治理绩效呈现显著的正相关（γ=0.344，P=0.030<0.05）关系，即县级政府财政自主性与乡村治理绩效具有高度的关联。县级的投入力度越大，对乡村治理绩效的提升的影响力越大。在县一级层面，政府掌握大部分的公共财力，拥有较大的自主权限，拥有各项建设项目“打包”和资金分配的主导权，这种主导权和自主支配权可以直接转化为村庄建设项目落地与实施。

对于乡镇而言，财政配套资金比与乡村治理绩效存在显著相关（γ=-0.146，P=0.042<0.05），且乡镇配套比例与乡村治理绩效成负相关关系，乡镇要求的配套投入越多，则乡村治理绩效的效果越差。按照“项目制”的制度设计，乡镇一级要获得项目建设资金，往往需要提供配套资金，有的甚至于要代付村级配套资金，不得不采取各种方式筹资，不少地方借贷投入，建设资金的贪占、挪用等违规行为屡有发生，实际投入与计划安排差距甚大，债务与行政压力会传到村庄层面，造成内在的矛盾冲突；而不论是“乡财县管”还是“乡财乡管”，与乡村治理绩效之间并不存在必然的关联。税费改革后，乡镇政府财力严重弱化，很多地区乡镇一级的财政管理权限由县级政府掌握，“吃饭财政”的基本状况没有根本变化，财政管理方式影响的差异性并不明显。

在村庄一级，村庄的财务管理自主性与乡村治理绩效之间并没有必然的联系。目前村级财务管理方式存在诸多争议，“村财乡管”是较为普遍的模式。当然，无论如何管理财务，村级经济实力是治理绩效的重要基础。本项目考察的很多村庄，集体经济欠发达，处于无财可管或少财可用的境况。项目资金多由县乡政府代管或统筹使用，这就使得村庄的主体作用影响式微。

当然，需要将地方和基层自主性嵌入到村庄治理的结构和机制中来进一步深入考察。分析结果显示，就村庄建设项目而言，村党支部书记与村主任是否“一肩挑”，与治理绩效没有必然的关联，村“两委”权力集中还是分散的权力结构，对于村庄获得各类建设项目不重要。重要的在于负责申请、执行的村支书或村主任，是否具有权威，能否获得上级足够的支持。同时，村支书和村主任两者之间关系与村庄治理绩效显著相关（γ=-0.336，P=0.034<0.05）。村“两委”越是团结，则能更加顺畅的推动项目建，更快推进村庄基础设施和服务功能的改善。

村级民主管理诸如财务支出决定权、村务公开和村民代表大会召开等变量与乡村治理绩效没有相关性显示。调研中普遍反映，随着城乡经济的快速发展，大量村庄精英和青壮年劳动力离土离乡进入城市和城镇务工经商，留守人员中老人妇女比例高，村庄参与度较低。通过民主方式确定村庄建设投资项目难度大。加之村级财力基础弱，村级财务受到乡镇一级的管控，民主管理的“空转”未能促进村庄自主性的发挥。

值得重视的是，村庄“一事一议”与治理绩效具有显著的相关关系（γ=-0.414，P=0.008<0.05），“一事一议”项目开展的越多的村，村庄建设的成效越突出。“一事一议”以村庄需求为导向，整合村庄需求、资源和各级政府和社会财力支持，其效果与“项目进村”比较，更容易得到基层的欢迎和接受，具有较强的可比较性。政府工作和学界评价都反映这一特征。

统计和实地调查显示，现有的农民专业合作社、农民文化组织、宗教组织与乡村治理绩效之间关联度不明显。一方面目前相当一部分是应上级政府要求设立的，运行水平较低，与村庄和村民需求不匹配；另一方面，农民自发成立的各类“体制外”组织往往得不到基层政府和村“两委”的认可和尊重，参与村庄建设和乡村治理的范围和幅度有限。

此外，从样本村的环境与人口状况来看，村庄地貌、村民居住分布形式和村庄外出打工人口数量与村治绩效也没有显著关联。其中，Tiebout所谈及的劳动力作为重要的生产要素流动到收入和生活品质更高的“以脚投票”机制，与现实城镇化过程中所呈现“竞逐底部”局面，显然是有差异的。被调查村庄处于城郊、集镇或乡村的位置分布状况，与乡村治理绩效具有十分显著的相关（γ=-0.436，P=0.005<0.05<0.01）。总体上看，城郊村庄所能获得的各种信息、资源、服务和建设项目等，都要比地处集镇和偏远农村的村庄更多，且呈现阶梯分层结构，可见长期形成的城乡二元体制对于村治绩效的提升仍然具有相当大的作用。

（二）组织自主性与治理绩效关联性的进一步证实

为了进一步验证上述结论，在相关分析的基础上，笔者依次加入变量X6.2，X10.1，X13，X2，X3.1展开多元线性回归分析，形成以下5个回归模型（参见表4）。对模型进行多重共线性检测，结果表明Eigen value均大于0，Condition Index均小于10，因此，并不存在明显的共线性问题。从模型1到模型5，拟合优度依次从0.113、0.257、0.334提高到0.456，其F检验都在1%显著水平上。

表5 乡村治理绩效多元线性回归分析

注：（1）表中系数为标准化回归系数，括号内数值为T检验值；（2）*，**，***分别表示在10%水平显著，在5%水平显著，在1%水平显著。

模型2考察了治理结构层面，村支部书记和村主任关系、村庄社区类型的联合变量对村庄治理绩效的影响。其中，社区类型标准回归系数（B=-0.386）很高，这说明越是接近城市的村庄，其治理绩效指数越高。对照相关分析的结果，可以判断乡村治理绩效与村庄地貌、村民聚居程度无关，却与村庄处于城乡之间不同区间地带显著相关。这进一步反映了当城乡基本公共服务供给非均等化的客观现实，城乡二元的分割体制仍旧深刻地影响着“项目进村”的实际运作及乡村发展。

模型3中加入了村级“一事一议”制度变量，其标准回归系数（B=-0.293），也是比较高的。模型的拟合优度提高到0.344。这说明村庄“一事一议”的开展，有利于动员、凝聚和整合村庄组织和主体力量的发挥，从而推动乡村治理绩效的提升。在此模型中，当村庄“一事一议”的频次增加1个级差，则乡村治理绩效就会提升0.293个标准差。结合实地调研，这一结果既与“一事一议”制度的资金投入安排有关，更加反应了村民和村级组织自主参与的效能。

具体而言，在很多地区，“一事一议”被作为每年村庄必须完成的工作任务，上级专项奖补资金下拨与“一事一议”的落实程度密切相关，也与村干部的年度补贴挂钩。村民普遍较为熟悉整个运行流程和建设实效，因此参与积极性较高；另一方面，“一事一议”与绝大部分“项目制”的运作程序不一样，项目运作以村庄需求为导向，具体年度议案的提出由村民和村庄组织共同协商，项目执行过程中也得到村民人力、财力的广泛投入，同时得到各级政府的扶持。这种自下而上的制度逻辑，能够更好的契合农民参与、村庄需求与政府引导的方向，具有很强的“草根性”和生命力。

模型4中新加入了县级财政自主性变量，统计结果显示，县级财政自主性变量的标准系数为（B=0.286），县级财政自主性每提升1个级差，乡村治理绩效就会相应提高0.286个标准差、对照相关分析数据，这表明了县级财政自主性对于乡村治理绩效发挥着重要影响。现有体制中，县级层面的“生产性支出”比重偏高，而“社会服务性”支出的积极性相对不足，这也是当前值得重视的重要问题。

值得注意的是，在模型4中，一旦加入了X2（县级财政自主性）解释变量后，X10.1解释变量却没有通过显著性T检验，而X2通过了显著性T检验，而且，整个解释模型的拟合优度进一步提高到0.403。相对于不同类型的村庄主体层级而言，县级自主性对于乡村治理绩效提升，发挥的作用更为明显。这就意味着，对于县域范围内城乡公共服务的均衡发展，县级政府可以上降低和消解城乡公共服务二元体制的负面效应，通过项目和资金统筹使得于距离城镇较远区间的村庄能更多的获得发展资源和资源，从而促进公共服务的城乡均等化水平，保障不同类型村庄的总体发展。

模型5中新加入了乡镇财政自主性指标（乡镇项目资金配套比）解释变量，统计显示乡镇项目资金配套比变量的标准系数为（B=-0.097），模型5的拟合优度略微有所下降（由0.403下降至0.396）。这说明，乡镇项目资金配套比的提高，对于乡村治理存在一定程度的影响。随着配套资金比每上升1个级差，乡村治理绩效指数就会下降0.097个级差。“项目进村”中，当乡镇政府被要求投入的配套资金越多，则村级项目建设和发展绩效反而会降低。这主要是由于被调查的中西部地区乡镇一级，由于自身财力薄弱，很难满足项目资金配套要求。然而，要达到自上而下项目资金投入的刚性要求，乡镇不得不采取先拨入后扣回、先转入后抽走、虚列支出当自筹资金、不属于该项目支出当自筹、挂应收款，甚至于大规模社会融资、高利借贷等方式来补足配套缺口，其结果是很容易将管理和资金压力被传递到村组，反而会影响到建设项目的执行和乡村发展。

五、增强主体能力与自主性：乡村善治之道

综上所述，基于2014年全国40个县的调查数据，本文对“项目制”在广大农村地区推行的总体背景下，县乡政府财政和村级组织资金投入及相关因素与乡村治理绩效的关联性进行了考察和分析，由此尝试揭示地方和基层政府和村级组织自主性对改善和提升乡村治理的丰富蕴意。

本文的研究表明，不同层级的组织自主性，对乡村治理绩效所具有的影响具有显著的差异化特征：县级自主性与乡村治理绩效呈现正相关关系，县级财政投入乡村公共服务领域的力度越大，则越有利于缩小因受城乡二元结构长期影响而造成的乡村发展的地域性差距，“项目进村”有助于扭转县级财政生产性支出的偏好，而促进县级在民生服务领域内自主性的提升和统筹力度的增强，从而改善各种类型村庄的发展面貌和治理绩效；

对于乡镇一级而言，“项目进村”中投入的配套资金与乡村治理绩效呈现负相关的关系。从财税体制角度看，这是地方和基层政府财权与事权不匹配，乡镇无力承担建设项目所要求的财力投入的现实结果。从“项目制”的运作效应角度反思，“项目进村”对乡镇的要求越高，乡镇反倒“不但没有转变为政府服务农村的行动主体，而且正在和农民脱离其既有的联系，变成了表面看上去无关紧要、可有可无的以及政府组织。”乡镇自主性的缺位，无疑与制度激励和乡村发展的初衷和目标背道而驰。

村庄既是“项目进村”的执行主体之一，也是受惠和收益主体。村庄组织的财务管理的“自由度”、村庄“两委”权力的集中程度、村务公开的频次以及村庄各类组织的数量与乡村治理绩效的关联不显著。这是由于“项目制”中政府发挥的作用占主导地位，项目意图在一定程度取代了村庄实际发展需求意图，乡村治理绩效的提升更多地取决于国家的投入和政策的实施，而村级自主性与村民公共参与的作用不明显。但与此同时，值得重视的是，村庄自主性较为明显的体现在“一事一议”财政项目项目的执行中，而“一事一议”的开展，对乡村治理绩效的提升发挥着重要的作用。

回到“项目进村”本身，这一制度安排对于长期形成的城乡二元结构背景下地方和基层政府偏好于生产性支出的纠正具有一定的积极意义。客观上看，“项目制”的资金分配方式、技术运作逻辑与基层治理经验的差异、村民与村级组织的需求表达与公共参与的渠道和空间不足等固然直接或间接作用于乡村治理绩效，但乡村治理更取决于地方和基层政府和村级组织在“项目进村”中的自主性及由此而生的行为逻辑密切相关。

严格的项目管理技术所具有的对县乡及村庄等诸多行动主体的“激励”不足，极易形成基层政权“悬浮”于村庄之上的局面。“项目制”日益深入的推进，有助于扭转县级层面的生产性财政支出偏向，增加县级政府在公共服务支出方面的主动性，通过弥合城乡二元体制造成的公共服务非均等化供给来提升乡村治理绩效；而“项目进村”的频次日益增加，乡镇财政承受的压力则越大，传导给村庄的负担和压力越多，其主动性反倒被削弱，限制其推动村庄建设和发展的实效；村级权力结构、民主参与、各类组织等主体性要素在“项目制”下未能得到明显而有效的动员和激活，“一事一议”作为特定的“项目制”类型，将村庄需求与政府目标有效链接，具有明显的活力。

由此可见，要提高广大农村地区面向公共服务和乡村治理层面的总体绩效，在中央和省级而言，需要进一步加大对地方和基层特别是中西部农村地区公共服务的财政支持力度，完善省以下各级财政分权和公共财政转移制度，夯实县乡政府的财政基础，巩固并扩放“项目制”的“存量”效能。

同时，将县乡政府和村庄组织在乡村公共服务领域内的自主性置于更为重要的位置，重视、鼓励并引导其自主管理的主体作用的发挥。无论在理论上还是实践层面，政府提供公共服务的方式与转移支付资金的性质密切相关。如果没有外部监督或者体制调整，赋予地方和基层政府更加自由的财政分配权限，未必能达到公共服务供给的最优化。所以，从县乡政府的角度，根本在于逐步增强不断满足村庄和农民需求的有效激励。

因此，立足于现代公共财政体制的建设以及服务型政府的转型，在转变政府职能、合理界定政府与市场边界的基础上，充分考虑农村地区公共服务的受益范围、信息的复杂性和不对称性，以及地方和基层的自主性、积极性，合理界定县乡范围内地域信息性强、外部性弱并主要与当地农村居民有关的事权和支出责任划分，调动和发挥县乡政府的积极性，更好地满足县域内公共服务的需要。事实上，中央正在通过调整“项目进村”相关规则的方式，在维护自身的权威和整体利益与保护地方和基层积极性和权利之间维持相对而动态的的平衡。

不仅如此，更为重要和根本在于，要以乡村治理绩效最大化为公共目标，通过“项目制”中约束和激励的政策调整，大力培育和发展乡村民主治理的“增量”机制，在村庄建设中同步增强乡村公共需求的表达能力，以及县乡政府和村级组织的沟通、组织、回应和协调能力，促进政府与村级组织主体性的有效衔接与良性互动，拓展乡村治理的开放性、民主性、包容性和有效性，从而使乡村公共服务水平和治理绩效得以可续、稳定的提升，以及乡村善治的实现。

注释

①罗剑朝等：《中国政府财政对农业投资的增长方式与监督研究》，北京：中国农业出版社，2004年，第118页；王胜：《区域财政支农资金配置绩效研究》，北京：经济科学出版社，2010年，第170-171页。

③从一般意义上理解，执行差距表示在政策立法过程中的预期目标与在实践中呈现的实际效果的距离。它反映了政策执行经常依赖于众多具有半自主性个体的联合行动，而每个个体都拥有其独特的利益和主张，且无法保证与政策目标相一致，就使得政策执行的过程变得十分复杂、难以预测和充满不确定性。其结果是导致政策执行的绩效，取决于不同参与者之间运用各种资源和政治策略来进行说服、协调等行动。政策主体要么主张控制力、计划性和等级制的有效性，要么则倾向于自主性、获得性和适应性。参看J.，Pressman, and Wildavsky A.Implementation. Berkley:University of California Press，1973;Bardach, E.TheImplementationGame:WhatHappensafteraBillBecomesaLaw. Cambridge:MIT Press，1978; C.，Ham, and Hill M.ThePolicyProcessintheModernCapitalistState. Brighton:Wheat sheaf Books，1986;Lane, J E.“Implementation，Accountability and Trust.”EuropeanJournalofPoliticalResearch（September 1987）：527-546; Lampton，David M.PolicyImplementationinPost-MaoChina. Berkeley： University of California Press，1987;O’Toole, L J.“The Theory-practice Issue in Policy Implementation Research.”PublicAdministration（June 2004）：309-329.Angeles，Los, and Hupe P.“What Happens on the Ground:Persistent Issues in Implementation Research.”PublicPolicyandAdministration（February 2014）：164-182．

④Scott, James C.SeeingLikeaState:HowCertainSchemestoImprovetheHumanConditionHaveFailed. New Haven, Connecticut: Yale University Press,1998.（美）詹姆斯·C·斯科特：《国家的视角——那些试图改善人类状况的项目是如何失败的？》，王晓毅译，北京：社会科学文献出版社，2004年，第16-18页；陈前恒、吕之望、李军培：《村庄中财政专项项目绩效评价——基于中西部地区四个村庄的调查》，《农业经济》2009年第10期；Zhou, Xueguang. “The Road to Collective Debt in Rural China: Bureaucracies, Social Institutions, and Public Goods Provision.”ModernChina（June 2012）:271-307;Acemoglu, Daron, and James Robinson.WhyNationsFail:TheOriginsofPower,Prosperity,andPoverty. New York:Crown Business,2012．

⑤“技术治理”是指2004年以来中央政府逐步形成的以“科学发展观”为核心的治国新理念，将经营性的政府行为转变为以公共服务为本的治理体系，并将法治化、规范化、技术化和标准化作为行政建设和监督的核心议题。其特征是考核的过程化与多重化、财政支出的专项化与项目化。“分级治理”是项目制下国家治理体制的现实效果，从项目过程来看，这种看似由国家部门依照专业职能系统的分配权和管理权一统到底的机制，实际上产生了项目制的“发包”、“打包”和“抓包”三种机制，分别对应于国家部门、地方政府以及村庄或企业（或其他基层社会组织）的项目行为。在这种三级治理结构中，中央部门享有充分的专项资金的分配权和管理权，能够将中央财政集权体制分解为各种更具专业性的技术治理过程。参看渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期；折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑—对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》2011年第4期；渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。

⑥转引自王淑娜、姚洋：《基层民主和村庄治理——来自8省48村的证据》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2007年第2期。

⑦丁学东、张岩松：《公共财政覆盖农村的理论与实践》，《管理世界》2007年第10期。

⑧罗仁福、张林秀、黄季馄等：《村民自治、农村税费改革与农村公共投资》，《经济学（季刊）》2006年第4期。

⑨徐志刚、刘明兴、刘永东：《农民组织对村庄公共融资的影响：掣肘还是助推—农村税费体制改革前后农民负担变化的启示》，《经济学（季刊）》2009年第8期。

⑩杨龙见、徐琰超、尹恒：《转移支付形式会影响地方政府的收支行为吗？——理论研究和经验分析》，《财经研究》2015年第7期。．

责任编辑 王敬尧

How Organization Autonomy Exerts Influence on the Governance Performance in ‘Projects Enter Village’ Movement——An Empirical Analysis Based on Panel Data of 40 Counties in China

Yuan Fangcheng Chen Zehua

（Research Center for Chinese Comprehensive Rural Reform and Collaborative Innovation，Institute of Political Science， Central China Normal University，Wuhan 430079）

The research based on 40 counties nationwide panel data indicates that， there is a significant ‘implementation difference’ between the result and aim in government-led ‘projects enter village’ movement， reflecting a complex casual relationship among county/township governments， village organizations and local governance performance. Specifically， a county government put more investment in public service， there will be less developmental gap within a county; the more supporting input backed by towns and villages， the more restriction to the improvement of governance performance. However， the ‘one thing one discussion’ program organized by villages exerts positive influence on local governance. Therefore， in order to improve the governance performance of county governments and village organizations， financial aid from both central government and local authorities should be strengthened. The autonomy of local organizations need be mobilized， guided and encouraged to extend democratic governance in rural areas. Under the background of current project system， this is the practical way for steadily improving public service level and governance performance．

project system; autonomy; rural grassroots; governance performance

2015-08-18

国家社会科学基金项目“新型城镇化进程中人口—土地及其财政投入的均衡协调发展研究”（15BZZ045）;教育部哲学社会科学研究重大攻关项目“新时期我国农村综合改革研究”（12JZD023）