激发社会活力:基层维稳的新思维

聂应德，张 旭，尹晓玉

(西华师范大学政治与行政学院，四川南充637002)

在我国，基层维稳是基层政府(主要指县市区和乡镇两级政府)的重要工作，是整个维稳体制的基础和重心。我国改革开放和现代化建设取得了巨大成就，维稳工作在其中功不可没。目前，我国的改革进入了攻坚期和“深水区”，基层维稳工作必须与时俱进、创新思路，实现治理重心下移、力量下沉，激发基层社会活力。

一、当前我国基层维稳中的成就与问题

在当前中国的政治语境中，稳定指的是基本制度的持续性和基本生活的秩序性[1]。维稳，就是要构建和谐社会，使居民安居乐业、社会可持续发展，使全体人民共享改革发展成果。我国现行的维稳体制与运行机制是与我国的国情相适应的，实现了国家政局的长期稳定，确保了基本制度和基本秩序的连续性，保障了我国经济的快速发展。在这种模式下，各级党委和政府通过设立专业化的维稳机构，如维稳办、综治办，或维稳中心、应急管理办公室、维稳工作站等，设立专项的维稳基金，将维稳工作绩效作为领导干部考核的重要指标等，形成了一个立体化的健全而庞大的维稳体系。但是，这种维稳机制存在刚性稳定、压力型体制、运动化治理、组织化调控、暴力压制性和经济利益补偿性等特点和做法[2]，使其缺陷和不足在新的形势下进一步凸显出来。

(一)维稳主体单一

政府拥有较多的维稳资源，是实质上的维稳主体。单一的维稳主体在维稳过程中往往独揽大权。一方面，政府工作的压力很大，获取信息比较单一，其维稳行动具有滞后性的缺陷;另一方面，社会稳定与否与政府单方面的决策及其实施相关，若社会组织和公民缺少参与决策的机会，则公民的利益诉求无法通过合理渠道得到及时表达。这种单一的维稳主体挤压了社会组织参与维稳的合法性空间，可能引发一系列的消极后果，进而降低政府的公信力和合法性，使基层政府在一定程度上陷入基层治理困境。

(二)维稳手段单一

在我国现行基层维稳机制下，基层政府的维稳手段逐渐固化为单一的管控型维稳思维。当公民通过正当渠道表达利益诉求时，政府可能视之为影响社会不稳定的因素，并采取强制性的行政手段来应对公民的利益诉求。这种管控思维无助于解决问题，反而会加剧政府与公众之间的不信任感或者对立情绪，激化双方的矛盾。

(三)维稳目标异化

有些基层政府的维稳目标发生异化，如迎合上级政府的指示、保住自己的政治地位等。[3]在这种短期化的维稳目标下，某些社会矛盾和冲突的爆发可能会得到暂时性的解决。但是，这可能会导致基层政府维稳目标运行的无规则化，加剧社会的不稳定。

(四)维稳成本剧增

近年来，基层政府的维稳成本支出呈现上升趋势。首先，维稳机构繁多、人员冗余，导致维稳成本增多。其次，维稳思维固化导致维稳成本增加，有的基层政府主张“大事化小，小事化了”，把可能变成政治问题的事件用经济手段去解决，防止把经济问题转变成政治问题。[4]最后，基层政府以息事宁人的态度对待上访群众，这种做法是一种非理性、短期化的选择，容易造成重复上访和越级上访，不利于化解社会矛盾和冲突，无形之中增加了维稳成本。

(五)维稳效果欠佳

维稳的目的是促进基层社会和谐稳定发展，确保人民安居乐业，实现国家长治久安。单一的维稳主体和维稳手段、异化的维稳目标会导致维稳效果不理想。具体来讲，各级政府将大量的人力、物力、财力用在维稳上，出现治标不治本的局面，存在着很大的偶然性和风险[5]，陷入“越维越不稳”的维稳怪圈。这一怪圈包括三层含义:一是基层政府的维稳总成本是递增的;二是基层政府每增加一单位的维稳成本所获得的效益是递减的;三是基层政府的维稳总收益也是递减的[6]。

二、我国基层维稳中存在问题的原因

通过对基层维稳中存在问题的反思，我们认为导致基层维稳困境的原因是多方面的，如经济社会发展不均衡或分配不公平导致利益冲突增加;政府与社会关系没有理顺;维稳主体观念滞后;维稳工作呈现非制度化状态;社会组织发育不完善;公民法治意识薄弱;社会利益诉求多元化，并缺乏组织化的表达方式;政府与公民之间的互动渠道不畅通，存在人为堵塞的情况。在此，我们要着重分析的是基层政府包揽过多、基层社会缺乏活力的问题。

社会活力是社会领域特有的现象和机制，指一个社会自我修复、自我发展、自我完善的能力，是一定社会在其发展阶段上对历史传统的扬弃力与对现实生活的适应力、竞争力和学习创新能力的综合体现[7]。从广义上来讲，社会活力是经济活力、政治活力、文化活力的有机统一，是政府组织与非政府组织活力、国家公务员与普通群众活力的有机统一;从狭义上来讲，社会活力是指非政府性的、基层的社会组织与成员个人的活力。本文从狭义上理解社会活力。基层非政府性的社会组织，包括群众自治组织、企事业单位、民间社团、公益组织、中介服务组织等等。基层社会组织既要有管好自己的人、看好自己的门、办好自己的事的能力和举措，又要积极主动地参与基层自治和社区公益活动;公民个人既要有爱岗敬业、做好本职工作的能力和行为，又要依法依规地参加社会政治文化生活，这就是“人民治安人民办、社会稳定社会管”的格局。

从总体上来讲，通过激发社会活力促进基层维稳是社会治理创新的一项新举措，由此形成新的社会利益整合、社会冲突化解和社会秩序维持机制，以实现社会公平正义、全面建设小康的持续发展。具体来说，二者是辩证统一的关系:一方面，激发社会活力既是发展基层民主，即实现经济民主、社会民主、居民自治的目标;又是一种防范社会风险和化解社会矛盾与冲突的重要途径，可以有效弥补政府公共产品与公共服务供给不足的局面，有效承接政府所让渡出来的社会职能与公共服务职能。例如，山东省新泰市依靠群众参与建立的自治组织——平安协会，通过自身的发展和当地政府的政策支持，走出了一条“人民治安人民办、社会稳定社会管”的社会治理创新之路，形成了多元化的社会稳定共建格局。[6]另一方面，基层社会的稳定与发展能够更好地激发社会活力。社会组织参与基层维稳的同时，其主体意识与权责观念通过政府引导得到极大的提升，会自觉提高组织化程度和社会化程度。可以说，激发社会活力、调动基层组织和群众的积极性是基层维稳的新常态、新思维，据此可实现政府、社会组织与公民的合作治理、多元治理，推动我国基层社会治理创新，提高政府的社会治理能力。正是从这种意义上，我们认为基层维稳面临巨大挑战的原因就在于基层社会缺乏活力，具体表现在以下几个方面。

(一)不重视社会组织和居民参与维稳

在传统维稳机制中，基层政府没有足够重视社会组织和公民的维稳功能。诚然，建立与维护社会的公共安全、公共秩序是政府使命与职责所在。但是，在民主政治条件下，政府是人民的政府，官员是人民的公仆，人民群众的力量就是政府的力量，政府施政和维稳必须坚定地依靠人民群众。公民参与是公众与公共资源掌控、分配、管理者之间施加影响、相互作用的过程，是经典的力量、利益与权力的博弈过程。[8]政府在维稳方面大包大揽、单打独斗，不支持基层社会组织和居民参与，是不明智的，其可能存在的认识误区:一是没有牢固的人民当家做主的政治理念，民主管理、民主决策、民主监督原则没有落地生根;二是受到官僚主义的影响，认为基层群众广泛参与会影响政府的权威;三是低估人民群众力量，认为基层群众广泛参与会给维稳添乱。在这种思想主导下，有的基层政府自觉或不自觉地缩小社会组织和居民参与维稳的合法性空间，或将居民和社会组织作为维稳对象，或不断强化政府对人力、物力、财力的集中体制，造成维稳成本增加、维稳成效降低。

(二)社会组织发育不良，缺乏生机与活力

从现实来看，我国社会组织服务质量和服务能力孱弱，对政府依赖性强，价值引领和社会倡导能力不强。原因是:首先，社会组织自身先天不足，缺乏参与维稳的积极性和主体意识。正如前面所提到的，社会组织的潜能没有得到重视，使得社会组织参与维稳的主动性大大削弱。同时，社会组织参与维稳的主体性意识薄弱，没有认识到参与维稳对完善自身的组织功能、有效协调政府与公民之间的利益、实现自我管理和自我发展的现实价值。其次，我国在规定社会组织方面的法律法规还不健全，这就使一些本来充满活力的社会组织权利得不到法律和制度保障。最后，政府对社会组织实行不当干预。一些由政府主导成立的社会组织的运行会“看政府脸色”，导致其社会活力难以释放。这些原因使社会组织内部管理机制不完备、外部运行机制与服务方式与社会发展的需求不相适应，导致社会组织难以发挥在基层维稳中的重要价值。

(三)公民参与意愿不高，法治意识淡薄

部分公民权利意识与法治观念淡薄，缺乏参与维稳的意愿和积极性，当面对社会行为失范、违纪违法时，听之任之，甚至围观、看热闹;当自身合法权益遭到侵害并无法通过正常渠道得到解决时，就可能会在政府部门集体静坐、游行示威，甚至暴力相向。这些不理性、不合法、不和平的行为，不仅没有使公民自身利益诉求得到合理解决，而且影响了政府相关部门日常公共事务处理，根本上还是不利于公民利益的实现。

(四)政府与公民之间的互动渠道不畅通

当今社会，民众表达的渠道越多样、越畅通，民众参与政治的方式越广泛，社会治理的成本就越低，效果就越好。[9]如果政府与公民之间的沟通不畅、互动方式不合理，就会严重阻碍基层维稳的实现。我国在完善民众利益表达渠道方面做了很多努力，一些地区探索了政府与公民之间进行良性互动的新机制、新模式，比如四川的社会稳定风险评估机制、浙江的网格化管理模式、广西的维稳基石工程等等。但是，在政府与公民的沟通上存在渠道不够、沟通不畅的问题，比如存在信访及相关部门与公众互相不理解的现象，相关部门及其工作人员将公众正常的利益诉求看作社会的不稳定因素，并采取行政手段或经济手段进行打压，加剧了政府与公众之间的矛盾与冲突。

三、充分发挥社会组织在基层维稳中的作用

党的十八届三中全会指出，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，充分激发社会组织活力，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织承担[10]。因此，要充分发挥社会组织在基层维稳中的优势，具体措施主要有以下几个方面。

(一)政社分开:为社会组织释放更大的制度空间

在基层维稳过程中，社会要发挥自身优势的关键在于理顺政府与社会的关系，实现二者良性互动。激发社会组织活力从根本上说必须加快政社分开，明晰第三方主体的责任边界，做到权责对等，释放更大的政策和制度空间来发展社会组织。政社分开包括政企分开、政事分开、政资分开、政民分开等内容。政社分开要求深化经济体制改革，进一步转变政府职能，让市场在资源配置中发挥决定性作用;政社分开要求深化政治体制改革，共产党依法领导、依法执政，政府依法行政、依法管理，社会依法办事、依法自治;政社分开要求扩大基层民主，在坚持政府主导的前提下，充分发挥社会自治的功能，真正实现社会组织自我教育、自我管理、自我发展，真正激发社会的活力。政府的职责主要是掌舵，即进行总体规划和制定相关政策，指导基层民主管理和群众自治，检查评估社会组织落实自治的情况。因此，政府在下放部分社会职能的同时，要让各种形式的社会组织参与到基层维稳过程中来，有效地实现基层社会自治。

(二)大力培育、扶持社会组织的发展

社会组织活力的激发是一项系统工程，尤其是需要大力培育、扶持非政府性与非营利性的社会组织发展。首先，加快社会组织立法，加强对社会组织的规范性管理。在法律上明确规定社会组织的地位、权利、义务与责任，并制定扶持政策与制度，完善监督机制和评价标准等等。其次，实行积极培育、扶持政策，保证量与质的统一，激发社会组织活力。政府要降低社会组织登记门槛，通过制定财政补贴和税收优惠政策来扶持社会组织发展，不断完善社会组织功能，激发社会组织活力。最后，通过项目委托推动社会组织为公民提供更优质的公共服务。政府运用合同管理手段，通过政府招标的形式，将某些公共服务以合同外包的方式承包给资质较好的社会组织，使其既能得到政府的资金支持，又能帮助政府提供公共服务，从而发挥社会组织参与社会治理的正能量。[11]这样既可以引导和规范社会组织实现自我教育、自我管理、自我发展，又可以使其弥补政府在公共服务供给方面的不足，降低维稳成本，满足公众的生产生活需求，有效促进基层社会和谐与稳定发展。

(三)增强政治责任意识，树立法治维稳思维

法治维稳思维是指以法律规则约束所有维稳参与主体。在制度化的轨道内，不管是基层政府，还是社会民众，都必须以理性的方式来维稳与维权，以此形成理性化的基层维稳运行机制[4]。首先是政府增强政治责任意识，树立法治维稳思维。在现代社会中，社会矛盾与冲突难以避免，政府必须运用法律维稳思维来协调社会各方利益关系，避免发生严重对立。习近平同志指出:“通过法治路径维护社会稳定，就是要确立法治思维模式，提高各级领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，在法治轨道上推动各项工作”[12]。其次，通过各种形式和途径向公民、社会组织宣传法律知识、理念、精神，使其学法、知法、懂法、守法、护法，提高公民的政治素养和法治意识，增强法治观念，自觉通过合法程序和正当渠道表达利益诉求，维护自身合法权益。

(四)构建公民利益诉求的组织化表达渠道

在传统政治运行机制中，公民的利益诉求呈现高度分散的状态，通常是以个体化方式进行表达，基层政府没有更多精力面对犹如散沙般的利益诉求，易对公众表现出冷漠的态度，对公众的回应不足。组织化的利益诉求表达对基层政府积极回应公众具有重要的现实意义。首先，社会组织动员公民参与组织内部事务、社区公共事务以及基层政权活动，培养和提高公民的参与意识、参与能力，同时大量收集公众分散化的利益诉求，不断拓宽公民参与的渠道，搭建政府与公民互动沟通的平台。例如，江苏张家港市在流动人口管理中借力于民，以房东协会为载体，促进新老市民融合沟通，有效地凝聚了社会力量，形成持久广泛的社会合力，共同推动社会管理创新，共同维护社会长效稳定。[6]其次，将分散化的个体诉求通过社会组织整合为群体诉求，使个体利益的表达更为理性化、更具功效感，从而避免非理性的个体诉求危及基层社会稳定。亨廷顿指出:“组织是通往政治权力之路，也是稳定的基础，因而也是政治自由的前提。”[13]因此，政府在大力培育和扶持社会组织以承接政府部分社会管理职能的同时，更有必要引导社会组织参与基层维稳，拓宽公民利益诉求的组织化表达渠道，发挥社会组织整合利益诉求的功能，使得民众的利益诉求更加理性化，消除政府与公民之间沟通渠道梗塞的现象，实现政府与公民之间的良性互动。

(五)构建政府与公民之间的利益协调机制

社会组织是政府与公众沟通的桥梁和纽带，在基层维稳中可以缓解政府与公民之间的矛盾摩擦和利益冲突，真正发挥其协同维稳的功能，大幅度降低基层政府的社会治理成本。政府通过有效吸纳和整合社会组织资源，使更多的社会资源用于基层维稳中，发挥社会组织疏导矛盾冲突的“减压阀”作用，降低政府的维稳成本，提升社会治理水平。例如，2011年7月8日，在广州市政协召开的专题政治协商会上，就有政协委员建议学习香港的“太平绅士”制度，鼓励社会人士参与基层社会治理。这一构想在贵州已成为现实，以“和谐贵阳促进会”为标志的民间组织利用其资源优势，有效介入基层社会治理过程并化解了诸多基层社会矛盾，受到中共中央统战部的高度肯定[14]。因此，构建合作共治的基层维稳模式，不断拓展公民与社会组织参与维稳的合法性空间，形成政府、社会组织与公民多元共治的格局，不仅可以有效提升基层维稳机制运行的效率和质量，而且可以有效化解社会矛盾与利益冲突，并大幅度降低维稳成本，提高社会治理能力，确保基层社会既充满活力又和谐稳定。

总之，公民和社会组织参与基层社会治理有利于促进政府与公民之间的良性互动。俞可平认为，“市场经济和民主政治的发展，需要让公民和社会拥有更多的自治权力，而公民和社会的自治主要是通过民间组织得以实现的。因此，政府部门与公民社会对社会政治事务的合作管理，是实现民主治理的关键所在。”[15]为了有效构建多元主体共治的新型基层维稳模式，政府要在转变维稳思维的前提下，引导和规范社会组织与公民有序参与基层维稳，不断拓展其参与的合法性空间，在协商、沟通、平等的基础上搭建政府、社会组织与公民互动的平台，真正实现社会自我教育、自我管理、自我发展。这种多元共治的理念无疑是实现社会治理创新、促进基层社会稳定与和谐发展的理性选择。因此，在市场经济和民主政治条件下，社会组织和公民将是社会治理创新的中坚力量，激发社会活力将是实现基层维稳机制创新的未来方向。

[1]陈发桂.基层维稳运行的路径选择——基于运行机制的制度性缺陷[J].福建行政学院学报，2010(4).

[2]聂军，柳建文.基层政府维稳行为分析:政府属性的视角[J].社会主义研究，2013(6).

[3]于浩宇.增强社区在基层政府维稳中的作用[J].学理论，2014(13).

[4]马闯.基层政府维稳行为研究[D].苏州大学，2014.

[5]清华大学社会学系社会发展课题组.以利益表达制度化实现社会长治久安[J].领导者，2010(33).

[6]金太军，赵军锋.基层政府“维稳怪圈”:现状、成因与对策[J].政治学研究，2012(4).

[7]公秀丽.社会活力刍议[D].清华大学，2006(5).

[8]孙柏瑛.我国公民有序参与:语境、分歧与共识[J].中国人民大学学报，2009(1):65－71.

[9]陈发桂.基层维稳的行动逻辑:从体制化运行到社会化运行[J].理论与改革，2011(6).

[10]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].(2013－11－16)[2015－01－11].http://www.sn.xinhuanet.com/2013 －11/16/c_118166672.htm.

[11]徐铜柱.从管理到治理:地方政府维稳职能的失衡与矫正[J].理论导刊，2014(4).

[12]习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[N].人民日报，2012－12－05.

[13]塞缪尔·P.亨廷顿.难以抉择:发展中国家的政治参与[M].北京:华夏出版社，1989:125.

[14]陈发桂.多元共治:基层维稳机制理性化构建之制度逻辑[J].天津行政学院学报，2012(5).

[15]俞可平.中国公民社会:概念、分类与制度环境[J].中国社会科学，2006(1).