智慧城市视阈中的政府智慧治理

苗 圃

(中共铜陵市委党校党建教研室，安徽铜陵244000)

一、智慧城市的提出

“智慧城市”(Smart City)的概念，最早源自于美国IBM公司提出的“智慧地球”(Smart Planet)概念，该公司将智慧城市作为实现智慧地球最主要的方式之一，主张将物联网、云计算、大数据等信息通信技术应用于城市的发展。IBM在其白皮书《智慧的城市在中国》一书中指出，智慧城市是指“能够充分运用信息和通信技术手段感测、分析、整合城市运行核心系统的各项关键信息，从而对于包括民生、环保、公共安全、城市服务、工商业活动在内的各种需求做出智能的响应，为人类创造更美好的城市生活。”该公司作为集硬件、软件以及咨询服务为一体的多元化公司，为克服经济危机，提高企业利润，针对城市建设中存在的诸多问题提出了解决对策，即将自己的硬件产品与技术服务应用于城市的建设与发展，这就是“智慧城市”概念提出的背景。

针对IBM提出的“智慧城市”概念，前住房和城乡建设部副部长仇保兴教授曾指出，“‘智慧城市’是IBM提出的营销概念，……这个概念完全是为了开拓市场。‘智慧城市’让我们国家走了一个极大的弯路，任何一个新的科技的应用或者新概念的推广必须是能解决问题，但是我们相当长的一段时间被‘智慧城市’的概念所误导。”［1]因此，对智慧城市的内涵应有一个清醒的认识，同时对智慧城市的研究还有待于进一步的深化。

目前，学术界对“智慧城市”这一概念并没有达成共识，随着信息技术的飞速发展以及我国新型城镇化的不断推进，人们对智慧城市概念的阐述各有侧重点，学界、公司、政府分别从技术、功能、管理、服务等不同的角度来阐释智慧城市的概念。中国通信标准化协会在其《智慧城市术语和定义》一书中将智慧城市定义为:“智慧城市是指以物联网、云计算、宽带网络等信息通信技术为支撑，通过信息感知、信息传递及信息利用，实现城市信息基础设施和系统间的信息共享和业务协同，提高市民生活水平和质量，提升城市运行管理效率和公共服务水平，增强经济发展质量和产业竞争能力，实现科学发展与可持续发展的信息化城市”。［2]可以明显地看出，智慧城市是工业化、信息化与城镇化融合的产物，是信息技术推动下的城镇化发展的新形态。这一定义较准确地阐明了建设智慧城市所信托的信息技术基础、智慧城市建设的方向以及建设智慧城市所达到的目标。智慧城市的建设就是依托信息通信技术，包括移动互联网、大数据、物联网、云计算技术、大数据处理等技术实现城市的智慧化，为城市的人、企业及城市的运转提供便利。智慧城市建设的目的就是促进“人”的全面发展，这也是新型城镇化的最终目的。

二、智慧城市的体系架构与特征

(一)智慧城市的体系架构

智慧城市是信息通信技术在城市系统中的运用。智慧城市体系主要包含感知层、传输层、处理层、应用层四个层次。(见图1)感知层是把各种传感器等系统设备安装到交通设施、供水排水系统、企业、建筑、医疗等设备或设施中，通过先进的传感设备，将获取信息的渠道不断向物理世界延伸，构成了传感网(Sensor Networks)，可以随时随地感知、测量、捕获数据、传递信息。

传输层指利用目前运用以光纤网络为基础的有线及无线WIFI等通讯技术，将感知层所获取的信息进行传输，使人与物、物与物和通讯系统连接，使物体具有“感知”，物体之间实现信息互通，建立起物联网(Internet of Thins)。传输层是智慧城市的神经系统，是感知层和处理层之间的信息传递通道。通过新一代的物联网技术，建立起无处不在的“泛在网”，实现个人电子终端(APP)、企业组织和政府信息系统中的信息数据交互和多方共享，实现信息高效、全面的收集。

处理层是指通过构建各类基础数据库和云计算中心，将传输层运送来的各种零散的信息进行整合、加工、存储，在处理层有信息资源加工中心、信息资源融合管理系统、信息资源服务库以及信息资源管理中心等，这些不同的子系统将前端采集的数据信息进行处理分类，分别进入不同的单元模块，为智慧城市各类应用服务系统提供有效地数据支撑。处理层系统从收集的海量数据中发现带有趋势性、前瞻性的信息，对城市的管理与决策具有重要的价值。

应用层是指信息服务平台提供的一系列服务类应用，它针对不同行业、部门对信息资源的需求，通过处理层对资源进行处理、分类，将资源划分成不同的模块，为用户提供专业化的服务，实现信息资源的实用化和精细化。根据信息资源服务对象的具体性，可将应用层划分为三个模块［3]:基本应用模块、特色应用模块和扩展模块。基本应用模块指智慧政务、智慧产业、智慧民生等基本服务。特色应用模块是指城市依据自身发展的特点，建设符合城市自身发展的信息资源模块、如能源城市应着重建设智慧能源，高新聚集产业的城市应着重建设智慧产业园区等。扩展模块是指为智慧城市未来发展而预留的开放式接口，为城市更加智慧的发展提供应用空间。

(二)智慧城市的特征

在《新华字典》中，智慧一词的解释为:“对事物能迅速、灵活、正确地理解和解决的能力”［4]。在《辞海》中的解释为:“对事物能认识、辨析、判断处理和发明创造的能力。”［5]从以上解释看，“智慧”是指高等生物所具有的一种高级的综合能力，具体包括:感知、联想、逻辑、辨别、计算、分析、判断、决定等多种能力。智慧城市就是将信息通信技术运用于城市建设与管理，使城市具备像人的智慧一样的感知、判断、协调等智慧能力，使城市具有自我调节、自我修复的能力。城市的这一“智慧”特性，是其最重要的特征，具体来看，智慧城市的主要特征有:

1．全面感知。智慧城市利用各种基于传感器的信息技术系统，将“视觉”扩展到城市的各个角落，采集获取过去无法获取的新的实时数据源，包括城市的交通、建筑、水、电、气、工厂、环境等信息，实现全面、实时的数据收集，实现对城市数据全面、系统的收集利用，实现对城市信息的实时、全面的感知。只有对不同种类和不同范围的信息进行搜集，在此基础上，才能对搜集的数据进行整合、分析、反馈，更准确的对城市情况作出判断。

2．协同互联。通过各种形式的有线、无线互联网、物联网等网络信息工具，将各种信息收集工具串联成一个有效的连接网络，最终达成信息的有效传递，并构成一个能够互通访问的系统，利用这些工具将收集的分散信息及数据连接起来，实现各类信息资源的整合，以方便被使用者进行跨领域、跨部门的互联共享和协同服务。

3．前瞻预判。对各种传感器收集的海量数据的分析就是大数据分析。大数据并不是指数据在量上的增长，大数据是的核心是对数据的分析、处理、利用速度快，并对未来进行预测，这正是大数据的价值所在。通过对收集的巨量数据信息进行分类、处理，借由大数据的技术和分析，对这些海量信息进行深层次的挖掘，可以做到防患于未然，帮助我们预判可能发生的危机，为城市管理者带来巨大的价值。

4．以人为本。智慧城市的提出，其目的就是为了解决由于城市发展而日益突出的能源危机、交通拥堵、环境污染、社会服务等城市问题，以此改善城市功能，提高城市效率。智慧城市就是将城市的运行、管理与信息技术、设备相结合，实现城市数字化模拟，通过信息资源共享交换服务平台提供实时的城市运行动态，提高城市的管理效率，保证城市安全和改善人们的生活。未来智慧城市的研究与发展方向，必然将更加关注城市中的“人”。

三、智慧城市视阈中的政府智慧治理

智慧城市的建设，政府的作用至关重要。智慧政府是建设智慧城市的重要内容之一。城市规模的不断扩展，对城市政府的管理提出的要求越来越高，面对新的形势，必须利用物联网、云计算、大数据等新一代信息技术，建立智慧政府，实现政府的智慧治理。

(一)政府治理与政府智慧治理

政府是一个整体性概念，政府按层级划分为:中央政府与地方政府。二者的治理职能既有联系又有区别。中央政府是治理的顶层设计者，是治理的指导与推动者。地方政府相对于中央政府是政府治理的主体。因此，这里的政府治理，主要是指地方政府治理。政府治理是指在一定的行政区划范围内，依托于政府组织、社会组织和民间组织等组织体系，对政府事务、经济事务、社会公共事务进行共同管理的行为过程。具体为:第一，政府通过内部行政管理，调整政府组织架构，优化行政动作流程，提高政府管理的规范性、法治性和民主性，增强政府的治理能力，建设法治政府与服务型政府。第二，在市场经济制度逐步完善的背景下，明确政府与市场的界限，让市场在资源配置中起决定性的作用，更好地发挥政府的调控职能。第三，在社会管理中，依靠社会及民间组织，共同管理社会事物，实现管理主体的多元化。

政府智慧治理是指政府依托物联网、云计算、大数据等新一代信息通信技术实现政府办公、决策、服务、监管的智能化，实现政府治理模式的新飞跃，既优化政府的治理模式，又达到更好地为社会组织及公民服务的需求。政府的智慧治理，提升了政府的治理能力，实现了“智慧”的新型政府。

(二)政府智慧治理的特征

1．共享性。政府利用现代通信技术实现物联网与互联网的全面互联、互通，实现信息交互共享。利用云计算和云存储，搭建资源交换共享平台，将数据资源实时、整合、分类，实现以政府部门间的信息资源的获取和共享，实现信息资源交换共享平台的信息交换和存储。通过信息资源的共享，提高政府治理的效率。

2．协同性。以大数据、云计算、互联网为基础的数据库和交换平台，全面推进政府服务的全流程数字化和网络化应用，大幅减少纸质材料使用，使政务网上办理成为主流方式，［6]提高联合审批能力和行政效能水平，实现一批跨部门、跨领域的政务业务协同应用系统，支撑政府一站式审批、应急安全管理、公共安全管理、工业经济分析、宏观决策等业务，实现政务协同，提高行政效率。

3．服务性。智慧政府以电子政务外网平台建设为核心，运用各种信息通信技术改善政府与社会公众沟通和互换信息的渠道和外部环境，将电子政务系统建设的目标设定为提升政务服务质量，朝着主动服务、快捷服务和便民服务的方向发展。［7]为市民和企业提供平台化、精细化、全方位的服务，运用大数据、智能终端、信息聚合推送等新的服务方式，实现市民、企业和社会组织对政府服务随时随地的获取。

4．实时性。基于新一代物联网、云计算、大数据等信息技术和软硬件设备，信息的采集、传输与处理速度被大幅缩短，甚至达到实时的效果，信息技术的使用大幅提高了政府数据资源的获取量，为管理者决策效率的提高提供了帮助。实时化的信息处理对于故障排除、交通优化、灾害预警等城市隐患与突发事件起到及时预防、快速反应的效果。

(三)政府智慧治理

1．实现政府部门职能整合，打造整体性政府。传统政府由于职能分割，导致政府各部门碎片化的倾向。“碎片化是指不同功能及专业的机关间，缺乏协调而无法沟通、合作与团结，导致各自为政的局面，无法有效处理共同的难题，造成政府机关个别或整体政策目标执行时的失败。”［8]政府智慧治理则通过公共信息资源交换和服务平台，对一系列公共事务和行政事务进行资源整合和管理优化，提供一站式的服务。通过建立网上政务大厅，建立一站式服务平台，整合政府各部门之间的数据标准及交换方式，使政府各部门无缝衔接，实现各类数据资源的共享，提高行政办公效率，同时也降低了行政成本，更为重要的是使企业组织及民众可以快捷地完成各种服务。政府智慧治理的目标，致力于解决跨部门机构的协调与合作问题，并以此解决行政效率与公共服务的问题。

2．实现政府治理的规范化、制度化。国家治理能力的现代化，就是要对政府权力的行使、管理、监督进行规范化、制度化的建构。政府智慧治理利用信息通信技术改变了信息分层及部门条块分割的障碍，实现公共信息资源最大程度地共享，这将抑制某些部门暗箱操作，使政府政务办理实现公开化、规范化。智慧治理通过对政府办事进行数字化、模块化的设定，进一步完善政务流程，有效地避免了传统的行政程序中出现权力寻租的行为，实现政务流程的制度化。

3．改变一元主体治理格局，实现多元主体参与式治理。现代政府治理最大的特点之一便是治理主体的多元化，它提倡政府、社会组织以及个人共同参与社会管理活动，政府应加强与社会组织、民众之间的互动、交流，提高各种主体的参与度，建立起政府、社会组织以及个人的新型合作协同关系。治理主体的多元化，社会组织、民众不仅仅是服务的接受者，而是变成了服务的参与者，从过去的被动参与转变为主动参与，从间接参与转变为直接、实时的参与。从根本上改变政府一元主体管理模式，构建多元、互动的治理模式。

4．使政府治理更加公开、透明，便于接受监督。公共信息资源的共享和治理平台的建立，使政府的决策和权力的使用更加公开、透明，利于对权力进行监督与考核。智慧治理创新了政府内部监督体制，将政府的行政管理过程置于监督之中，形成了推动政府治理向透明化转变的外部压力。这一监督体系包括部门内部的上下监督、不同部门横向之间的监督、不同层级之间的监督以及不同工作领域中的相互监督。多种渠道、多种方式的监督可以杜绝政府治理过程中可能存在的“暗箱”操作，保障政府治理的公开、透明，实现“阳光式”的权力运行。

智慧城市是城镇化发展的新阶段，是工业化、信息化、城镇化高度融合的产物。智慧城市的建设与发展，首要的是建设智慧政府，依托物联网、云计算、大数据等信息通信技术，促进城市各部门及系统之间实现资源共享和互通互联，更高效地为城市发展和管理作决策，及时预测和应对突发事件，推动政府治理的智慧化，实现对城市全面感知、智能协同、全面服务的智慧治理。

［1]仇保兴．“智慧城市”只是营销概念［EB/OL]．http://news．xinhuanet．com/zhcs/2014 －011/15/c．133045954htm．

［2]乔宏章，付长军．“智慧城市”发展现状与思考［J]．无线电通信技，2014，40(6):1 －5．

［3]赵大鹏．中国智慧城市建设问题研究［D]．长春:吉林大学，2013:146－147．

［4]新华字典［K]．北京:商务印书馆，2004．

［5]辞海［K]．上海:辞书出版社，1999．

［6]林必德．惠民 高效 智能 建设服务型智慧政府的关键［J]．信息化建设，2014，(8):42．

［7]关静．智慧城市中的智慧政府:核心特征与目标设定［J]．长白学刊，2013，(3):72．

［8]吴瑞坚．智慧城市建设与政府治理结构性转型—整体政府的视角［J]．探索，2012，(5):23．