村级公益事业“一事一议”财政奖补问题研究

邢晓燕，李秀义

(1．福建船政交通学院，福建福州350007;2．福建江夏学院，福建 福州350108)

农业税取消前，我国农村公共物品供给很大程度上都依赖国家财政制度外的成本筹集制度，也就是通过“三提五统”筹集资金，通过“两工”①筹集劳动，但是筹集到的资金又被挪用为政府和村集体的运转经费，这一方面导致了农村公共物品供给不足，进而导致农业发展缓慢，公共服务水平低下，城乡二元化差距不断拉大的问题;另一方面又导致了农民负担不断加重，进而引发了国家－村民冲突日益严重的问题。

一、引言

(一)背景

为了解决上面的问题，从2000年开始国家开始农业税费改革，2006年1月1号起正式废止了《农业税条例》，相应的“两工”和“三提五统”等也被逐步取消，我国进入了后农业税时期。这样由于农民负担不断加重而引发的国家－村民冲突严重的问题是彻底破解了，但是农村公共物品供给不足的问题仍然没有解决，而且再通过自上而下向农民进行筹集建设成本的方式彻底失去了可能，而公共性较强的农村基本公共物品供给只能依赖政府，这就倒逼地方各级政府不得不将农村基本公共服务纳入到财政供给体制，以此为契机，基本公共服务城乡一体化供给机制在我国开始建立，党的十七大、十八大都提出要建立城乡经济社会发展一体化新格局，逐步实现城乡基本公共服务均等化。2012年《国家基本公共服务体系“十二五”规划》统一规划了城乡基本公共服务产品，并直接指出无论农村还是城市，基本公共品的提供是政府的职责，由政府主导供给，通过统筹城乡，建立基本公共服务体系，逐步实现城乡基本公共服务均等化。这意味着我国农村基本公共服务供给的新体制建成。

农村公共产品包括了公共性较强的农村基本公共服务产品，还包括使用和消费局限于村庄社区范围内的村级公共产品，农业税改革后，公共性较强的农村基本公共服务供给，通过城乡基本公共服务一体化供给机制建设;而还有一类是农村公共品是村级公共物品，其使用和收益范围主要在村庄内，公共性相对较弱，一般被称为“村级公益事业”。这类产品在农业税及附加的“两工”“三提五统”被取消，地方基层政府一度以此为理由，从村级公益事业供给体系中退出，为了避免这类公共物品供给的真空，一个新的供给机制形成了——村级公益事业一事一议供给机制。

一事一议早期，由于国家强制力的退出，完全依赖村民通过集体会议自发建设，作为多数群体的理性村民利益很难统一，也很难避免搭便车的问题，这时候集体行动困境不可避免要产生。［1]。国家统计局农村社会经济调查总队(2004)抽样调查就显示，2004年通过一事一议方式筹资筹劳的资金只有人均1．6元，不但没有增加相反比2003 年1．8 元还下降了 12．9%。［2]为此 2008年中央发布了国农改〔2008〕2号文件—《关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知》，开始了对村民一事一议筹资筹劳进行财政奖补。财政奖补后村民开展一事一议积极性迅速调动，调查显示到2012年开展一事一议的村庄比例从不到10%上升到37．3%［3]，从 2009 至 2012 底，福建各级财政共投入奖补资金20．69亿元，带动农民筹资筹劳计46．96亿元，建成村级公益事业项目22462个，村均建成1．50个公益事业项目，总受益人口4000多万人次［4]，2014年福建省级以上财政共下达一事一议财政奖补资金8．72亿元，比上年增长9．82%，又有74个县(市、区)的6553个村(含农林场、农村新社区)开展了一事一议财政奖补工作，建设6686个项目，直接受益村民人达到1209万人［5]。

(二)问题提出

虽然福建省一事一议财政奖补发展迅速，但是来自福建省财政厅等部分的调研显示，不同的村庄开展的积极性不同，有的村庄三年开展一次，有的村庄开展三次，甚至还有部分村庄一直没有开展一事一议项目。原因一方面可能是村庄特征不同导致，另一方面也可能一事一议财政奖补制度还存在不足，为此笔者近期对福建有关村庄进行了调研。

二、数据来源和结果简单描

(1)数据来源。2013年寒假至2014年暑假，通过学生发放问卷的方式，对宁德、泉州、三明等市的31个村庄村在2010－2012年农村一事一议财政奖补工作情况进行了专题调研，调研对象是这些村庄的村主干(主要是村主任或者书记)。在这31个村庄中，我们特意选取了7个近三年来一直没有开展一事一议的村庄。根据需要，我们设置了村庄特征方面的问题，包括村庄面积、自然村数量、村庄集体经济水平、外出打工人数等问题;我们还设置了一事一议财政奖补方式及这种奖补的问题等问题。

(2)数据简单描述

数据显示，财政奖补后，村庄一事一议公益事业项目得到迅速发展。针对村干部的问卷调查结果显示:在调研的31个村庄，从2009年有6个村庄开展，占总数的19．35%，到2012年开展的村庄有24个，占77．42%，三年来一直没有开展的村庄占22．58%，共7个村庄。针对本村一事一议能够成功开展的原因:选择村干部积极组织的占80．95%;选择获得政府财政奖补的占73．81%;选择村集体出资的有效百分比为19．05%，选择有社会资金捐赠的有效百分比为14．29%。数据也说明财政奖补被看作是促进一事一议成功开展的重要原因。针对您是否认可采用一事一议的方式举办村庄公益事业时，选择非常同意和比较同意总额占到总数的96．00%。

三、财政奖补存在的问题和原因

针对一事一议财政奖补现存的问题，我们比较了开展与没有开展村庄的特征差异，并重点访问了没有开展的7个村庄的村主干。基于调研，将一事一议财政奖补制度存在的问题总结如下:

1．财政奖补以人口为基础，科学性不够

目前对村庄奖补主要基于村庄筹资水平，而村庄筹资水平又取决于村庄人口规模。2009年政府按照村民筹资筹劳总额的三分之一给予财政奖补;2010年开展政府对村民筹资筹劳总额的奖补提高到40%;2011年以后规定3000人(含)以上的村政府按照村民筹资筹劳总额的45%给予财政奖补，1500－3000人的村政府按照村民筹资筹劳总额的50%给予财政奖补，1500人(不含)以下的村政府按照村民筹资筹劳总额的55%给予财政奖补。根据2011年以后的政策，财政奖补公式是Y=C1X1，其中Y就是财政奖补额度，X1是村庄人数，C1根据村庄人数多少分别是45%，50%，55%。经过计算发现，未开展的7个村庄平均人口是890．6人，而全部村庄的平均数是村均人口2017人，人口少的村庄获得财政奖补额就少，7个未开展的村庄每个村足额筹资筹劳获得财政奖补才达到2．78万元，数额太少，这是导致这些村庄没有开展一事一议项目的一个原因。详见表1

表1 未开展村庄与开展村庄比较(2011年标准)②

2．财政奖补制度没有科学反映村庄内村民居住的分散程度

与北方平原地区相比，调查中我们发现福建农村尤其是山区农村村民居住的比较分散，村民大多因山势而分散居住，由于山势复杂，很多行政村内的自然村聚集程度低，分散程度高，在调查中我们发现有的行政村内自然村之间，自然村和中心村之间的交通距离比较远，有的间隔会有五六公里乃至更多，受调查的行政村中平均每村有4．05个自然村，平均每个行政村12．7个小组，行政村内最远自然村之间距离平均2．09公里。有的村虽然人口较少，但是由于村民居住的较分散，所以就整个行政村的社区村落面积(主要指示居民居住的村落面值，不是指整个村的行政区域面值)并不比人口大的村小。在这种条件下，这种村庄公益事业比如修村内道路、路灯、小河流治理等投入相对更大，人均成本更高。而现在财政奖补没有考虑村民居住的分散程度。

3．现有财政奖补制度没有充分考虑村庄公益事业项目投资总额

现有财政奖补制度下，是以村民人口为基数开展奖补，而不是以村庄公益事业项目投资为基数，这样虽然有一定的合理性，相对公平，但是这样奖补资金占项目比重普遍较低，一般不超过30%，导致建设的项目一般是小项目，以生活服务小项目为主(包括村内道路硬化、饮用水设施、文体设施等)，占到建设项目总数的84．16%，而生产建设类项目只占到15．84%。村内急需的大项目或者外部性较强受益面较广而又需要投资较多的农村公益项目无法完成。

4．村庄财务状况差的一事一议开展比较差

根据福建一事一议财政奖补相关规定，村集体出资可以充抵村民筹资，目的是为了进一步降低村民筹资负担。但是这又带来另一个问题，就是村集体经济水平低的村庄一事一议开展比较困难。根据表格1，可以发现调研村庄村财平均为44．87万，而没有开展的村庄村财务平均为5．8万。

5．奖补项目范围不完善

福建财政奖补项目一开始主要局限在村内农田水利基本建设、道路修建、植树造林，到2010年以后，奖补范围也进一步扩大:包括了村内道路、桥涵建设、村内小型水利建设、村民饮用水工程、村内公共环卫设施、村内公共活动场所、村容美化亮化、新能源设施和村民认为需要兴办的集体生产生活等其他公益事业项目。奖补就像一个指挥棒，引导村级公益事业建设，目前这个奖补范围没有引导村民建设村庄老人和儿童照料场所、农村社区养老照料服务，而这些也是农村长远发展所必须的，因为我国农村老龄化程度越来越高，农村“三留”问题——留守老人、留守儿童和留守妇女的问题也越来越严重。

四、对策

1．建立保底奖补额制度，提高人口少的村庄奖补数额

对人口少的村奖补可以提高比例，或者设计一个保底奖补额，应该保证每个村庄获得的财政奖补不低于5－6万元(或者是10万，这个根据财政情况来定，也可以参考全省的村庄财政奖补平均数)。这样原来的财政奖补公式就变成Y=C1X1+Z，设置一个托底奖补量Z，也就是当Y少于5万元(或者10万)时候，启动托底奖补量Z，使得财政补贴Y大于等于5万元(或者10万)。这种奖补方式既能避免人口少的村庄的财政补贴过低，又有利于发挥原来村庄集体、村民和社会在开展一事一议中筹资的积极性，毕竟当前国家财力有限，村庄公益事业发展还离不开发挥村集体、村民和社会各方积极性。调研结束后，我们从福建财政部门出台的新政策了解到，福建省财政部门已经出台文件，2013往后村庄奖补额最低为6万元。这个保底制度，应该为其他省政府所借鉴。

2．根据村庄分散程度完善补偿制度

为了让财政奖补反映出村庄分散情况，我们设计了一个村庄内村民居住的分散程度指标公式，根据这个公式来计算村庄分散情况，对分散程度高的村庄奖补给与额外补贴。

根据上面三个公式或者选择一个公式，来测定村庄内居民居住的分散程度，并根据福建的具体情况，计算出平均数，如果某个村庄的数值超出平均水平，则要考虑该村村民居住的分散程度可能比较高，其公共事业项目投资的人均成本会相对较高，因此要对其进行额外的补贴。

3．加大财政奖补力度

(1)进一步加大对支农资金整合，形成财政合力投入机制。建议以一事一议财政奖补机制为纽带，将一事一议奖补项目与各项支农资金结合起来，按照“渠道不乱，用途不变”的原则，统一安排，统筹管理，实现公共资源有效整合，对大项目形成投入合力，迅速建设一批示范项目，实现村庄面貌的较大改变。

(2)加大对大项目的财政奖补力度。据统计，现有财政奖补占到目前村庄公益事业项目的比例还是比较低的，对投资总额较大、受益面较广、项目影响比较大，能有效提高整个村庄总体水平的项目，适度加大财政奖补力度。要根据工程投入的情况，具体核算该工程投资额中扣掉各项财政支持资金后的投资总额，制定相应的奖补比例，使得财政投入在项目总投资额的占比有比较大的提高。

4．建立对村财状况差的村庄的帮扶制度

通过建立村级公益事业基金会的方式对经济和村财状况差的村级以帮扶。在县、乡一级乃至更高市一级，设立村级公益事业基金会。基金通过社会捐赠、政府财政拨付、从财政奖补资金池里面适当提出一定额度的方法，建立基金。通过基金，对穷村、小村、偏远村、民族村等短期内无法足额筹集一事一议资金的，在村内通过了一事一议的决议，并通过相应的项目审批程序后，可以先拨付财政奖补金，资金不足部分通过申请基金支持，基金支持的方式既可以直接给与资金支持，也可以通过无息借贷的方式借给小村、穷村、偏远村、民族村，让其先发展公共事业，改善村庄基础设施和公共服务条件，等村庄条件好了以后再偿还，以确保基金的可持续发展。通过设立基金，可以调动社会资源参与农村公益事业建设，政府要对这些捐赠进行鼓励，包括免税、荣誉激励等，并可以吸收这些企业进入村庄公共事业发展理事会。

5．建立村级公益事业建设引导计划

有计划的加大资金重点向村庄建立老年活动中心、居家养老支持系统、社区养老机构等民生工程发展。还可以建立综合协调机制，协调其他部门比如教育部门，通过财政奖补引导当地村庄甚至几个村庄合理使用村庄既有资源，比如撤销的学校用来建设社区养老机构、托儿所和托老所等机构;通过财政购买服务，把当地留守妇女组织起来服务留守儿童和留守老人，可以通盘解决“三留”问题。

总之，一事一议财政奖补很大程度上促进成了村级公益事业建设，但是还存在一些问题，通过对这些问题的解决，可以使制度得到完善，更好的服务农村发展。

［注 释]

①“三提”也叫村提留，是村级集体经济组织按规定从农民生产收入中提取的用于村一级维持或扩大再生产、兴办公益事业和日常管理开支费用的总称。包括三项，即公积金、公益金和管理费。“五统”也叫“乡统筹费”，是指乡(镇)合作经济组织依法向所属单位(包括乡镇、村办企业、联户企业)和农户收取的，用于乡村两级办学(即农村教育事业费附加)、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业的款项。“两工”，即农村义务工和劳动积累工。农村义务工，主要用于防汛、义务植树、公路建勤、修缮校舍等。按标准工日计算，每个农村劳动力每年应承担五至十个义务工;劳动积累工，主要用于本村的农田水利基本建设和植树造林，并主要安排在农闲时间出工。按标准工日计算，每个农村劳动力每年应承担十至二十个劳动积累工。

②这里的足额筹资指的是所有村民都足额缴纳集资，每人每年20元，这里说的筹劳折价是指:按照福建省财政局农村综合改革部门的2011年相关规定，每人每年筹资20元，村民不愿在一事一议中出劳，自愿以资代劳的话，折合工价每天为20元。但是每人每年筹劳不得超过3个，也就是说折合工价每个人每年最多可筹的60元的以资代劳款。足额筹资筹劳(包括以资代劳)，每个劳动力每年最多筹资80元。

［1]常伟:一事一议为何寸步难行?［J]．调研世界，2008(7):34－36．

［2]黄坚．论“一事一议”的制度困境及其重构［J]．农村经济，2006，(11):125．

［3]胡静林:深刻学习领会党的十八大精神，加快一事一议财政奖补政策转型升级［J]．农村财政与财务，2013(7):2－4．

［4]王永珍．新春走基层:“一事一议”，议出美丽乡村［N]．福建日报，2013－02－08(2)．

［5]福建省财政厅官网．我省一事一议财政奖补工作向纵深推进［EB/OL]．2015 －04 －23，http://www．fjcz．gov．cn/article．cfm?f_cd=31＆s_cd=252＆id=E55432B5 － D605 －5850－C0B3F97650E81732，2015－07－18．