我国农村公共产品供给中的政府角色转型研究

王建

摘要：当前，面对农村公共产品供给不足与不均衡的现实状况，我国政府不断推动农村改革与农业发展，但在角色定位上仍面临着缺位、越位和错位的困境。破解这一困境的关键在于尽快推动政府角色由传统的直接供给者向多元综合布局下的体系主导者、机制构建者、利益协调者、运行监管者等复合角色转型，并从体系选择、制度设计和能力建设等三个层面寻求角色转变的现实路径。

关键词：农村公共产品供给；政府角色；转型；路径

中图分类号：F320

文献标识码：A

文章编号：1009-5381（2014）05-0113-04

所谓农村公共产品，一般指满足农村社会成员生产性和非生产性公共需要、 具有非竞争性和非排除性的社会产品。[1]农村公共产品，尤其是基本公共服务，对于提高广大农民群众的基本生活水平，促进农业经济的产业化和集约化，维护农村社会的健康与稳定都具有深刻意义。近年来，随着新公共管理理论和新公共服务理论在我国学术研究和政治实践中影响不断扩大，以及我国各领域改革的不断深入，“在坚持政府负责的前提下，充分发挥市场机制作用，推动基本公共服务提供主体和提供方式多元化，加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式”[2]成为我国政府的重要政策选择。当然，这也使得我国政府在农村公共产品供给中的角色转型研究更具现实意义。

一、农村公共产品供给中政府的角色困境

农村公共产品供给中政府的角色和职能是由公共产品的特点和我国农业的发展状况决定的，是培育新型农民，实现农业现代化的需要，也是实现社会公平的需要。[3]当前，随着生活水平的不断提高，广大农民群众对公共产品的需求日益增长，农业发展和农村改革的实践也导致农村公共产品供给的状况日趋复杂化，基层政府原本依赖的重要财政来源——农村收费也已免除，加之我国农村地区地域广阔、发展水平总体较差且不平衡，这就使得我国政府在农村公共产品供给中面临巨大的角色困境。

（一）政府角色缺位问题

政府的角色缺位主要表现为政府对农田水利、水电供给、道路通讯、文化娱乐等基础设施和医疗保障、养老保障、救济保障、义务教育等公共服务的资金配置不到位，相关的法律法规政策的规范和执行不到位，公共项目运行、公共服务提供和公共资金流转的监督约束不到位等。

1.财政责任缺位。我国农村公共产品供给的财政基础，主要是基层政府的财政实力，基层政府对农村公共产品供给的财政支出增长速度远小于同期 GDP 的增长速度，与农村公共服务体系建设相配套的财政体制也没有建立起来。我国政府以经济建设为中心的发展模式和以GDP作为主要衡量指标的考评机制也促使其将财政安排的重点放在城市建设、土地开发、高新技术开发区建设等项目上，而不放在农村公共产品供给上。

2.立法职能缺位。近年来，我国出台了一系列涉及农村公共产品供给的文件，如《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》（2013年）、《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（2012年）、《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》（2012年）、《关于推动农村邮政物流发展的意见》（2009年）、《国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》（2008年）等。[4]但是，我国农村公共产品供给领域的规范性文件主要是党的文件、部门规章和地方性法规，尚未有一部明确规范各级政府责任的法律出台。这导致各级政府在农村公共产品供给中的责任不明，经常相互推诿和扯皮。

3.运行监管缺位。在农村公共产品供给过程中，工商、卫生、安监、质检、物价等政府部门在本应出现的领域和时间往往履职不到位或者没有出现，监督和约束机制相当不健全。这主要是由我国政府的服务意识不足、法律设计与执行不到位、政府行为监督体系不完备等原因造成的。

（二）政府角色越位问题

所谓政府角色越位，是指政府在农村公共产品供给中超越本来的职能权限，过多地干预其他组织的行为，做了不应该做的事情。这在我国现阶段发展中表现的非常突出。传统政府角色下，政府对社会进行全面控制，垄断农村公共资源，是农村公共产品的唯一提供者，严重挤压了其他社会组织的生存空间。当然，从农村公共产品公共性的角度出发，我们不能否定政府在公共产品供给中的重要责任，但是这并不意味着政府直接从事这些事务，或者将直接干预非政府组织参与农村公共产品的供给与运营。

（三）政府角色错位问题

公共管理学认为，在公共管理领域，公共权力是最为重要的一个资源，对这一资源的合理分配和利用，在很大程度上影响着一个国家的政治构造、政治发展和经济发展。[5]174农村公共产品供给中政府的角色错位，主要是政府系统内部纵向上和横向上的权力分配和利用的错位。

纵向上，我国中央政府和地方政府在农村公共产品供给上财权和事权分配不对称，央地矛盾突出。目前，在农村公共产品供给中，基层政府承担着相对较大的责任，财政来源的削弱却使得其在农村公共产品供给上“有心无力”。横向上，不同政府部门在农村公共产品供给中权责划分不清，“有关部门”的概念宽泛且模糊，不可避免地导致“多龙治水”。

二、农村公共产品供给中政府角色的转型方向

公共管理学的理论和实践表明，建立以政府为核心的、非营利组织为重要主体的、公众和私人部门共同参与的多元化的公共管理体系已经成为一种客观趋势。[5]56作为公共管理的重要领域，在农村公共产品供给中，政府的角色也需要进行转型，才能有效地解决角色“缺位”、“越位”和“错位”问题。但是，转型的方向又是何处呢？结合国外经验和我国实际，推动政府角色由传统的直接供给者向多元综合布局下的体系主导者、机制构建者、利益协调者、运行监管者等复合角色转型应成为重要的方向考虑。

（一）体系主导者

公共经济学认为，公共产品的非排他性、非竞争性和政府的独特优势决定了政府在公共产品供给中的天然地位。因此，在农村公共产品供给中，政府应当是政策法规的制定者、监督者和实施者、经济活动的组织者和管理者、利益关系的协调者，总之是农村公共产品供给体系的主导者。当然，政府主导农村公共产品供给体系的建立和运行，并不意味着排斥推动公共产品供给主体和供给方式的多元化，相反政府主导下的供给多元化更能有效发挥和充分整合各种社会主体的资源与优势。

（二）机制构建者

农村公共产品供给是一项复杂的系统工程，而这个系统的成功建立和有效运行离不开运转正常的作用机制。政府在农村公共产品供给中的体制主导者角色决定了其机制构建者的地位。政府应当组织社会各方力量构建适合农村地区实际情况的公共产品供给体系（网络），规范各级政府和各部门在农村公共产品供给中的职能与权责，构建农村公共产品供给体系的支持保障机制和反馈监督机制。

（三）利益协调者

当前，面对我国农村公共产品的供给数量不足，供给效率低下，农民群众满意度偏低，以及城乡之间、地区之间失衡的现状，仅靠政府的力量是远远不够的，还必须要在继续坚持政府的主导者角色的同时，引导市场、社区和第三方力量进入，从而充分发挥各供给主体的各自优势与协同效率。在这种选择中，协调好复杂的利益关系将是关键。因此，政府应该充分发挥其利益协调者角色，正确理解、尊重和对待非政府主体的地位与作用，理顺政府、企业、非政府组织等多元供给主体复杂的利益关系，努力在政府、市场与第三部门三种供给方式之间寻求平衡，实现三者的互相合作和优势互补。

（四）运行监管者

政府复合角色的第四个层面是农村公共产品供给过程运行的监管者，这是由政府的公共性、权威性和公共产品供给的复杂性决定的。政府对于农村公共产品供给的监督应当是全过程监督，对公共产品的生产、提供、运营、反馈、控制等各个环节进行监督，切实使公共产品高质量高效率供给。同时，政府对于农村公共产品供给的监督应当是全方位监督，工商、环境、质检、安监等各个部门应该从本部门的权责出发对公共产品供给参与主体进行全方位的监督约束，有效预防和切实治理农村公共产品供给的低效和腐败。

三、农村公共产品供给中政府角色转变的现实路径

探讨我国农村公共产品供给中政府角色转变的现实路径，需要考虑两个前提：第一，目标指向性，即契合我国农村公共产品供给中政府角色转型的方向；第二，可操作性，即符合当前中国的基本国情。笔者试从模式选择、制度设计和能力建设三个层面探讨我国农村公共产品中政府角色转型的现实路径。

（一）模式选择层面：建立政府主导、多元参与的农村公共服务供给模式

政府在农村公共产品供给中的模式选择，取决于国家的权力配置、经济社会的发展状况、社会各主体的成熟程度以及历史文化因素等多方面。美国实行多元合作的方式，美国政府负责大型农村基础设施建设、基本社会保障等主要方面，市场、慈善机构、专业技术机构和民间组织负责具体项目实施。在日本，基础设施建设、生活条件改善、科普教育等属于农村公共服务领域的工作，由中央政府职能部门负责；其他一般业务主要依靠日本100%农民加入、100%农村都建有的农协来提供。印度各级行政组织几乎包揽了全国的农村公共服务事业，各种政策实施基本上都是由中央政府、邦政府、县和乡政府层层完成。[6]目前，我国处于全面转型期，国家、社会、市场的功能分化虽然迅速，但发育尚未成熟，政府在社会体系中仍处于主导地位，市场经济体制还不健全，社会组织发展相对滞后。在这种情况下，从农民群众根本利益和社会稳定的角度考虑，在农村公共产品供给上，应当坚持政府主导者角色，建立政府主导、多元参与的农村公共服务供给模式。

（二）制度设计层面：建立综合配套的财税、协调、运维机制

实现农村公共产品供给中政府角色的顺利转型，必须建立一套综合配套的运行机制，重点是财税机制、协调机制和运维机制。

财税机制方面，建立与农村公共产品供给状况相适应的的财政支出增长机制，着重提升基层政府财政特别是县级财政提供农村基本公共服务的能力。其一，明确政府间事权和财权的配置，合理界定中央和地方政府提供农村公共产品的责任和财政保障。其二，完善转移支付和财力保障制度。在明确各级政府权责和财政分担比例的基础上，中央财政应通过转移支付对地方政府的农村公共产品供给资金缺口进行补助。同时，我国政府应该完善政府预算和支出结构，拓展农村公共产品供给的资金来源。

协调机制方面，理顺农村公共产品供给中各参与主体的利益关系，整合社会各方的优势资源和力量。在农村公共产品供给中，政府应该充分发挥其协调者的角色，正确理解、尊重和对待非政府主体的地位与作用，理顺政府、企业、非政府组织等多元供给主体复杂的利益关系，努力在政府、市场与第三部门三种供给方式之间寻求平衡，实现三者的互相合作和优势互补。[7]

运维机制方面，提升政府部门的综合监管水平，实施科学有效的绩效管理。绩效管理是收集绩效信息、进行绩效衡量、执行有效管理，推动绩效不断持续改进的整体活动和过程。[8]农村公共产品供给过程中的绩效管理要明确符合农民群众利益的绩效目标，在明确政府职能和角色的基础上构建科学合理的绩效评估指标体系，并加强绩效控制与反馈，从而使农村公共产品供给达到经济效益和社会效益的并重。

（三）能力建设层面：转变政府职能，重视基层政府建设

第一，转变政府职能。改革开放以来，我国政府一直坚持以经济建设为中心，经济社会建设取得巨大成就，但是相对于经济管理职能，我国政府的公共服务职能薄弱，各级政府履行公共服务职能的体制性障碍仍然一定程度上存在。因此，加强政府能力建设的核心是转变政府职能，把建立适合我国国情的公共服务体系作为基本任务之一，明确界定各级政府的公共服务权责，形成适合服务型政府建设的职能结构和运行机制。

第二，重视基层政府建设。地方政府作为一个具有相对独立利益和发展目标的主体，在代表国家履行职责的过程中具有因地制宜的自主权，在社会治理与社会发展过程中扮演着独特的角色。[9]在农村公共产品供给中，基层政府的作用不可替代。因此，加强政府能力建设必须重视基层政府建设，着重推进县乡级政府的机构改革，重点加强综合服务机构和监管机构的职能，切实提升基层政府人员的素质水平，从而为农村公共产品供给提供坚实的基层管理网络。

参考文献：

[1]王惠琴.农村公共产品的供给困境与政府角色的合理定位[J].经济与社会发展，2010（1）.

[2]国务院.国家基本公共服务体系“十二五”规划. http：//www.gov.cn/zwgk.

[3]李莉.农村公共产品供给中政府职能分析[J].华东经济管理，2006（9）.

[4]中国政府网. http：//www.gov.cn/flfg/index.htm.

[5]曹现强，王佃利.公共管理学概论[M].北京：中国人民大学出版社，2005.

[6]程又中，陈伟东.国家与农民：公共产品供给角色与功能定位[J].华中师范大学学报，2006（2）.

[7]朱金鹤.中国农村公共产品供给：制度与效率研究[M].北京：中国农业出版社，2009.

[8]曹现强，王佃利.行政管理学[M].北京：清华大学出版社，2011：352.

[9]王镓利.农村公共产品供给中的地方政府角色——以浙江省H市农民信箱为例[D]. 2012-05.

责任编辑：王敏