编造、故意传播虚假警情行为的刑法规制

张烁

（中国人民公安大学，北京100038）

编造、故意传播虚假警情行为的刑法规制

张烁

（中国人民公安大学，北京100038）

《刑法修正案（九）》首次将编造、故意传播虚假警情的行为规定为犯罪，这是维护社会公共秩序的必要之举。在该罪的认定上有一些问题需要厘清：第一，虚假警情应具备可信性和可感性的特点；第二，单纯编造虚假警情的行为不应认定为犯罪；第三，是否严重扰乱社会秩序，应从范围和程度、公共场所秩序和公安机关工作秩序两个不同维度判断；第四，本罪与编造、故意传播虚假恐怖信息罪存在法条竞合的关系，与起哄闹事型寻衅滋事罪在信息内容和犯罪手段上存在差异。

虚假警情；编造、故意传播虚假警情行为；编造；传播

截至2015年6月，我国网民规模达6.89亿，互联网普及率为48.8%，[1]微博、微信等新媒体越来越成为人们不可或缺的信息渠道。新媒体的普及为公安机关获取犯罪线索、接受全民监督搭建了高效便捷的平台，也给一些想通过编造传播虚假信息博取关注度、提升点击量甚至恶意竞争、报复社会的人以便利。虚假警情的广泛扩散不仅会造成警力资源的极大浪费，而且极易在广大受众中造成恐慌和混乱，甚至演变成群体性事件，严重破坏社会秩序。原有刑法除对以虚假恐怖信息为内容的编造、故意传播进行规定外，对编造、故意传播其他警情的行为鲜有规制。《刑法修正案（九）》第三十二条对此进行了补充性规定，将编造并传播虚假警情和故意传播虚假警情的行为规定为犯罪，这一修改是从近年来出现的实际问题出发，维护社会公共秩序的必要之举，但许多问题需要进一步厘清，如“虚假警情”、“编造”、“传播”该如何认定，该行为罪与非罪的界限为何，与编造、故意传播虚假恐怖信息罪、“起哄闹事型”寻衅滋事罪如何区分等等，本文将对这些问题进行探讨。

一、虚假警情的认定

警情一词在我国的警务活动中较为常见，例如警情研判、警情通报、警力跟着警情走、警情提示等等，但警情一词目前并没有一个统一的界定。有观点认为，警情是指社会在发生治安、犯罪案件之后，须由警察出警来维护公共秩序的突发性事件，抑或危害公共安全的事件。[2]有观点认为，警情是指公安机关依据群众报告以及自主识别发现的与履行公安职责有关的所有刑事和治安案件。有观点认为，警情指的是警务活动的对象、主体和环境的情况及其动态变化。[3]还有观点认为，警情是指“公安机关及其人民警察根据法律、法规授权的职责处置的相关事件或活动的信息。”[4]

笔者认为，首先，警情的涵盖面不宜过广，应当限定在警务活动对象情况的范围内。根据《人民警察法》第六条、第二十一条及《110接处警工作规则》的规定，警情既可能是公安机关依法行使职权主动发现的，也可能是因群众报案等被动接受的；其内容既可能是刑事、治安、交通、消防等案件信息，也可能是纠纷求助、监督管理等信息。其次，警情是对上述信息的客观反映，而非警察的主观活动，对警情进行分析研判等属于主观性活动，可以形成公安情报。最后，警情反应的是一种应然的状态，即应当由警察来处置的情况，依据是前述相关的法规和规则。因此，我们可以将警情定义为依照相关法律规则的规定，应由警察出警处置的情况。

虚假警情就是不真实的警情，产生虚假警情的原因可能是行为人故意进行捏造，如出于无聊在网上发帖谎称某地发生强奸案；也可能是目击者或其他人员的认识错误，如错将接学生放学回家的家长当做人贩子。虚假警情应当具备以下两个特征：一是可信性，能够使社会上的一般人相信它是真实的，明显不能够使人相信的夸大言论不能成立虚假警情；二是可感性，能够被不特定或者多数人知晓，由“在网络或者其他媒体上传播”可知，本罪行为指向的并不只是公安机关，即不是单纯的谎报警，而是指向不特定群体，有“广而告之”的意味，应具备可感性的特征。

二、“编造”、“传播”的认定

“编造”，是指虚构、捏造，既包括“无中生有”的完全凭空捏造，也包括对真实信息的部分修改、加工和歪曲；“传播”，是指散布、扩散，也就是向不特定或者多数人传达虚假警情的行为。[5]现实中存在只在QQ聊天群、微信朋友圈里发送自己编造的虚假警情的行为，对于这种行为，虽然信息的直接受众只是小范围内的特定人，但是行为人应当预见到虚假信息有被分享和转发的可能性，放任这种情形的发生，造成社会秩序严重扰乱的，应当认定为本罪。

从客观方面看，编造和传播虚假警情的行为只有造成严重扰乱社会秩序或者更严重后果的，才应被认定为犯罪。从主观方面看，编造和传播虚假警情的行为必须出于故意，即明知编造并传播的信息会引起危害社会的后果，或者明知是虚假警情，传播它会产生危害社会的后果，并且对此后果的发生是持希望或者放任的态度。如果行为人以为是真实的警情而传播的，则不具有主观故意，不应成立犯罪。

有学者认为“编造”不仅包括捏造和歪曲，还应包括向特定机关或者单位告知的行为，理由是如果不告知特定单位和机关，编造是不会产生社会危害性的。[6]结合本罪的规定，这种观点值得商榷。其一，从文义上看，“编造”并不能包含“告知”的含义，而传播则可以包含，传播对象的不特定性也表明其可以将公安机关包括在内，而且本罪的社会危害性主要表现在对社会大众造成恐慌和混乱。其二，从规定来看，《刑法修正案（九）》对本罪的表述由“编造虚假的警情，在信息网络或者其他媒体上传播”和“或者明知是上述虚假信息，故意在信息网络或其他媒体上传播”两部分组成，由此可知单纯编造虚假警情的行为不构成本罪。

三、与一般违法行为的界限区分

除《刑法修正案（九）》之外，我国现行法律体系对编造、故意传播虚假警情行为的规定还见于《治安管理处罚法》第二十五条和《消防法》第六十二条，与之相关的还有《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第五条第二款，该条款将在信息网络上编造、故意散布虚假信息的行为纳入了对寻衅滋事罪的认定中。对于编造、故意传播虚假警情的行为，要正确适用法律规范，必先做好罪与非罪的区分。

毫无疑问，严重的社会危害性是编造、故意传播虚假警情犯罪与《治安管理处罚法》和《消防法》规定的一般违法行为的本质区别。严重的社会危害性是犯罪最基本的特征，如果一个行为没有社会危害性，或者虽然有一定程度的社会危害性，但是情节显著轻微危害不大，法律就不会将其识别为犯罪并科处刑罚。因此，《刑法修正案（九）》第三十二条规定本行为“严重扰乱社会秩序的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制”；“造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑”。如何理解和认识这里的“严重扰乱社会秩序”和“造成严重后果”呢？这涉及到本罪属性的问题。有观点将“严重扰乱社会秩序”一档解释为危险犯立法，而将“造成严重后果”一档解释为危险犯的结果加重犯；还有观点认为这种表述表明该罪是结果犯，即行为只有达到了严重扰乱社会秩序的程度，才能认定为犯罪。[7]笔者赞同后一种观点，本罪应当造成“严重扰乱社会秩序”的实害，而“造成严重后果”则应是结果加重的规定。

对于“严重扰乱社会秩序”，《关于审理编造、故意传播虚假恐怖信息刑事案件适用法律若干问题的解释》和前述关于办理网络诽谤等案件的《解释》有较为详细的规定。具体到本罪，应从两个方面进行考虑：一是看面，即虚假警情的受众范围、波及面，这点可以从虚假警情的转发量、点击量、浏览量等方面反映出来；二是看度，即由于编造和故意传播虚假警情而造成的危害结果的严重程度，这点可以结合财产损失、人员伤亡、延误时间等方面考虑。此外，在认定时既要看到对社会公共场所秩序的扰乱，也应将对公安机关正常工作秩序的扰乱考虑在内。

四、与相关犯罪的界限区分

（一）与编造、故意传播虚假恐怖信息罪的区分

恐怖信息指的是能够使公众产生心理恐惧、造成社会恐慌的信息，主要包括爆炸威胁、生化威胁、放射威胁等在破坏程度和恐怖程度等方面具有相当性的恐怖信息。[8]在现实生活中，诸如劫持民航客机，在车站、地铁放置炸弹，在公共场所投放生化毒物、放射性物质等信息既是恐怖信息，也是警情，从涵盖的范围上讲，警情包括恐怖信息，恐怖信息是警情的一个真子集。

将编造、故意传播虚假警情行为增设为犯罪后，该罪与编造、故意传播虚假恐怖信息罪应当是法条竞合的关系，在适用时应当按照特别条款（编造、故意传播虚假恐怖信息罪）优于一般条款（编造、传播虚假信息罪）的原则定罪处罚。如果被编造、故意传播的虚假警情属于恐怖信息，就按照编造、故意传播虚假恐怖信息罪定罪处罚；如果虚构的警情是强奸、拐卖妇女儿童、销售伪劣商品等恐怖信息之外的信息，就按照本罪处罚。

（二）与“起哄闹事型”寻衅滋事罪的区分

寻衅滋事罪与本罪的犯罪客体都是社会公共秩序，在结构上应同属刑法第六章“妨害社会管理秩序罪”的第一节“扰乱社会公共秩序罪”。刑法第二百九十三条规定了寻衅滋事罪的四种行为类型，据此可将该罪分为“随意殴打型”、“追拦辱吓型”、“拿要毁占型”和“起哄闹事型”四种。根据《刑法修正案（九）》和《解释》的表述，本罪和“起哄闹事型”寻衅滋事罪在客观方面存在一定的交叉：编造、传播的信息都是虚假的，传播的途径都包括信息网络，都对结果有要求。但比较《刑法修正案（九）》和《解释》的规定，二者还是存在不同之处的，主要集中在客观方面：一是“起哄闹事型”寻衅滋事罪利用的对象是广泛意义上的虚假信息，而本罪利用的对象是虚假警情，属于特定范围内的信息，前者包含后者；二是本罪的客观方面是编造、传播，而“起哄闹事型”寻衅滋事罪不仅包括编造、传播，还包括组织、指使；三是“起哄闹事型”寻衅滋事罪的手段是“编造、传播＋起哄闹事”的组合，正如有学者指出的，“起哄闹事”应当是具有煽动性的行为，[9]即劝诱和号召群众去实施某种行为，本罪则只是对虚假警情的捏造和扩散。

经过加工、捏造的虚假警情会使群众基于人的普遍情感和一般价值判断产生愤怒、恐惧等较为一致的强烈情感，但这种情感爆发的导火索是虚假的信息而非煽动性的话语。煽动、组织、指使他人在网络上散布虚假警情起哄闹事的社会危害性显然大于单纯的编造、传播，寻衅滋事罪的法定刑也要高于《刑法修正案（九）》第三十二条设置的刑罚，因此如果在编造、传播虚假警情之外还有煽动、组织、指使行为的，应当认定为寻衅滋事罪。

[1]中国互联网络信息中心.第36次中国互联网络发展状况统计报告[EB/OL].http://www.cnnic.cn/gywm/xwzx/rdxw/2015/20150 7/t20150723_52626.htm

[2]黄智飞.“警情”难道是警察制造[EB/OL].http://guancha.gmw.cn/ content/2010-04/08/content_1088408.htm.

[3]张炳福.警情概念探析[J].浙江公安高等专科学校学报,2006(5): 62-63.

[4]程琳.公安学通论[M].北京:中国人民公安大学出版社,2014:50.

[5]陈兴良.规范刑法学（下册）[M].北京:中国人民大学出版社,2008: 820.

[6]贾学胜.编造、故意传播虚假恐怖信息罪之实证解读[J].暨南学报,2010(6):35.

[7]马克昌.百罪通论（下卷）[M].北京:北京大学出版社,2014:933-934.

[8]李文燕,杨忠民.刑法学[M].北京:中国人民公安大学出版社,200 5:484.

[9]张明楷.刑法学[M].北京:法律出版社,2012:937.

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1673―2391(2015)12―0063―03

2015-11-01 责任编校：陶范