现代化视域下中国教育治理体系的重构

沈亚平，陈良雨

（南开大学 周恩来政府管理学院，天津300071）

中共十八届三中全会提出的“国家治理体系与治理能力现代化”，既是国家治理理论与实践的一种宏观构思，同时又是我国政治与行政发展的一项重大战略。国家治理体系涵盖众多涉及公共事务与公共问题的领域，尤其在政府公共服务供给范畴内，教育治理体系是国家治理体系的重要方面。教育治理体系同样也是教育领域内治理的宏观设计，其现代化问题引领着研究者们对教育进行变革性的审视、批判与反思。尽管学者们选择不同视角采用多种方法对教育治理问题进行了研究，但至今相关文献相对匮乏。诸如何谓教育治理体系及其现代化，是否存在一套衡量教育治理体系现代化的指标，究竟是什么因素制约了中国教育治理体系现代化，采取何种方略和举措推进教育治理体系现代化进程等问题还未得到深入而系统的研究，因而在这方面还有广阔的研究空间。本文以教育治理体系及其现代化的内涵、中国教育治理体系的二重性分析——传统性与现代性、中国教育治理体系现代化的制约因素分析及其发展路径这四个方面为主要内容，来探讨现代化视域下中国教育治理体系的重构。

一、教育治理体系及其现代化的内涵

1.国家治理体系与教育治理体系。

教育治理是国家治理在教育领域的体现，教育治理体系是国家治理体系的重要方面。因此在探讨教育治理体系的内涵之前理解国家治理体系的含义，对深入剖析教育治理体系的内涵具有一定的启示与借鉴。俞可平认为：“国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，它包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序。”[1]在俞可平看来，国家治理体系就是规范政府、市场与社会行为的制度与程序的总称，其价值主要在于对公权力的引导以及社会秩序的维护。也有人认为，“国家治理体系是实现国家治理的道路、理论、制度、政策、方法的综合，它的含义很广阔，包括政府治理、社会治理、基层治理、民间治理等不同层次，政治治理、经济治理、文化治理、环境治理等不同领域的治理关系。它是国家根据自己的国情所设计的保持经济社会发展、实现社会公平正义和谐的基本制度和法律保障”。[2]在此处，国家治理体系被理解为各种实现国家治理的方法、手段与途径的综合，并且涵盖不同层次不同领域的治理。这是一种相对综合与系统的界定，并且突出了国家治理体系的工具理性。也有学者认为，“国家治理体系也就是围绕国家治理活动而形成的由一系列要素及其相互关系所构成的完整系统。由此，任何类型的国家治理都是由治理主体、治理客体、治理目标、治理方式等要素构成的完整体系，即国家治理体系”。[3]这一界定是从系统论的视角出发，认为国家治理体系是由不同的分系统所构成的整体，内含治理主体、治理客体、治理目标、治理方式等不同要素及其相互关系。还有学者认为，“国家治理体系是指按照一定的治理理念确立起来，使国家能够顺利运行的体制机制”。[4]该观点认为国家治理体系由一定的价值理念所指引，并且体现为实现国家治理的一套体制机制。国家治理体系在某种程度上同样具有工具性。尽管不同的学者在国家治理体系上有不同的认识，其界定的视角也不尽相同，但在对国家治理体系的理解上仍然有共性，即国家治理体系的系统性、工具性与目的性等。国家治理体系是一个完整的系统，是实现国家治理的诸种方式、方法与途径的综合，同时也是围绕国家治理活动对不同治理主体行为的规范与约束等。

教育治理体系作为国家治理体系的重要方面，体现了政府与社会在教育领域内的二元共治。教育治理体系与国家治理体系紧密联系，是国家治理体系从宏观层面向中观层面、从宏大设计向具体实践的拓展与延伸，二者具有较强的关联性。因此，根据前文对国家治理体系的分析，教育治理体系可以理解为以政府为核心的多元治理主体，参与并解决教育公共事务与公共问题以实现教育治理的一系列体制机制的总称。其涵盖了教育治理主体、教育治理客体、教育治理目标、教育治理机制等不同要素组合，最终目标是要实现教育领域内的“善治”。

2.现代化与教育治理体系的现代化。

现代一词往往带有较强的时间意涵，是宏观历史时段划分的一个重要界标，诸如古代、近代与现代；传统社会、现代社会等。同时现代一词也隐含着社会的发展与变迁，折射出社会的持续进步与人类文明的更新。正如当代中国现代化理论与比较现代化进程研究的历史学家罗荣渠所述，“现代一词至少有两层含义，一层是作为时间尺度，它泛指从中世纪结束以来一直延续到今天的一个长时程；一层是作为价值尺度，它指区别于中世纪的新时代精神与特征”。[5](p16-17)现代既体现了历史过程，同时又能体现新时代的精神面貌。英文中的现代化modernization 是一个具有动态含义并且带有某种发展倾向和趋势的词汇。而关于现代化的理解，学者们同样是见仁见智。罗荣渠从历史的角度来透视，认为“广义而言，现代化作为一个世界性的历史过程，是指人类社会从工业革命以来所经历的一场急剧变革，这一变革以工业化为推动力，导致传统的农业社会向现代工业社会的全球性的大转变过程，它使工业主义渗透到经济、政治、文化、思想各个领域，引起深刻的相应变化”。[5](p16-17)这是国内关于现代化比较权威的解释，也是对现代化比较系统与全面的阐述。他以历史阐析为视角，指出现代化是在工业化的推动下由传统社会向现代社会转变并引起社会各领域相应变革的历史过程。也有研究现代化的学者认为，“现代化是由传统社会向现代社会的渐进转型，并影响着经济、历史、政治以及文化的发展”；[6](p381)“现代化理论是一个粗略的术语，它根植于黑格尔，即社会的各个方面——经济、文化与政治——如同一个包裹一般紧密联系，并推动社会的各领域朝同一方向变化与前进”；[7](p32)“现代化通常是一个由传统社会向现代社会转变的持续过程”[8](p61-71)等。尽管学者们的研究视角各异，但仍能从他们的界定中归纳出现代化的内涵，即系统性——现代化不是社会某一方面的发展与变化，而是系统整体性的转变；跨越性——它体现了由传统向现代时间向度的跨越；渐进性——现代化是一个相对缓慢但又持续前进的过程，并非一蹴而就；变革性——现代化过程是一个吐故纳新的过程，是一个吸收、借鉴、进化与嬗变的过程；适应性——现代化过程是一个适应环境、自我调节的过程。

因此，现代化是一个较为有包容性的语汇，意指社会的各个方面由传统向现代渐进、持续的变革与跨越的过程。在现代化的场域中，社会的转型意味着一定社会中的行为主体、价值观念、社会环境、行为模式、制度规范等的现代性变迁，这些要素在某种程度上构成了衡量现代化进程的主要指标。同时，通过对社会整体或社会某一领域所涉及的现代化的相关要素进行建构、对比并发现现代化过程中的差距及存在的问题，找出相应的解决之道，这也是现代化视阈分析的重要思路与框架。

现代化这一历史现象不是发生于单一的时段、单一的社会领域，而是渗透于特定时空下社会领域的方方面面，教育领域也不例外。根据以上对现代化内涵的剖析，教育治理体系现代化可以理解为：为实现教育治理的各种体制机制紧密联系、持续互动，并实现由传统教育治理体制机制向现代教育治理体制机制渐进变革的过程。首先，教育治理体系现代化是一个运动变化的过程，而非完全静态的时间界标，或纯粹意义上的结果，该过程具有动态性。其次，教育治理体系现代化这一过程并非一蹴而就，而是一个持续性、渐进性的发展过程。再次，教育治理体系现代化是一个系统性的变革过程，是教育治理体系作为整体的变化与革新，各子系统或构成要素之间紧密联系、持续互动、相互推进。同时，教育治理体系现代化是一个质变过程，是由传统教育治理体系向现代教育治理体系的发展与嬗变。最后，教育治理体系现代化体现出自身的进步性、目的性，最终要推动教育管理的科学化、民主化与法治化，实现教育领域内的“善治”。

通过对现代化的理解以及教育治理体系现代化内涵的剖析，我们可以以其内涵为基础，列举教育治理体系现代化所涉相关要素：治理主体、治理理念、治理环境、治理方式、治理保障、治理手段、治理形态、治理效能。

在现代化的视域下，治理主体具有网络化与多元性，既包括以政府为主的传统治理主体，也包括具有现代治理能力的学校、社会组织等具有社会性质的治理主体；治理理念具有开放性、包容性、进步性与多元性，并能有效引导各教育治理主体的实践过程；目前，治理环境实现了由计划经济为主向市场经济为主的转变，社会转变的基本趋势由“领域合一”逐步走向“领域分离”， 社会各领域边界相对清晰；治理方式体现为民主化，不同教育治理主体、利益相关群体皆有机会参与到相关的教育公共事务中，并能顺畅表达自身的观点与立场，且在某种程度上能被政府所采纳；治理保障主要涉及法律政策与经费，有相对完善且明确的法律、政策等为教育治理体系提供制度支撑，以及多渠道、稳定性的资金来源作为教育治理体系的资源依托；治理手段体现为教育治理的科学性，即采用先进的科学技术、发挥专业人员（专家、学者、智库成员等）的作用；治理形态实现传统的“单中心治理”向“多中心治理”的转变，教育治理由单一格局走向“网络化”；治理效能现代化意味着教育治理的效率、效益与能力的显著提升，教育治理实践与教育治理目标相吻合等。通过上述教育治理体系的相关要素分析，为理解和评判教育治理体系提供了整体框架，同时也为研究我国教育治理体系现代化问题提供了基本方向。

二、中国教育治理体系的二重性分析——兼具传统性与现代性

目前，当代中国正在处于社会转型之中。“‘社会转型’是一个有特定含义的社会学术语，意指社会从传统型向现代型的转变，或者说由传统型社会向现代型社会转型的过程，说详细一点，就是从农业的、乡村的、封闭的半封闭的传统型社会，向工业的、城镇的、开放的现代型社会的转型”。[10]社会转型期意味着中国社会整体上位于过渡阶段，社会自身正经历着一场未完成的变革过程。伴随着社会由传统型向现代型的转变，中国社会各个领域都不可避免地卷入变革的浪潮。社会转型期是新旧皆有的特定时期，在这一时期，中国的教育治理体系在社会转型的大背景下，同样呈现出不完全的变革，即身兼传统与现代二重性。

一方面，教育治理“单中心”的沿袭性。“单中心”治理是一种典型的传统治理模式，政府始终位于治理的核心位置，权力由政府指向其他治理主体。在“单中心治理”模式下，“社会的秩序与发展需要一个单一的权力中心来维持，这个权力中心具有单一性和垄断性”，“政府具有无限理性，能够有效地应对来自社会的各种挑战”[11](p446)等，政府几乎是无所不包、全知全能。在计划经济之下，由于政治统治作为政府管理的主流意识，教育承载着过重的政治负荷，既要提高全民的识字率和文化水平，又要培养国家需要的人才，同时还承担着国家繁荣与富强的政治使命，教育几乎就是政府的一项“工具”。在这种环境下，学校的财权、人事权等牢牢掌握在政府手中，除了政府之外，几乎不存在其他治理主体。尽管在一定时期教育行政部门曾经下放给学校一定的自主权，然而，在治理方式的定位上，中国教育治理体系仍然没有摆脱单中心治理，其中最为明显的便是学校尤其是高等学校对政府的依附关系。政府仍然掌握着大学生存和发展的命脉，受着政府过度的干预。有学者指出：“大学作为一种教育学术机构，本无行政级别之分，更无行政级别之需。在中国，大学作为教育学术机构而具有行政级别，当是计划经济条件下党政不分、政事不分、政社不分的产物”。[12]这无疑加强了政府对学校的管控。

另一方面，现代教育治理“碎片化”转型。碎片化意味着一种零散性、分散性，缺乏整体意向与合力趋势。有学者认为，“碎片化是一个由原本作为整体或单元的事物碎裂为块状、片状这一过程的结果”。[13](p121)教育治理体系现代化应该同样是作为整个治理体系的现代化转型，然而，这一现代化过程却体现出分散性、局部性特征，即教育治理体系“碎片化”转型：部分教育治理体制机制体现了现代化趋向或发展，各构成因素之间缺乏联系的紧密性与互动性。尽管我国教育治理体系整体性变革的合力还未显现，但其中不乏现代性要素。外部环境市场化与教育治理法治化是教育治理转型中具有明显现代色彩的标志。随着改革开放的深入，我国的社会主义市场经济得到进一步发展，并同时伴随着社会领域的深刻变革，即政治、经济、文化、社会等逐渐分离，为教育的自主与生长开辟了一定空间，也为教育治理体系的发展与完善提供了良好的外部契机。同时，教育治理法治化进程加快。诸如《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》、《中华人民共和国职业教育法》等成体系的法律法规规范着教育治理行为，教育法治在新时期意义重大。但这仍只是教育治理体系的局部进展，而非整体性、全方位的发展与突破，各治理体制机制也并没有紧密联系和发挥应有的合力，因而现代教育治理体系具有明显的“碎片化”转型特征。

三、中国教育治理体系现代化的制约因素分析

尽管当前我国教育治理体系具有一定的现代性，但并不意味着其已经实现了由传统向现代的质变与飞跃。在现代化视域下，到底是哪些因素制约了中国教育治理体系的发展进程？对于这些相关要素的分析，既能深刻把握中国当前教育治理体系现代化所面临的难题，又可为教育治理体系现代化的发展提供改进思路。

第一，全能型政府行政职能的路径依赖。路径依赖是新制度经济学的重要研究变量，往往表示一种对传统路径依赖的强大惯性，这种惯性一旦形成，不容易轻易改变。全能型政府行政职能无疑是计划经济时代政府的主要特征，是特定历史时段的产物。尽管政府职能转变理念的提出已经数十年，但现阶段政府尚未实现转型，全能型的行政职能依然未能得到根本的改造。一方面，全能型政府行政职能导致政府在具体的行政实践中职能边界模糊，政府与社会、市场的关系始终纠缠不清，政府越界行为也就成为“常态”。在教育领域中，尽管《高等教育法》规定了高等学校的自主办学与民主管理权，但在现实的教育管理中，高校重要岗位人选的任命、招生计划、专业设置等与高校自身发展关联密切的事务受到政府程度不同的干预。相关研究指出，“截至目前，我国招生录取制度仍受由国家和各地教育管理部门的严格控制和影响，高校仅获得了有限的招生自主权，甚至无法确定自己的招生规模”。[14]另一方面，全能型政府行政职能导致政府职能履行失当，也是制约教育相关治理主体发挥作用的重要原因。政府对学校以及教育领域内的社会组织的微观干预多，事前控制多，挤压了学校与教育领域内社会组织自身发展的空间。政府职能确定和履行中的路径依赖和现代化政府职能的要求之间的冲突，是制约教育治理体系现代化的重要因素。

第二，学校对政府的依附关系在现代化进程中的进一步延续。学校对政府依附关系是计划经济时代的重要表现。由于特定时空下学校自身力量的孱弱以及政府职能疆域的过分扩张，学校的生存与发展几乎完全处在政府的掌控之下。而现代化的教育治理体系下，学校相对自治是其发展的关键所在。学校对政府的依附既是学校自身独立发展、自主办学的障碍，同时又是教育治理体系现代化的障碍。正是由于依附关系的存在，一方面学校参与教育公共治理表现出无力与低效；另一方面又由于独立性与自主性的缺失而无法实现学校内部治理结构的优化。学校对政府的依附性主要体现在三个方面，首先是权力的依附。在现行行政体制下，政府的教育行政部门主管着学校，学校的重要领导岗位由政府部门任命，政府与学校处于上下级的权力链条上。其次是经济的依附，学校办学资金匮乏是不争的事实，政府的拨款占据了学校经费来源的大部分比例。根据相关研究，以1997 年至2008 年我国高等教育经费的投资情况来看，高等教育经费主要依靠国家财政性教育经费投入，且呈稳步增长的趋势。[15]对政府经济的依附，更加深了政府对学校的掌控，因而学校的发展状况很大程度上受到政府的制约。最后是“心理”的依附。尽管我国行政体制经由了计划经济模式向市场经济模式的转变，但旧的管理思维已经相对固化，且我国有几千年的封建专制传统，国家对社会的控制思想在人们的思维观念中长期残留。因而，即便是市场化改革后，由于“惯性心理”的影响，学校依然默认政府管控，依然存在从属于政府机构的思维定式和心理倾向。

第三，社会组织参与教育治理的主体地位尚未完全确立。在现代化视阈下，政府已经不是教育治理的单一主体，社会组织的积极响应与参与才是教育治理主体现代化的直接表现。教育领域内社会组织是教育治理体系中的第三方治理主体，在参与教育公共事务的监督、评估以及援助上最具客观地位，是教育治理体系的重要支柱，是教育治理现代化不可或缺的一环。然而，教育领域内社会组织的主体地位尚未完全确立，导致教育治理体系现代化难以系统推进。首先，教育领域内社会组织参与教育公共治理的专业贡献度较低。社会组织在教育领域内常见的贡献主要集中于教育扶贫计划或教育资助等带有援助色彩的事业上，而其在教育领域的咨询参谋、专业技能等方面发挥的作用远远不足。其次，教育领域社会组织的定位不明确。社会组织作为独立于政府与市场的第三方而存在，其主要特点在于独立性。当前教育领域社会组织的官方或半官方色彩较重，有的甚至还直接接受政府的管控。有关研究指出，“有的是由教育行政部门派生出来的并在其直接领导下工作，有的甚至是‘一套班子，两块牌子’，这种形式的教育中介组织只是政府行政权力的延伸或部门翻牌的载体”。[16]因而这类社会组织的独立性在很大程度上饱受质疑，难免受到政府的干预。同时，该类社会组织同样也面临类似于学校对政府依附性的问题，尤其是在财政上的依附。过度的依附导致该类组织在自身建设和发展上面临困境。我国教育领域内社会组织处于低度发展的状态，这一治理主体的治理能力尚未有效发挥，从而牵制了教育治理体系的现代化进程。

第四，教育治理制度顶层设计的缺失。顶层设计是一种自上而下、由整体到局部的、由宏观到微观的一种理念或安排。在传统社会，由于社会组织的结构与功能较为简单、社会生活节奏缓慢，因此，对于社会发展的顶层设计的需求尚不明显。而在现代社会，社会组织的结构与功能越来越复杂，社会活动的节奏越来越快，如果没有制度的顶层设计，整个社会系统将难以实现协调发展。单从教育来看，我国已有相对完善且全面的制度顶层设计；然而从教育治理的视角来看，我国的教育治理制度从整体上缺乏多元参与的顶层设计，从而为教育治理实践埋下隐患。一方面，尽管诸如《教育法》、《高等教育法》、《教育督导条例》等规定鼓励社会力量办学、教育督导的实施应听取社会其他主体的意见等，但并未明确规定其他教育治理主体的法律地位，政府仍然是教育治理的核心。因而社会力量参与教育治理难以寻找明确的法律根据，其法律地位的缺失致使其他教育治理主体形同虚设。另一方面，对于教育公共事务以及公共问题，尽管政府提倡和鼓励社会力量，但是除政府以外的治理主体到底应该通过怎样的方式和途径参与其中，教育治理应该参与到怎样的程度，政府与其他治理主体的关系如何，应该采取怎样的合作与协同方式等，位阶较高的教育法律法规并未明确规定。此外，教育治理是对教育领域内事务的合作、平等与协同治理，治理权力在不同主体之间如何进行分享，如何确保其他治理主体不受政府的过度干预，这也是教育法律体系所应重点关注的地方。正是由于教育治理制度顶层设计供给不足，导致其他教育治理主体独立性与自主性的法律地位的缺失，从制度层面牵制了教育治理体系现代化进程。

四、中国教育治理体系现代化的重构

中国教育治理体系现代化制约因素的存在，意味着其仍然处于发展进程中，并且面临着诸多挑战。通过对诸制约因素的剖析和理解，笔者尝试从张力理论、共生理论、职能转型以及制度变迁为出发点，分析政府、学校与社会之间的合理关系，探讨中国教育治理体系现代化的发展路径，从而为重构现代化的教育治理体系提供思路。

第一，处理好政府、学校与社会组织之间的张力，这是中国教育治理体系现代化的基础。张力是一个物理学的概念，它指一事物在受到拉力的作用时，所产生的反方向的作用力，即有一种相互牵引、相互排斥的趋势。在计划经济时代，学校等组织与政府之间是一种从属关系，即学校等组织从属于政府。而在现代化的视阈下，学校等社会组织应当拥有一定的独立性和自主性，以及与政府保持适度的分离关系，这便是带有现代色彩的张力关系。目前我国的政府、学校与社会组织之间的适当关系，应当表现为合理的张力关系，即三者之间既相互牵引又要相对分离。具体体现为：一方面，政府仍然需要发挥自身的教育行政职能，从宏观上把握教育的正确目标与方向并对学校和与教育相关的社会组织予以指导、服务和监督，将学校和社会组织能够自我管理的事务一律下放，为学校和社会组织的自主成长与发展开辟空间；另一方面，学校和社会组织要接受政府的合法指导和监管。学校要摒除对政府过度依赖的惯性，理顺学校与政府和学校内部的治理关系，完善内部治理结构，逐步提高自我管理、自主发展的能力。社会组织则更应凸显自身作为第三方的独立地位，发挥教育治理的客观中立的作用，尤其在参与教育评估、承接政府所转移和让渡的部分职能以及为学校提供各种形式的服务上，逐步实现社会组织教育治理能力的增长。

第二，解决好政府、学校和社会力量的共生关系，这是中国教育治理体系现代化的支柱。传统社会强调学校等组织对政府的依附关系，而现代社会则更注重学校与社会的共生关系。“‘共生’一词的概念源于生物学，指不同种属的生物一起生活，动植物互相利用对方的特性和自己的特性一同生活、相依为命的现象”。[17](p8)该理论体现了不同种属生物之间依存、互助、合作的特性。将该理论引入到教育治理体系领域，中国教育治理主体间也应该建构一种共生关系，促进不同治理主体的相互依存、共同发展。一方面，在政府与学校之间，政府为学校提供基本公共服务，指导并监督学校的教育活动，为学校自身的成长与发展提供必要的条件；学校通过自身的管理和知识的供给，为政府与社会输送大量的人才，并发挥专家专业技能的优势，协助政府解决重大的社会公共问题，为政府能力的提升提供智力保障。另一方面，在政府与社会组织之间，政府为社会组织搭建成长的平台，完善规范社会组织发展的法律体系，指导、监督、资助并鼓励社会组织的教育治理行动；社会组织承接政府让渡的一部分管理权限，协助政府为学校提供各项教育服务，并进行自我管理与自我发展，弥补政府教育治理的不足，与政府相互合作，协同发展。同时，在社会组织与学校之间，社会组织为学校的发展提供相关服务，并与学校展开密切合作，提高教育供给的能力；学校为社会组织作用的发挥提供场所，为社会组织参与教育治理能力的提升提供的重要条件。

第三，切实推进政府教育职能转变，这是中国教育治理体系现代化的关键。尽管我国已经实现了由计划经济向市场经济的体制转轨，但我国的行政管理体制改革依然滞后，政府的职能并未实现向现代化的根本嬗变。政府的教育行政职能应由管控型向服务型转变。教育是政府公共服务的领域之一，提供教育公共服务是政府的题中应有之义。政府应逐渐改变计划经济时代刚性、僵化的管控模式，逐步实现教育领域的柔性管理。一方面，政府教育管理的层次由微观趋向宏观，政府应将主要精力置于宏观的教育发展与规划，促进教育资源的合理流动，推动相关的教育研究，发现教育管理中存在的问题等。将微观的、具体的教育管理权让渡给学校及社会组织，让学校及社会组织在能力所及的范围内发挥自身的作用。另一方面，政府教育管理的手段由指令性转变为指导性，政府指导学校教育事业的发展和社会组织教育服务的供给。最后，政府弥补学校和社会组织无法发挥作用或不能有效发挥作用的领域，实现政府与学校和社会组织在教育公共事务上的协同与合作，发挥三者的合力作用。由于当前政府仍然处于整个国家治理体系的核心，因此，政府职能的转变是中国教育治理体系现代化的关键。如果政府职能转变不到位，学校和社会组织的教育治理空间和教育治理能力必然受到限制与制约，只有切实实现了政府职能转变，才能加快中国教育治理体系现代化的步伐。

第四，促进作为顶层设计的教育制度的变迁，这是中国教育治理体系现代化的保障。现代社会的重要保障之一就是发达的制度体系和完善的制度网络。当前，我国教育治理体系的完善面临着制度供给不足，尽管相关法律法规存在鼓励社会主体对教育治理参与的合理成分，但仍显得相对薄弱。因此，需要通过推动教育制度由传统向现代的变迁，为教育治理的实践提供法制保障。首先，在相关的教育法律中须彰显教育治理主体，无论是政府主体还是社会主体的法律地位。这样有利于各治理主体参与教育公共事务的自主性与独立性，这是学校、社会组织等获取教育治理权的重要依据。其次，以法律形式明确教育治理主体的参与方式、途径等，即各主体怎样实现教育治理的和谐有序性；同时也为不同教育治理主体提供了实践规范，为各教育治理主体的行动明确了方向。再次，进一步完善教育治理主体的法律责任，即教育治理主体的治理责任范围是什么，需要承担哪些教育治理责任，同时因违反了相应的法律法规应该由谁来承担责任以及承担怎样的责任等，以此来促进教育治理责任的法制化。制度建设是国家治理体系顶层设计的重要组成部分，教育制度也是教育治理体系顶层设计不可或缺的一环。只有实现了教育制度的变迁，各教育治理主体才更能明确教育治理的参与的范围、途径与方法，更能促进各自教育治理行为的合理与规范。

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