我国政治民主化的突破口：行政体制改革

周海静，丁 宁

（中共泰顺县委党校，浙江 泰顺325500）

一、前言

改革开放以来，我国社会主义市场经济的发展已取得了举世瞩目的巨大成就，我国的政治体制改革、社会主义民主政治建设也稳步推进。但是，相比于我国的社会主义市场经济建设，我国的民主政治建设稍显滞后。我们进行社会主义现代化建设，是要在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主。[1]人民民主是社会主义的生命，发展民主政治是我们始终不渝的奋斗目标，我们必须探索出一条适合中国国情的政治民主化道路。

二、我国政治民主化突破口选择的分析

政治民主化是我国政治体制改革的目标，是一项复杂的系统工程，必须找准一个突破口。对于我国政治民主化和政治体制改革突破口的选择，学界提出了许多方案。

一是通过完善人大制度推进我国的政治民主化。有学者认为，“健全完善人民代表大会制度，是建设高度社会主义民主的根本途径”，[2]还有学者认为，“应将人大民主作为中国民主政治发展的重点，采取人大民主为重点，人大民主、党内民主、社会民主三大民主同推进的路径。”[3]

二是通过成熟的公民社会（civil society有时也译作市民社会）的作用来推动我国的政治民主化。有学者认为，“市民社会内部通过发展市场经济和培育多元自治的结社组织，能够为实现民主政治创设社会条件。”[4]还有学者认为，“如何营建一个成熟的公民社会，培育公民意识，增强公民的政治参与，是推动我国民主政治发展的一个关键环节。”[5]

三是通过扩大基层民主来推进我国的政治民主化。有学者认为，“基层民主中的村民自治的发展可以推动中国政治民主化的进程，而且中国政治民主化的路径在现实中已经作了选择，就是村民自治、基层民主。”[6]还有学者认为，政治体制改革突破口的选择应遵循联动性原则、低风险原则、可行性原则，并认为村民自治符合这三条原则，因而可以作为政治体制改革突破口的现实选择。[7]

四是通过完善党内民主来带动人民民主。有学者认为，“如果共产党能够实现较大程度的党内民主，鉴于它在我国政治生活中的特殊地位，必将牵一发而动全身，带动整个中国民主政治的发展。”[8]还有学者认为，选择政治体制改革的突破口或切入点至少应该遵循实质性和联动性原则、难度和风险较小原则、相对独立性原则，把发展党内民主，改革和完善党内领导体制作为政治体制改革的突破口最为符合上述三个条件，条件最为有利。[9]

除了上述的路径之外，对于推进我国的政治民主化和政治体制改革还有学者认为可以以司法体制改革作为突破口[10]和以完善民主集中制作为突破口。[11]我国正处于转型阶段，上述各方面的改革都是势在必行的，对于推进我国的政治民主化都有着积极的意义。但是，如果将它们作为推进我国政治民主化的突破口的话，就会遇到许多的问题。

第一，如果把健全和完善我国的人大制度作为推进我国政治民主化的突破口，就会遇到许多制度设计上的问题。人大的工作效率、人大代表的参政水平都很难得到保证，流动人口的选举权利在现行制度设计中也无法得到有效的落实。最重要的是，在我国，是先有政党，党领导人民取得政权，然后建立人大，人大当然要服从党的领导。人大能否落实宪法地位和发挥其作用，依党对人大工作的重视程度和正确处理好与人大的关系而定。[12]

第二，公民社会的成长需要相应文化的形成与成熟和相应制度的确立及完善，既需要一定的经济基础，也需要一定的政治环境。由于我国不同于西方的历史和文化传统，中国市民社会孕育过程所面对的主要问题则是，自身根本不具备独立发展所需要的内在条件，因而需要借助政治、社会、文化等各种市民社会之外的力量来帮助它完成这一过程。[13]我国公民社会的成长和发挥作用还有赖于党和政府因地制宜的引导和规范。

第三，我国的村民自治起初虽然是由村民在实践中探索出来的民主方式，但是这一形式在全国普遍推广的过程中，许多地区由于缺乏内生动力而变了形。扩大基层民主需要党和政府的领导与支持，盲目的扩大基层民主极易引发社会的震荡。我国当下面临着复杂的国内、国际形势，引领中国政治民主化的发展，应该选择一条更具有政治权力的轨道，以此来保证民主化过程中的经济发展、社会稳定，以及政治发展的正确方向。

第四，党内民主和人民民主是两种不同的民主。党内民主不是人民民主原则在党内的自然延伸，人民民主也不是党内民主的简单外溢。[14]而且，党内民主带动人民民主需要一定机制的保障，把两种不同的民主联系在一起，才能实现带动。再者，以党内民主带动人民民主，需要公民在思想认识上、参政议政能力上的提升作为保障，只有这样，才能带得动。在国家整体制度建设尚未提供新的党政关系架构，尚未为党的领导和执政的功能提供新的实现方式的条件下，过激、过快地推进党内民主，不但对党内民主的良性发展不利，而且对保证党应有的执政和领导能力不利。没有比较健全的政治生活系统以及相关的组织架构，激进和过速的党内民主发展必然是不全面、不系统的，更为重要的是不稳固的，努力的结果无法得到有效的维持和推广。[15]

综合来讲，上述几条路径都与我国的政治民主化紧密关联并且能够触动问题的根本与实质，但却仍存在以下不足：第一，缺乏行之有效的带动机制。第二，风险性较大。第三，见效较慢。第四，其自身改革的难度较大，动力不足。正是基于这样的认识，笔者认为以上的突破口选择都无法成为有效推动我国政治民主化的突破口。相较而言，我国的行政体制改革不仅与政治民主化紧密相联可以有效地促进我国的政治民主化进程，而且其本身推进的风险较小、难度较低、见效较快，有着来自外部和内部的强大动力支撑，可以弥补上述突破口选择的一些不足。

三、行政体制改革与政治民主化紧密相联且容易推进

对于政治与行政的区分，在行政学的先驱者那里就不是特别的绝对。古德诺认为，“尽管政府的这两种功能的分化非常明显，把这两种功能委派给两个分立的机构行使是不可能的。实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。”[16]20世纪60年代末70年代初美国的新公共行政学运动，其特征之一也是强调政治与行政的密切关系。政治与行政之间的密切关系决定了行政体制改革与政治体制改革的紧密关联，也决定了行政体制改革与政治民主化之间的关联性。而且，由于我国是中国共产党一党执政的国家，实行党管干部原则，所以我国政府中的很多公务员同时又是共产党员，这样，我国政治权力与行政权力的结合就更为紧密了。行政组织作为国家权力机关、政党、社会组织、公民之间的桥梁和纽带，紧密地把整个社会联系起来。行政管理体制改革，既关系到经济体制改革，又连接政治体制改革，处于中心环节，可以把全面改革带动起来。[17]政治体制改革与行政体制改革分属不同的范畴，又有着千丝万缕的联系，然而诚如张国庆教授所论述过的：“从现实政治与行政运作的角度加以考察，政治体制改革与行政管理体制改革在一定的发展阶段或发展时期以及某些范畴或问题上又确实可以相对独立地进行。 ”[18]

政治民主化作为政治体制改革的目标，其突破口的选择必须考虑我国政治体制改革的大环境。我国的政治体制改革目前正在不断的迈小步，而不是迈大步。[19]在民主建设的问题上，邓小平从一开始就强调不走跃进式的民主发展道路，坚持有步骤、有领导地发展民主，走渐进的民主发展道路。[20]所以，我国的政治民主化，应该选择一条更为积极和稳妥的路径，既要考虑其合理性又要考虑其现实可能性。相较于其他几条路径而言，我国行政体制改革的步伐早已走在前列，目前要做的只是继续推进和加强，没有“伤筋动骨”所带来的风险，也没有从头开始的困难。我国的行政体制改革在新中国成立之后就一直进行着，并不断取得显著的成绩。尤其是改革开放以后，先是面对经济体制改革的要求大力推进政府机构改革，而后面对经济和社会发展水平提高之后的新要求又大力推进政府职能的转变，我国行政体制的改革有着一种逐步递进和连贯的特点，再深入推进的难度较小。加之随着经济的发展和社会的进步，行政机关面临着纷繁复杂的社会、经济、文化事务，行政权力已经不断蔓延至人们生活的各个领域，其联系和作用是直接的、广泛的。这样，行政体制的改革的成果也就更容易得到人们的关注和肯定，见效较快。

四、行政体制改革可以全面促进我国的政治民主化

结合政府部门在我国的特点、地位以及我国政治体制改革的大环境，以行政体制改革来推进我国的政治民主化进程具有以下现实可行性。

第一，通过行政体制改革，可以理顺政府与人大的关系。政府部门应该切实完成人大交付的各项任务、认真向人大报告工作、严格执行预算方案、自觉接受人大的监督指导、找准政府部门自身的定位。这样，一则可以提升人大的现实地位、落实人大及其代表的权力、发挥人大的作用。二则可以使民众认真行使自己的选举权利、严格要求自己的代表。三则可以使代表切实反映民意、认真履行职能。进而使政府对其权力的来源人大负责，人大对其权力的来源人民负责，达到政府为人民服务、对人民负责，也使人大进一步的做真、做实。

第二，通过行政体制改革，可以促进我国公民社会的成长。一方面，行政体制的改革可以为经济体制改革的成果提供保障，促进经济持续、健康发展，为公民社会成长的经济基础提供保障。另一方面，行政体制改革可以增加政府的公开性和透明性，增加公共政策制定和执行过程中的公民参与。这样可以培育公民的民主意识，提高公民的参政议政能力、维权能力和利益表达能力，还可以畅通公民利益表达渠道，维护公民的权益，唤醒公民的政治诉求和参政愿望。进而促进公民社会的成长，并有效地激活政府与公民、人大与公民、党与公民三对关系。使政府的决策更加凸显民意，人大代表真正代表人民，党的群众路线得到落实。

第三，通过行政体制改革，可以促进基层民主的发展。政府部门应减少对于社会基层自治事务的过多干涉，规范街道办事处这一派出机构的职能，妥善处理好乡镇一级政府与村一级基层社会自治机构的关系。这样可以大力培育基层民众的自治热情、自治意识和自治能力，促进城市居民自治和农村村民自治的不断发展，进而还可以促进我国公民社会的进一步成长。

第四，通过行政体制改革，可以加强和改善党的领导。首先，政府部门要按照公共权力的自身运作规律来设计和运作，真正建立起强有力的政府工作系统。行政体制改革的深化必然要求进一步改善党对政府的领导方式、改善党政关系。再者，也要协调好政府机关内部共产党员干部与民主党派党员干部、无党派人士干部的关系。注重协调好政府与政协之间的关系，使政协参政议政和民主监督的功能得到更好的发挥，使政协的提案得到政府相关部门的重视和回应，使民主党派和无党派人士对党和政府更加信赖。

第五，通过行政体制改革，可以促进司法的公正和相对独立。政府部门应该减少行政权力对司法的干预。这可以促进司法的独立和公正、维护司法的权威、促进司法体制改革、完善司法监督、理顺行政部门与司法部门的关系。进而促进实现我国宪政体制结构下行政权与司法权的相互独立，促进党的领导的改善。而司法的公正和相对独立则可以彰显社会的公平正义、促进良好社会风气的养成、保障社会稳定、促进政治发展，是民主政治建设过程中的关键环节。

五、行政体制改革有着强大的动力支持

我们在寻找我国政治民主化的突破口时应该关注它本身是否具有变革的强大动力，因为如果它本身改革动力都不足的话，我们又如何寄希望于让它通过持续的改革来带动其它方面的改革，进而带动整个政治民主化的进程呢？任何一项改革的开启都有着其深刻的背景因素，任何一项改革的成功也都是内力和外力共同作用的结果。当今社会，行政权力已经延伸到经济、社会的各个领域和人民生活的各个角落，对时代的变迁、经济和社会的发展以及人民的诉求是最先接触和了解的。人类社会一直在发展和变化着，政府部门的改革也就会持续地进行，政府管理的理论就会不断地创新，以适应不断发展变化的社会环境，回应被管理者的诉求。我国的行政体制改革受到当前国内、国际环境的深刻影响，有着强劲的外部压力和内部动力。汪玉凯在分析我国行政体制改革的背景时认为其国际背景主要有三点，分别是全球经济一体化浪潮的影响、全球公共管理改革浪潮的影响、全球信息化浪潮的影响。国内背景则囊括经济、政治、文化等方面，以及其自身发展的需要。[21]在这样的背景下，我国的行政体制改革其实是受到一种外部压力与内部动力相结合的复合动力的驱动。作为掌握着社会公权力的政府，就其本身而言具有一种权力的扩张欲望，是不肯轻易放权的。正是由于受到了经济、社会、文化的发展所带来的对政府改革的强大外部压力，才促使政府顺势而为，为了维护其自身的利益、维护政府管理的有效性、打造出自己的政绩，而选择做出有利于政治民主、经济发展、社会稳定、文化繁荣的改革。这样，外部的压力就转化为政府改革的内生动力，形成了一种推动行政体制改革的复合动力。大体而言，我国行政体制改革的动因主要来源于政治体制改革的推动、市场经济发展的要求和对公民社会成长的回应。[22]这三者与行政体制的改革都是一种相互的关系，它们是行政体制改革的强大外部驱动力，同时行政体制的改革又会促进它们的发展，继而循环往复，推动整个社会的进步。政府在复合动力的驱动下推进行政体制改革，有意无意地会带动各方面的改革，不仅对我国的政治民主化有好处，而且于政府自身也是有益的。在此，仅从以下三点作简要的分析。

第一，我国目前正处于转型期，社会矛盾突出，社会群体性事件接连发生，也使得“维稳”成为了各级政府和官员政绩考核的一项重要指标。通过行政体制改革，进一步理顺人大与政府之间的关系，做真、做实人大，对政府最直接的好处就是能够畅通人大这一制度化的意见表达渠道，可以有效地缓解和消化社会矛盾，促进社会的稳定，进而为经济的发展提供良好的社会环境。

第二，发展经济是目前我国各级政府的一项主要任务和政绩考核的一项主要指标。要发展经济，就必须支持经济主体的创新与活力，必须顺应市场经济发展的规律，必须改革阻碍经济发展的行政管理体制。市场经济的发展是公民社会成长的基础，政府在追求经济发展的过程中为公民社会的成长提供了土壤。而公民社会的发展又会有力地促进社会的进步和稳定，为经济发展营造良好社会环境，对文化的繁荣、政治的民主也是有促进作用的。这些都不仅对政府的政绩有益，更是政府管理的目标。

第三，改革开放以来，随着我国经济的高速发展，公民的受教育水平、参政能力、参政愿望都得到不断的提高，社会事务也变得更加繁杂。政府在面对社会基层事务时，经常会遇到一些管不了、管不好和不该管的问题，政府能力的有限性和责任的无限性之间矛盾突出，也使政府成为了各种问题的矛盾焦点。促进基层民主的发展，不仅是政府职能转变和机构改革的要求，也是新时期政府治理的方向。

六、以行政体制改革推动我国的政治民主化进程的方案

把行政体制改革作为我国政治民主化的突破口，旨在使处于整个权力结构中间地带的行政部门通过其自身的建设和桥梁纽带作用的发挥，来激活其他系统的回应与改善，有效地带动其它方面的改革，有效地整合各类资源，进而形成各方的合力，一齐推进我国政治民主化在各所涉领域的全面发展，进而实现整个国家的政治民主化。我国的行政体制改革应主要从以下六方面入手。

第一，更新行政理念。任何改革首先都应该从理念的更新入手。必须改变长期以来根深蒂固的官本位思想，改变政府的自利性倾向，改变对地方利益、部门利益以及政府官员个人收益最大化的追求。要大力弘扬民主、法治、服务的精神，使政府的公共性和服务性得到彰显，使政府官员成为真正的人民公仆。

第二，推进干部人事制度改革。政府部门的日常管理和服务职能的实现都是通过其内部的公务人员去执行的。与推进我国的政治民主化相对应，干部人事制度改革下一步的重点，应该在对领导干部的选拔、任用方面。要建立完善的领导干部选拔、任用制度，充分发扬民主精神，不仅要重视民主推荐和民主评定，更要使民主监督从选拔、任用到履职，贯穿始终。

第三，推进行政领导体制改革。改革的重点在于加强和完善民主集中制原则的贯彻和落实。我国的国家机构中实行首长负责制和民主集中制。我国实行的首长负责制是以民主为前提的个人负责制，民主集中制是民主的集中制，然而当前的状况却是集中多而民主少。而且，我们不应仅注重行政领导的等级性与权威性，更应注重其服务性。

第四，推进政府职能的转变。要使政府由管制型向服务型转变，由经济建设型向公共服务型转变，由全能政府向有限政府转变。转变的重点在于不断放松政府的规制，创新政府职能的实现方式，调整政府与市场和社会的关系，激发市场和社会的活力，进而促进经济的发展、社会的进步和文化的繁荣。

第五，推进财政预算体制改革。人民当家作主，最重要的就是要管好政府的“钱袋子”。必须建立一个相互制衡、公开透明、公正公平的财政预算体制，使财政支出结构由生产建设型财政向公共服务型财政转变。用零基预算法取代当前的基数预算法，加强对预算编制、执行的监督。

第六，加强行政法制建设。作为掌握社会公权力的行政机关，必须严格依法办事，使机关工作制度化、法律化。为了达到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，必须加强行政法制建设。健全行政法制，是巩固改革成果的需要，也是进一步推进改革的关键和保障。

由于行政在国家权力结构中的特殊地位，以及政府部门在我国权力架构中的特殊地位和作用，决定了我们有可能通过进一步深化行政体制改革来推动我国的政治民主化进程。但是我们也应该注意到，以行政体制改革为突破口推进我国的政治民主化并不意味着其它方面的工作就可以忽略掉，政治民主化是一项复杂的系统工程，突破口的选择只是在诸多需要完善、改进的方面中选择一个，在其发展的力度和速度等方面给予适当的优先。行政体制改革的深入推进需要各方面改革的配套，行政体制的改革也会带动其他领域的改革。我国的政治民主化，应该以行政体制改革为龙头，各方面改革同时推进，形成合力，共同促进我国民主政治的协调发展。

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