突发事件档案应急管理机制探析*

薛匡勇

(南京政治学院信息管理系，上海，200433)

突发事件档案应急管理是指档案系统在应对突发事件过程中，为有效降低突发事件对于档案的危害，达到确保档案完整、安全与有效利用等目的，基于对突发事件原因、过程等分析，进行优化决策，有效集成相关资源所采取的计划、组织、协调、控制活动。鉴于突发事件的复杂性，突发事件档案应急管理工作是一项复杂的系统工程，为提高应变能力、优化处置成效，我们必须从体制、机制、法制等多维度进行深入研究，加强档案应急管理体系建设，从而为突发事件档案应急管理工作提供理论支持与制度保障。其中，突发事件档案应急管理机制是档案应急管理体系的重要组成部分，是档案应急管理工作的核心和关键之一。

1 机制

何谓“机制”？从字面上看，这似乎是十分清晰的一个概念，但在现有的不同学术文献中，“机制”一词的使用并未统一，机制往往与制度、体制、规律、规则等术语混用。事实上，“机制”一词，与制度、体制、规律、规则等概念是存在些微差别的。

1.1 机制的含义

机制往往由问题所引起，并由问题环境中某些具有确定关系的特定元素组成，以模型（或指标体系）的形式来揭示（或引导）事物（或事件）的规律，并以此设定一套流程来实现既定目标的解决方案。或者说，机制是指有机体各部分在构造、功能及特性等方面相互联系、相互作用的过程和方式。

1.2 机制的构成

机制一般离不开主体、客体等相关要素。其中：

机制的主体是指在该机制中占主导地位的参与方，诸如，设计主体、监督主体、执行主体等。

机制的客体是指在机制中承受主体所施加作用的参与方。客体在通常情况下为具有自由选择权利的人，以及受主体意志操纵的事物或事件。

1.3 机制的外在表现

机制的外在表现具体由规则、规律和流程等组成。其中：规则是机制的框架，规律是机制的灵魂，流程是机制各模块的桥梁。

换言之，“机制”一词也可以理解为是由“机理”、“制约”两层含义所组成的一个复合概念，或者说，机制是加入现实制约后的机理，具有可操作性。但机制并不等同于制度，不需要细化至指令、条例，而是将围绕目标设立的流程明确化。

基于以上认识，我们可以认为：管理机制是一种人为创生的规律，可以经由人的主观和主动的设计而由无到有，以模型（或规则）的形式来揭示事物（或事件）的规律，并以此设定一套流程来实现既定目标的解决方案。

2 突发事件档案应急管理机制

在《中华人民共和国突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》等法规中，有关突发事件应急管理的范围一般涉及突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等整个活动过程。而《档案工作突发事件应急处置管理办法》中有关档案工作突发事件应急处置管理的内容主要包括：突发事件防范和应急处置责任、突发事件应急处置预案、突发事件应急处置的培训与教育、突发事件的监测预警、突发事件报告与应急处置等。

我们认为，突发事件档案应急管理工作是我国突发事件应急管理工作的重要组成部分，因此，档案应急管理工作的内容与我国突发事件应急管理工作的范畴大致相当，但档案与档案工作的特殊性，在某种程度上决定了突发事件档案应急管理机制具有自身的特点，既要立足于突发事件应急管理机制的核心内涵与基本框架，更要体现档案工作的个性特点。

突发事件档案应急管理机制是指档案系统为预防和处置突发事件而建立的各种制度化、程序化的应急管理流程、措施与方法的统称，具体规定在发生危及档案安全的突发事件情况下，所应采取的一系列用以确保档案安全的应急处置措施。

其中，突发事件档案应急管理机制的主体为我国档案行政管理部门，突发事件档案应急管理机制的客体涉及：档案馆藏、档案馆舍、档案管理设备、档案工作人员等内容。

3 突发事件档案应急管理机制的具体内容

基于档案、档案工作特殊性以及档案应急管理自身特点的档案应急管理机制，其内容主要包括：监测预警、应急决策与指挥、抢救修复与重建、评估与奖惩、专家参与、区域合作等，上述六个方面的内容构成一个相对复杂的体系，且相互之间存在着密切的逻辑关系，任何单个或多个机制都难以独立担负起档案应急管理的使命。

3.1 监测预警机制

监测预警机制是指档案行政管理部门通过观察、监测、信息采集与分析等方式，识别和获取突发事件的迹象或征兆，并对其发生、发展的趋势作出评估、推测，并对即将发生或者可能发生的突发事件发布警报，给出参考性的对策建议，以提高档案应急管理工作效率的一系列活动。监测预警是及时做好应急准备、有效处理突发事件、减少档案损失的前提。

3.1.1 监测机制

监测机制是指借助一定的仪器设备，对档案工作领域中可能诱发灾害的某些特定要素(指标)实施的不间断、实时的观察、测定，以便找出某些敏感性指标的异常变化，及时了解其活动、变化规律和趋势的管理活动。

随着档案安防体系建设的深入，档案监测网络的日益完善，有关档案资源变动情况、档案馆建筑情况、档案库房中温湿度与空气质量、档案病虫害、档案馆周边环境等要素都是可以监测的；如果能与气象部门、地质部门、水文水资源勘测部门等建立稳定的联系，那么，暴雨、山体滑坡、洪水等要素也是可以监测的。

3.1.2 预警分析机制

预警分析机制是指在汇集档案部门日常监测数据以及相关部门各类预警信息的基础上，由各级档案行政管理部门、各级国家档案馆、中央和国家机关档案部门指定专门机构或人员适时对相关的迹象或征兆进行分析研究，并作出突发事件发生可能性的判断活动。

3.1.3 应急报告机制

应急报告机制是指发生突发事件后，相关档案行政管理部门能够在第一时间从现场第一响应人员那里及时、准确、全面获得突发事件信息及其研判情况，确定所报突发事件真实性规程的机制。

建立、完善监测预警机制，应在档案工作人员中树立强烈的危机意识与忧患意识，根据档案与档案工作的特点理顺监测预警工作的内外关系，打破信息封锁、条块(部门)分割、地区封闭、各自为政等行政习惯，加强跨部门、跨地区的信息交流与合作，根据档案工作内部条件与外部环境的变化情况及时预警，将问题消灭在萌芽状态，确保档案安全。

3.2 应急决策与指挥机制

应急决策与指挥工作在突发事件应对过程中居于核心地位，体现着档案行政管理部门的决策水平和应变能力。

应急决策与指挥机制是指各级档案应急管理主体，根据突发事件的性质与特点，通过组织、决策、命令等行动来处理紧急事务的制度。

3.2.1 应急决策机制

应急决策是指应急管理主体在突发事件面前，在极短的时间内，搜集、整理有关的信息，明确问题与目标，应用决策理论拟定各种可行方案，经分析评价后选择一个满意的方案，组织实施并不断跟踪检验，及时纠正决策过程中的失误，直至问题彻底解决的一个动态过程。应急决策具有动态性、时效性、多主体性、多阶段性、多目标性、复杂性等诸多特点。

应急决策机制主要表现为一种权力自上而下的流动形式，在事态紧急的突发事件面前，档案应急管理主体能否在第一时间对事件作出准确的反应，往往决定着应对的成败。为此，应建立单一的决策指挥机构，统筹决策智力，强化应急决策机构的权威性，防止多元决策所可能导致的互不协调以及各自为阵。

3.2.2 指挥协调机制

档案与档案工作的特殊性决定了档案应急管理必然会涉及到各级政府机构、各级档案行政管理部门、档案管理部门、档案形成单位等多个相关主体，要实现同一目的，需要统一指挥、分工协作，这是整个档案应急管理体系有效运行的客观要求。

指挥协调机制表现为档案应急管理主体在领导、指挥相应区域范围内的应急工作时，要依照预案的规定，全面协调各机关、各部门、各单位的力量和资源，明确档案应急管理的职责、内容、规模、方式、空间和时间顺序，从而在档案应急管理工作中建立相互信任、相互合作、相互配合的良好关系，确保档案安全。

3.2.3 应急执行机制

应急执行机制可由内容广泛的法律机制与非法律机制组成。档案应急管理需要建立现场应急岗位的说明制度和运行机制，确定不同应急功能团队的职责、权限等行动规范，不同应急功能团队之间的行动顺序和配合关系，以及规定应急行动的终止和撤离条件，避免不同机关、部门、单位及人员之间的互相扯皮、互相推诿现象的发生。

建立、完善应急决策和指挥机制，必须在遵循我国档案工作统一领导、分级管理原则及发挥现有管理体制优势的前提下，建设纵向垂直协调、横向相互沟通、资源充分共享、指挥调度灵敏、组织机构完备的突发事件档案应急管理体制，建立一个“职能明确、组织健全、运行灵活、统一高效”的覆盖全国的多层级应急指挥协调专门机构，明确赋予其应急权，提高档案应急管理主体的应急决策能力，并使档案应急主体逐步承担起：“负责全国档案突发事件预防和处置的方针、政策、决策指挥、总体协调”等使命。

3.3 抢救修复与重建机制

发生突发事件后，档案应急管理工作的核心在于及时抢救、尽可能修复受损档案；重建受损档案馆建筑。

3.3.1 档案抢救机制

在突发事件发生后，档案往往会处于被掩埋、被水浸以及虫蚀、霉烂变质等境地。从理论上讲，最为理想的状态是在第一时间把档案从废墟中抢救出来，但档案的特殊性、恶劣的环境因素、抢险设备的因素，都会在一定程度上制约或影响档案抢救工作的进程。

档案抢救机制是指在档案可挽救性评估的前提下，确保受灾档案得以及时抢救，将其及时转运出灾害现场，并根据档案的受损情况予以有针对性的处置。

不同类型的突发事件所引发的可能后果都是各不相同的，因此，我们要不断完善档案抢救机制，以档案保护技术学界的最新研究成果为指导，针对受灾档案的具体特点，选用适当的方法和技术手段抢救受灾档案，努力将突发事件对于档案的损害降到最小。

3.3.2 档案修复机制

档案修复机制是指在档案可恢复性评估的前提下，由专业人员根据档案的受损情况采取相应的技术与方法予以有针对性的处置，以维护档案的安全。

档案修复工作应以最大限度延长档案寿命原则、最大限度地保持档案历史原貌原则、最小干预原则、可逆性原则为指导，采用科学、规范、切实可行的修复方法，以加强档案载体的机械性能，延长档案的寿命。

受损档案的修复应由具有档案修复资质的专业人员、选用档案修复专用的设备工具、遵循档案修复工作的操作规范，按操作流程进行修复工作，以确保修复档案的质量。

3.3.3 档案馆建筑重建机制

在突发事件发生后，许多档案馆建筑遭受灭顶之灾，失去正常的使用价值，有待重建。

档案馆建筑重建机制是指立足于档案馆建筑的可恢复性评估，对无法修复的档案馆建筑，在“科学规划、统筹兼顾”思想指导下，以《档案法》《档案法实施办法》《防震减灾法》《档案馆建设标准》《档案馆建筑设计规范》《建筑工程抗震设防分类标准》《中国地震烈度区划图》等为依据，以防灾理念为指导，科学论证、慎重选址、优化设计、规范建设，确保重建工作的合理性、合法性、科学性和安全性。

3.4 评估奖惩机制

在应对突发事件的整个活动过程中，档案应急管理工作是否有序、是否高效，在很大程度上取决于评估机制是否健全、奖惩机制是否有效。

3.4.1 评估机制

几个方面的专项斗争和专项行动仍在深入开展中，一段时间内仍是全社会的热点和焦点。成果是显著的、振奋人心的，而工作方法、工作作风等精神层面也在悄然变化。优良传统和作风的回归虽然多是潜在的，但其价值同样应被关注。此类无形的东西，其可贵之处怎样评估都不会过分。

评估机制是指档案管理评估主体根据档案安全管理的客观要求，定期或不定期地围绕突发事件、突发事件档案应急管理主体能力、突发事件应急管理承灾载体等，对整个突发事件的发生、发展、演化情况以及档案应急管理的效率效果进行多角度的评估，避免档案应急管理工作陷于无序、盲目状态，减少档案应急管理工作的失误。

3.4.2 奖惩机制

奖惩机制是指档案行政管理部门依据事先制定的档案应急管理工作奖惩办法，对在档案应急管理工作表现突出的单位和个人及时予以表彰和奖励，对应对不力的单位和个人及时予以批评教育的一系列措施与方法。

3.5 专家参与机制

档案的特殊性以及档案工作视野下突发事件所具有的：事件突发性、事件持续性、后果破坏性、应对复杂性等特性，决定了档案应急管理工作具有自身的特点，单凭档案行政管理部门、档案管理部门自身的力量，单单具有充足的人力、物力，还不一定能应对，需要外在力量的支持与援助，需要专家的参与，为档案应急管理提供“智囊”与智力支持，以免在重大决策中出现技术性失误。

专家参与机制是指建立与完善档案应急管理专家参与制度，建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统，推进档案应急管理决策的科学化，确保档案的安全。

专家的专业视角和研究成果，可以为档案应急管理决策注入理性的思维，在一定程度上避免在决策中出现技术性失误。

专家参与机制建设应具体明确专家的职责范围，遴选专家的基本条件，专家的组织模式，专家发挥作用的渠道等内容。

由于技术是现代应急管理的重要手段，因此，档案行政管理部门要重视科学技术的支撑能力建设，充分发挥科研院所、高等院校相关专家的作用，通过引进、创新和组织联合攻关等形式，加强档案应急管理关键技术的研究，并及时将相关研究成果应用到档案应急管理工作实践之中。

3.6 区域合作机制

区域合作机制是指在档案应急管理工作领域，跳出传统行政区划分割的局限，根据突发事件的类型与特点，在相邻地区或非相邻地区间、相邻国家或非相邻国家间、以及国际间的档案管理机构，开展全方位的合作，围绕突发事件的应对工作建立、健全合作的协调机制与互助机制，在开拓突发事件档案应急管理工作思路和视野的同时，为突发事件的应急管理工作寻求科学的理论、宝贵的经验、适用的技术及其方法。

总之，明确突发事件档案应急管理机制的内涵及其构成，加强突发事件档案应急管理机制建设，对于建设档案应急管理体系，开展档案应急管理工作，提高档案应急管理能力等具有积极的意义。

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