建立农业综合执法体制的思考

一、中央关于农业行政执法的规定要求

《中华人民共和国农业法》第八十七条规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍，实行综合执法，提高执法效率和水平。国务院办公厅《转发中央编办〈关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见〉的通知》（国办发〔2002〕56号）提出，进一步转变政府部门与行政执法机构的职能和管理方式，实现政策制定职能与监督处罚职能相对分开，监督处罚职能与技术检验职能相对分开，实行综合行政执法；重点在城市管理、农业管理等领域，合并组建综合行政执法机构。国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）明确提出，要继续开展相对集中行政处罚权工作，推进综合执法试点，从源头上解决多头执法、重复执法，执法缺位等问题。农业部《关于全面加强农业执法扎实推进综合执法的意见》（农政发〔2008〕2号）明确要求，在全国农业县（市、区）全部实行综合执法，实现行政处罚职能统一行使，执法人员统一管理，执法力量统一调度，执法文书统一规范，为农业执法工作的顺利开展提供有力的组织保障。党的十八届四中全会是在我国全面深化改革重要时期召开的一次十分重要的会议，全面推进依法治国，建设法治政府，对加强农业法治建设和提高依法行政水平提出了新的更高要求。

二、农业监管执法工作存在的问题

（一）监管难度大。一是农资品种多、杂，经营网点多、面广，农产品生产规模化程度较低，一家一户单独面向市场，分散经营，难以做到“全过程、无缝隙”监管。二是部分农产品生产经营者法律意识和安全生产意识淡薄，违规使用或滥用禁限用农业投入品，监管任务加重。

（二）监管执法力量相对薄弱。绝大多数农业行政执法人员原来从事的是农业技术推广工作，对农业法律、法规系统学习时间较少，缺乏行政执法所必备的法律知识及相关的执法技能，在具体执法过程中仍然存在执法人员不善执法和不敢执法的现象。

（三）存在多部门交叉执法现象。农业执法的范围涉及内容多、面广，在涉农管理上，如《农药管理条例》对于农药和农药市场管理规定，农业、工商、化工、质监、安监等部门都有管辖权。同时，一些综合法规如《反不正当竞争法》、《产品质量法》等规定，工商、质监等部门也有管辖权。因此，多部门执法机构同时涉入，造成交叉执法或重复执法。

（四）执法主体形象不突出。由于农业行政执法工作起步较晚，依法行政特别是依法治农一直没有引起有关部门的高度重视，造成农业执法部门难以主动履行法律赋予的职责和权力，导致执法力度小，执法效率低，执法主体形象得不到应有的体现。

（五）监管执法经费难以有效保障。农业综合执法工作面临“三农”，涉及面广，工作量大，案件错综复杂，执法办案费用必不可少。农业综合执法经费不足，导致农业综合执法市场检查、专项整治、现场勘验、交通通讯、办公条件滞后，都严重制约着执法工作的正常开展。

（六）管理相对人和农民群众的法律意识淡薄。在市场检查过程中，管理相对人受到处罚时，往往以不懂法、不知法为由，推卸责任，逃避处罚，干扰执法工作的正常开展；农民群众的法制观念不强，自我保护意识差，往往在自己的合法利益受到侵害时不知或不能有效地保护自己的合法权益。

三、几点建议

（一）加强法制宣传教育，提高执法水平。一是采取多种形式学习法律。充分利用各种教育阵地，按照“六五普法”规划、计划的要求，对农业行政执法人员进行系统的法制教育，不断增强法律意识和法制观念。二是建立法律法规培训制度。要把行政执法人员的培训纳入日常管理的范围，加强对所有行政执法人员的培训。通过法律基本知识的培训，促使其学法、知法、守法、用法、护法，为严格依法行使农业执法职权奠定良好的基础。三是形成学习法律法规的良好氛围。扎实开展普法教育，注重普法效果，除执法人员外，其对象应包括相关部门、管理相对人以及广大人民群众，在社会上养成崇尚法制、依法行事、自觉履行法定义务的良好习惯，为农业行政执法创造良好的外部环境。

（二）加大财政投入，保障监管执法工作正常开展。把农业行政执法经费列入本级财政预算，保证人头经费、日常办公经费和执法办案经费，建立健全农业行政执法保障体系，配备完善农业行政执法所必需的仪器设备，为农业综合执法提供必要的物质保障。同时，还要妥善解决执法人员的待遇、职称等问题，为执法人员创造必须的工作和生活条件，排解其后顾之忧，使执法人员能一心一意为农业执法尽职尽责。

（三）加强制度建设，严厉打击违法犯罪行为。一是规范执法监管行为。建立健全办案、执法人员管理、财务、执法责任追究等工作制度，保障执法水平和效率。二是加大农业违法处罚力度。加强对农产品的监督抽查和监测，对违法行为严罚重罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（四）健全完善执法体系，加大执法力度。一是结合政府机构改革和行政审批制度改革，推进农业大部门制，整合充实监管力量。二是根据《中华人民共和国农业法》第十一章第八十七条第三款“县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍，实行综合执法，提高执法效率和水平”的规定，整合农业、畜牧、农机除法律法规授权以外的各行政处罚职能，成立农业综合执法机构，明确职能范围和人员编制配备。集中行使法律赋予农业行政主管部门承担的种子、农药、植物检疫、土肥、农村经济管理、农产品质量安全、农业环保等执法职能，以实行名符其实的农业综合执法。三是整合现有检测检验机构。按照优化事业单位资源配置和国家关于整合一批业务相同或相近的检测检验机构的要求，将农业、畜牧、农机现有的公益性检测检验机构、场所、设备、技术人员进行整合，为农业综合执法提供技术支撑；同时探索推进检测检验机构逐步社会化、市场化。□E：FQJ

关键词：农业综合执法 体制思考