食药行政处罚违法责任主体认定难点面面观

◆文 李维波

北京市大兴区食品药品监督管理局

食品药品监督执法作为行政执法的重要组成部分，必须严格遵守行政执法的合法性原则、合理性原则、正当程序原则、效率原则、诚实守信原则、责任原则。而对行政处罚中被处罚主体的认定将直接影响到整个案件的处罚是否正确、合法。而在被处罚主体认定前，首先得确认违法责任主体。因此，违法责任主体的认定在行政处罚中有着重要的现实意义。但在食药行政处罚中如何对违法责任主体进行认定却并不容易。

有行为不一定承担法律责任

行政处罚是行政机关或其他行政主体依法定职权和程序对违反行政法规尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为，是行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益的有力手段。违法责任主体的认定，是进行行政处罚的先决条件。行政违法责任主体是指违反行政法律法规，依法应该追究法律责任并能独立承担行政法律责任的行政法律关系主体，而与行政违法责任主体相对应的是行政违法行为主体，即具体实施了违反行政法律法规的主体，包括了公民、法人和其他组织。有行为不一定承担法律责任，但承担法律责任必定因某种违法行为。

各类规范中相关表述不尽相同

在食品药品相关实体法中关于行政违法责任主体种类的规定表述不尽相同。笔者认为依照法律效力，应将行政违法责任主体种类划为公民、法人、其他组织三类。

《食品安全法实施条例》将食品生产经营者认定为行政违法责任主体。而《餐饮服务食品安全监督管理办法》第二条、《流通环节食品安全监督管理办法》第三条、《食品生产许可证管理办法》第三条分别将单位和个人、食品经营者、企业作为行政违法责任主体。

《药品管理法》第二条，在中华人民共和国境内从事药品的研制、生产、经营、使用和监督管理的单位或者个人，必须遵守本法。将行政违法责任主体认定为单位或者个人。《医疗器械监督管理条例》对行政违法责任主体认定为企业、机构、人员。《化妆品卫生监督条例》第四条，凡从事化妆品生产、经营的单位和个人都必须遵守本条例，将单位和个人认定为行政违法责任主体。

《行政处罚法》第三条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《行政复议法》第二条，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、做出行政复议决定，适用本法。

其他组织责任主体认定较复杂

公民(自然人)主体认定依据《民法通则》关于公民(自然人)行为能力的规定，对公民(自然人)身份的认定，一般应以身份证为准。同时，《行政处罚法》第二十五条规定了公民(自然人)免罚和从轻处罚的条件，即不满14 岁的人有行政违法行为的，不予处罚，责令监护人加以管教；已满14 岁不满18 岁的人有违法行为的，从轻或减轻行政处罚。笔者认为，个体工商户、个人独资企业、个人合伙也应认定为公民或个人性质进行处罚。

行政违法责任主体认定为其他组织的，情况比较复杂，在《民法通则》和《行政处罚法》上都没有明确的规定。依据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《高法意见》）第四十条，其他组织是指“合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织”。主要包括依法登记领取营业执照的私营独资企业、合伙组织，外资、中外合作企业，领取社团登记证的社会团体，法人依法设立并领取营业执照的分支机构，乡镇、街道、村办企业等。条款里的法人是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。

笔者认为在行政处罚中对于其他组织的认定也应当参考《高法意见》的解释，综合行政相对人的具体情况进行认定，但是不是完全按照《高法意见》的解释进行定性，否则对于个人独资企业和个人合伙企业的主体性质定性将出现偏差。符合合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格三个条件，除自然人、个体工商户、农村承包经营户、个人独资企业、个人合伙、企业法人、机关法人、事业单位法人和社团法人以外的组织，均可认定为其他组织。

五种关系中存在认定难点

一是雇佣关系。在雇佣关系下，雇员为雇主的利益而完成雇佣事项而导致违反行为发生的，该行为能否得到实施一般取决于雇主，所以一般应该认定为雇主的行为。法律责任应由雇主承担。最高人民法院关于适用《民事诉讼法》若干问题的意见第四十二条规定，法人或者其他组织的工作人员因职务行为或者授权行为发生的诉讼，该法人或其他组织为当事人。第四十五条规定，个体工商户、农村承包经营户、合伙组织雇佣的人员在进行雇佣合同规定的生产经营活动中造成他人损害的，其雇主是当事人。需要注意的是，雇员进行雇佣关系以外的行为，应认定为雇员自己的行为，而不应认定为雇主的行为。

二是承包关系。承包人在承包期间以企业的名义实施的违反行政法规的行为，应当认定为企业的违法行为而由企业承担违法责任，不应该认定为个人的违法行为。承包人在承包期间实施的承包合同规定权利范围以外的行为或者承包前、后实施的违法行为，应该认定承包人为违法责任主体。

三是委托关系，食药执法中，存在委托关系的主要是食品生产行业。《北京市食品委托生产管理办法》第三条，受委托方食品生产许可证的许可范围应涵盖申请委托生产的产品品种，并对其生产的食品承担安全责任。因此，出现行政违法行为时受委托方应该认定为违法责任主体。

四是隶属关系。在我国单位存在隶属关系的情况分两种。一种是乙单位为甲单位的下属单位，不具有法人资格，如总公司和分公司的关系；一种是甲单位对乙单位具有领导权力，但甲乙双方都是独立法人，以各自的名义从事民事活动并独立核算，如总公司和子公司的关系。依据《公司法》规定，设立分公司，应当向公司登记机关申请登记，领取营业执照，分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担；子公司具有法人资格，依法独立承担民事责任。对于分公司，应该认定甲单位为违法责任主体，承担法律责任，对于后一种，双方都是独立法人，谁实施了违法行为，谁就承担相关法律责任。

五是合伙关系。这一关系大体有两种情况。第一种是个人合伙，指两个以上的公民，按照协议各自提供资金、实物、技术等合伙经营，共同劳动。依据《民法通则意见》第四十五条，将个人合伙组织在诉讼中的地位分为两类：起字号的，以登记的字号为诉讼当事人，合伙负责人为诉讼代表人；未起字号的，以全体合伙人为共同诉讼人，合伙人人数众多的，成立代表人诉讼。但《民事诉讼法意见》第四十七条规定：不论起字号与否，个人合伙的全体合伙人在诉讼中均为共同诉讼人；起字号的应在法律文书中注意登记的字号；全体合伙人人数众多的，成立代表人诉讼。《民法通则意见》颁布实行于1988 年，《民事诉讼法意见》颁行于1992 年，依照新法优于旧法的原则，应以《民事诉讼法意见》第四十七条为准。据此，笔者认为，在食药行政处罚中，个人合伙的全体合伙人实施了违法行为，合伙人数在3 人及以下的，应将全部合伙人认定为违法责任主体，并在法律文书中一一列出；合伙人数在3 人以上的，应成立代表人，将代表人认定为违法责任主体，并在调查笔录里体现相关内容。第二种是合伙企业组织。依据《民事诉讼法意见》第四十条及《合伙企业法》的相关规定，合伙企业是经依法登记并领取营业执照的营利性组织，在诉讼中享有诉讼当事人地位，并不以全体合伙人为诉讼当事人。