宁波PX事件对地方政府应对相关群体性事件的启示

郭强华

（宁波大学商学院 浙江 宁波 315211）

2012年宁波爆发了阻止PX事件落户的大型游行和抗议活动。虽然时过境迁，但是2014年4月广东茂名再次因PX事件引发地方民众上街游行值得我们作深刻总结，比如政府应对这种突发状况时究竟应该如何作为，如何与民众沟通，特别是暴力维稳方式值得我们深思。

PX这样的重化工项目，不只是政府和企业的事情，而是关系当地民众利益的重大公共事务。这样的项目理应从立项的那一刻起，就全程公开，让民众全程参与。既要让当地的媒体充分报道，也要让当地民众充分讨论。如此，民众才会对PX项目形成客观的认识。如果民众对PX项目不放心，亦可设立日常的公民监督机制，监督企业的运营。

遗憾的是，从2007年的厦门PX事件到现在的宁波PX事件，5年过去了，地方政府决策不透明，以及民意的“被代表”，并没有改变。对于这些项目，当地民众并没有充分知情，地方政府也没有将这些重化工项目当作地方的重大公共事项，交由人大等议事机构公开辩论。而等到民众已经群情激愤、“闹起事”时，再去公开信息、引导理性讨论，常常来不及了。既无助于化解当地的治理危机，也不易改变民众固有的印象。

一、宁波处理群体性事件存在的问题

2012年10月宁波市镇海区部分村民因镇海炼化一体化项目拆迁而集体上访，后因该项目中包含对二甲苯（PX）生产装置，在10月25日、26日引起镇海区大规模封路抗议，并遭到警方使用催泪瓦斯清场。此后的27日和28日，抗议活动蔓延至宁波市中心的天一广场和宁波市政府，50余人遭到警方控制，最终宁波市政府承诺不再建设PX项目，并停止推进整个炼化一体化项目。

群体性事件的防范和应对关系着社会稳定与和谐发展，因此，必须通过微观层面的制度创新来防范和化解，从而走出群体性事件“起因都很小——基层反应迟钝——事态升级爆发——基层无法控制——震惊高层——迅速处置——事态平息”的怪圈。笔者认为市政府在处理PX事件时存在以下问题：

1.政府信息公开滞后

一方面，事件本身由一环保项目引起，在项目前期阶段，不管是社会风险评估还是环保民测都未能得到社会认可。另一方面，在事件发生后，未及时通过各个官方渠道让民众知晓项目进展、项目信息、应对处理方式、授权负责部门等。

2.用“堵”不用“疏”

在意识到事态发展趋势后，在市领导约谈当地群众代表前，对于民众关于停建项目的诉求采用网络封锁、区域封道、异地特警对峙维稳等方式应对方法激起民情民愤。同时，在28日当晚对于部分情绪激动的民众采取一定的强制措施，加深了干群对立和减少了和谐沟通的渠道。

3.舆论控制导向偏差

作为当地行政部门的宁波市政府控制网络传播，而当地媒体对事态发展报道和民意导向的作用缺失，没有任何的跟踪和记录。于此同时，坊间流言通过各种渠道加速传播，牵涉官员贪腐、部门相互推诿，群体认同感降低了对于流言的判断力，有对弱势群体的同情和对强势政府的抵触，民众由原来对单一项目事件的抵制升格为对政府职能部门的不满，使得矛盾和形式快速升级。

4.行政介入不及时，沟通渠道不畅

事态发展初期，政府与上访人群和广大市民群众未能形成良好的互动和协调机制，而且对于与群众的访谈内容也未能及时通过合理渠道予以公布，相关部门、基层政府疏通协调效果不佳的基础上未能形成部门合力，控制事态发展。

二、宁波PX事件的处置反思

1.领导重视、组织有力

采用一把手责任制，对于区域性突发事件，做到小事不出村，大事不出镇。严格根据《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》要求，对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的等七种情形，将对党政领导干部实行问责。同时，建立完善由主要领导干部任职负责的信访机制、民调机制、指挥机制、维稳机制，畅通沟通渠道。

2.紧盯基层、由下而上

首先，应该充分发挥社区的作用，通过社区建立起群体性事件的预防制度。随着国家权力向社会的让渡与转移，社区在人们生活中发挥的作用越来越重要，越来越多的社会管理、社会服务、社会协调、社会保障功能被社区所承担。社区对影响社会秩序的社会问题、社会矛盾、社会冲突及其他非稳定因素有着整合和制约作用，是社会良性运行的重要环节。有效发挥社区的管理控制功能进行社会预防，具有重要而积极的社会意义。在当前，要大力培育和发展社区的服务、管理、预防功能，切实提高社区的社会控制能力。建立和完善政府职能部门与基层社区自治组织相结合的社会控制体系和运作机制，构筑维护社会稳定网络，最大限度发挥综合预防效能。充分发挥社区的社会救助和保障作用，帮助和扶持社会弱势群体，有效缓解社会不公现象引起的社会矛盾。塑造社会信息上下沟通的减压制度，使弱势群体感到党、政府、社会的关心和关注，以利于他们社会情绪的缓和与缓解，为通过正常渠道解决问题打下基础。同时，在社区范围内继续保持畅通的信访渠道、发展各类社会信息的报道和反馈制度。

3.沟通先行、畅通渠道

在群体性事件处理中建立起现场对话制度和第三方协调制度。由于人数众多、情况复杂，单靠传统的社会治安接处警系统无法应对和处理群体性事件。在处理过程中应以对话和协商为主，争取在短的时间内缓解人群的情绪、疏散人群，把原本具有强大破坏力的事件变成了解民意、发现问题、教育群众、查处部分单位违法违纪行为以及赢得民心的机会。在形势紧急、时间紧迫、对话机会有限、信息资源不充分的条件下，对话制度必须遵循一定的程序。第一，表示愿意解决问题，并短时间内派出对话代表，让现场群众感受到尊重和重视，看到问题解决的希望；第二，了解群众要求与底线，寻求双方共同的目标，为协商确立基础；第三，澄清重要事实，消除彼此误解，建立互信；第四，双方代表对话，平等协商，在尽可能满足双方需要和彼此让步的基础上达成损害最小的协定；第五，履行诺言，要积极主动按协议兑现结果。若能马上做到的要立即兑现，责任要明确到人，并及时告诉群众进展情况。难以解决的则要及时向群众进行解释和说明。在群体性事件处理中，为了避免政府既是当事人又是调停人的双重身份带来的尴尬，可以引入包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体等第三部门进行解决。地方政府在处理群体性事件中，可以选择一些法律工作者、社会知名人士、司法机关离退休人员等，成立维护社会稳定协调组织，协助政府进行社会管理和紧急处理群体性事件。

4.监察监督、多管齐下

要发挥社会舆论监督作用，建立起社会舆论监督制度。一些地方政府在处理群体性事件时，存在着掩盖信息、隔断传媒的现象，这使得政府在群众中的公信力大为下降，还让社会传言找到了充分的市场，以讹传讹，流言四起，人心不稳。在群体性事件处理过程中，社会舆论不但可以及时监视事件发生的潜在因素，而且可以作为信息公开的窗口，可以合理介入事件发挥监督功能，体现人文关怀，成为社会的安全阀。发挥社会舆论监督作用，就要建立起政府与媒体良性互动的沟通制度，支持和引导媒体发挥其环境监测功能和社会整合功能，为媒体提供畅通的渠道。

三、宁波PX事件的启示

1.PX被“妖魔化”实际上反映了部分市民的“无知”

实际上，PX这种现代化学工业中极为重要的产品并没有公众想象的那么可怕。世界卫生组织国际癌症研究机构（IARC）和美国政府工业卫生学家会议（ACGIH），均将PX归为“缺乏对人体致癌性证据的物质”。PX是制作涤纶的原料。而涤纶是解决我国13亿多人穿衣、家纺需求和产业用纤维的主要合成纤维品种。2010年我国涤纶产量占化学纤维产量的81.4%。PX的下游产品叫PET，是最重要的合成纤维品种。在人口众多、土地紧张的中国，合成纤维不可或缺。PET还用于容器、包装材料、薄膜、胶片、工程塑料等领域，正在越来越多地取代铝、玻璃、陶瓷、纸张等材料。2010年，我国成为世界最大的PX生产和消费国，产能占全球24%左右，消费量占全球32%。

应该说PX作为一种战略资源，对于国民经济的发展、人民生活水平的提高非常重要，PX产能的提高可避免我国对于国外PX产品的依赖。

2.起因搬迁多方因素发酵迁怒PX，处置延误

本次发生在镇海的事件，原本不是针对PX的，根据镇海政府网站上的市民留言和政府有关说明来看，矛盾的起因是搬迁，即地方村民对政府拆迁计划不满。其实，PX项目于2009年就已经被省政府批准立项，并于2011年写入了宁波“十二五”规划。2011年镇海炼油厂的原油加工量已经超2100万吨，乙烯产量超110万吨，而本次新建的“炼化一体化项目”，也不过是“1500万吨炼油、120万吨乙烯”的项目总量。

在事情发生过程中，不但主流媒体集体失声，而且在搜索引擎，微博等网络途径大量屏蔽有关信息，防民之口胜于防患，对于广大市民想了解真相，提出自己疑问的权利粗暴干涉，肆意践踏。在最初的一周时间内，影响面基本只在镇海城区，很多情绪激动的市民成群结队在镇海城区抗议，并占据了几个主要的进出城区的车道，引起交通瘫痪。此时，不但政府没有人出面进行劝阻和提出解决方案，尽量平息民愤，而是粗暴的调来大量警力，在夜间对镇海城区实行宵禁，和市民造成正面冲突，并且封锁了出入镇海城区的道路，进一步加剧了民怨。在宁波市区，大批市民慕名而来加入游戏队伍时，本来秩序井然，但是由于政府投入大量警力维持治安，期间又没有政府官员出面做必要的沟通，致使有些群众情绪失控，在言语，甚至身体和警察发生冲突。事件发生过程中始终没有政府官员出面做出合理解释，消除市民恐慌情绪。由于迟迟没有官方解释，市民见到的警察维持治安和某些激进的市民发生的冲突通过网络被放大，甚至是扭曲，进一步激化市民和政府之间矛盾。

3.相关企业缺乏社会责任

镇海炼化是中石化下属规模最大的炼油企业，由于企业拥有中国吞吐能力和接驳条件最好的原油码头，炼油成本相对较低，中石化决定对企业进行扩建，项目建成后，镇海炼化将成为国内乃至亚洲最大的综合炼油石化企业。对于镇海炼化而言，是否能上一体化项目，对于企业今后的发展至关重要，1500万吨炼油项目将采用世界最新型的工艺、单套炼油装置都将在国内达到最大，意味着吨油能耗、物耗都将处于较低水平，对于镇海炼化目前国内最大的炼油企业而言，该项目建成后至少在今后相当长的一段时间内在国内哪怕在国际方面都将处于领先地位。特别是与炼油配套的化工项目的投产，即PX和乙烯，都将极大地提升镇海炼化的盈利能力。但是处于PX事件的镇海炼化对于此事的处理，笔者认为不够积极，比如通知员工不得发表有关PX项目言论；不得参加广场游行等。作为一个企业，一体化项目上与不上，至关重要。在此之前，镇海炼化对于一体化项目做了大量的、细致的工作，投入了大量的人力物力。因而，企业对于一体化项目的立项、环评、规划都是非常清楚的，至少要比地方政府要清楚得多。在当PX事件发生时，应该勇敢地站出来，为PX项目的前因后果、PX对于国民经济的重要性、PX的物理化学特性以及对人体的影响、具体环保设施投入、该项目建成后污染物排放总量及各类指标水平等对宁波市民进行详细的说明，有利于消除市民对于PX项目的恐慌情绪。

四、对策建议

1.国务院应敦促各地政府将“以人为本”理念真正落实到实处，在发展经济的同时注重保护环境，特别是在西部地区更应将环境问题放在发展的首位，切实把环境保护指标纳入各地政府绩效考核和个人升迁的考核标准中。

2.重大化工类（对环境和人体有较大影响）项目应从立项起即通过当地媒体全程公开，让当地民众充分参与讨论，设立民众表达意见的渠道。

3.任何项目或工程都必须开展严格的环境影响评价工作，且环评单位不得与工程单位有任何利害关系，环评过程必须有类似听证或咨询当地民众的内容，环评报告必须公布，且专业程度以公众能读懂为宜或对公众有利害关系的部分要科普化。一些影响较大的项目或工程甚至应该考虑由一家以上的环评机构承担。

4.重大公共事项还应交由当地人大等议事机构公开辩论，群众可应邀参加旁听，甚至可以将辩论过程通过媒体向社会公开。

最后，政府也应注意问题的另一面，即是否只要公众反对就完全放弃。例如，PX化工（对二甲苯项目）其实并非那么可怕，世界卫生组织等权威机构也认为其风险可控，PX事件之所以发生，除了公众盲目恐惧外，关键还是工程单位或政府未与民众沟通，相互之间缺乏信任。类似的还有垃圾焚烧厂的问题，在国外，有的垃圾焚烧厂就紧挨居民区，且无异味无事故。所以，政府既要考虑公众的健康，但也不能因公众反对就简单地放弃，邻避效应在哪个国家都存在。毕竟各地经济还要发展，何况有些工程确实能给当地带来效益和就业。

［1］于建嵘.中国的社会泄愤事件与管治困境［J］.当代世界与社会主义，2008（1）.

［2］彭爱丽.突发事件：当前影响我国社会稳定的潜在威胁［J］.前沿，2010（8）.

［3］王瑾.中国业主集体抗争：起源、过程和结果［J］.理论界，2010（11）.