检察机关介入重大责任事故调查机制探究

田 宇，陈 曦

(北京市大兴区人民检察院，北京102600)

一、检察机关介入重大责任事故调查机制立法进程

检察机关介入重大责任事故调查机制是由最高人民检察院在2000年下发的《关于积极参与对重特大安全责任事故的调查预防工作、严肃处理国家机关工作人员渎职犯罪的通知》中提出的，该规定要求检察机关对所在辖区发生的重特大安全责任事故要极度关注，主动与有关单位协调，及时的介入调查工作。这个阶段是检察机关为构建介入重大责任事故调查机制的尝试阶段。

2006年2月最高人民检察院、监察部、国家安全生产监督管理总局共同制定了《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查中的联系和配合的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)，2007年4月国务院第四百九十三号令颁布了《生产安全事故报告和调查处理条例》(以下简称《处理条例》)，这两个规定，明确了检察机关应邀介入重大责任事故调查的模式，标志着检察机关介入重大责任事故调查机制的正式确立。

2007年10月最高人民检察院在通过了《人民检察〈关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定〉的实施办法》(以下简称《实施办法》)，该实施办法对检察机关参与重大责任事故调查的目的及意义、调查的方式、主要任务、工作机制等进行了完善和细化。［1］2010年最高人民检察院又下发了《关于加强和改进新形势下惩治和预防渎职侵权犯罪工作若干问题的决定》，该规定将检察机关同步介入重大责任事故调查的范围扩展至食品、药品、环境污染、国土资源等多个领域。上述两个规定标志着检察机关介入重大责任事故调查机制进入完善阶段。

二、检察机关介入重大责任事故调查现实困境

1.检察机关及时高效介入难。重大责任事故发生后，检察机关很难及时高效的介入事故调查。从现行的法律规定来看，《暂行规定》第二条以及《处理条例》第二十二条都明确规定检察机关介入事故调查需要等待事故调查组的邀请。对于邀请检察机关介入的时限，以及迟延邀请和拒不邀请的法律责任等均没有规定。即使最高人民检察院制定的《实施办法》要求检察机关要主动与同级人民政府或者政府授权的事故调查组牵头部门联系参与调查，但是，检察机关在不可能先于有关职能部门发现重大责任事故发生的前提下，是无法与有关部门及时联系的;并且有关部门对检察机关的主动要求不予回应或拒绝时，检察机关也无法可依。从调查组的人员构成来看，事故调查组是由人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全监督管理职责的有关部门人员组成。这些组成人员很可能就是要被追责的人，他们在面对检察机关调查事故背后的职务犯罪时会存在一定的抵触心理。［2］在明知自身存在违法行为的情况下，不会在事故发生的第一时间邀请检察机关介入调查。因此，从现行规定及调查组人员构成来看，检察机关及时高效介入重大责任事故调查的难度很大。

2.检察机关介入调查职责定位不明确。关于检察机关介入事故调查的职责定位，《暂行规定》第三条规定:“事故调查工作由事故调查组统一领导、组织协调。事故调查组成员和检察机关所派人员应当积极配合，紧密协作，在事故调查组领导下，各自在法定职权范围内开展调查工作。”该项规定使得检察机关介入调查职责定位难以明确。之所以会难以明确职责定位，一方面原因在于，检察机关作为法律监督机关，其介入事故调查的目的之一就是对事故调查工作以及公安机关的立案侦查工作进行法律监督。按照《暂行规定》的要求，检察机关处于作为被监督对象的调查组的统一领导下，是无法履行法律监督职责的;另一方面原因在于，依照刑事诉讼法的规定，检察机关对国家机关工作人员的职务犯罪有权立案侦查。其介入事故调查的另一个重要的目的就是依法对重大责任事故背后存在的职务犯罪进行侦查，追究相关人员的刑事责任。而调查组的组成人员可能就是检察机关要立案侦查的对象，按照《暂行规定》的要求，检察机关在调查组的统一领导和组织协调下，是无法独立行使检察权的。因此，《暂行规定》的规定使得检察机关介入调查职责定位难以明确。

3.检察机关调取证据难。按照《刑事诉讼法》的要求，检察机关要全面调取证据。而在具体实践中，检察机关在介入重大责任事故调取证据难度大，具体体现在:一方面检察机关要借阅复制事故调查组的有关材料和卷宗或接触事故调查有关人员，按照《暂行规定》要求，需经“检察机关和事故调查组有关负责人”的双重批准。在未经事故调查组有关负责人的批准的情况下，检察机关是无法向调查组调取证据材料的。另一方面《暂行规定》还规定，检察机关参加调查的工作人员若要“向事故有关责任人员了解情况，”则需要“与事故调查组工作人员一起”，且“谈话记录由事故调查组做出”。［3］也就是说检察机关要获取相关责任人的口供，需要经事故调查组的批准。该《暂行规定》的出台为相关责任人提供了一把保护伞，增大了检察机关全面调取证据的难度。

4.检察机关对重大责任事故所涉及的职务犯罪追责难。检察机关对重大责任事故所涉及的职务犯罪追责难，具体体现在以下三个方面:(1)重大责任事故调查组是由地方政府以及相关职能部门组成的，在对事故进行调查过程中难免会“护短”。调查组在调查报告中会尽量避谈有关部门存在的渎职行为，在检察机关追究相关责任人的法律责任时为责任人说情，以及拒不配合检察机关调查取证等情况在实践中时有发生。(2)个别地区人民法院混淆政府调查报告与检察机关调查结论的证据效力关系。在司法实践中，个别地区法院在审理重大责任事故中国家机关工作人员职务犯罪时，受到特定因素的影响，往往以调查组的调查报告为审判依据而忽略检察机关的调查结论。如果调查组的调查报告认为无职务犯罪，则法院就会认定为无职务犯罪，对检察机关调查结论不予采纳。只有事故调查报告认定存在职务犯罪，法院才会对职务犯罪予以认定。(3)《实施办法》第七条第四款规定:“组成事故调查组的相关部门及事故调查组主要负责人对检察机关决定立案，采取拘留、逮捕等强制措施持不同意见的，参与事故调查工作的检察人员要及时报告本部门领导或者分管检察长，根据领导指示做好沟通协调工作。沟通后意见仍不一致的，应当向上一级人民检察院报告，由上级人民检察院进行沟通、协调。”实践中，检察机关与调查组的意见不统一是常态，而检察机关还要充分尊重行政机关的意见，与之进行沟通协调。这一个沟通协调的结果往往是行政问责多、职务犯罪处理少。

三、完善检察机关介入重大责任事故调查机制的建议

1.改变检察机关对重大责任事故调查的介入方式。检察机关要及时高效的介入重大责任事故调查，就必须建立更加积极主动的事故调查介入方式。(1)检察机关要与辖区内的大型企事业单位和安全生产监督管理部门建立重大责任事故同时通报机制，以便于检察机关能够在事故发生的第一时间内掌握情况，及时做好介入事故调查的准备。(2)在事故发生后检察机关要改变被动介入事故调查的状态，主动与事故调查组或者有关职能部门联系了解情况。根据事故的相关情况，决定是否同步介入进行调查，检察机关决定介入调查的，可以在未经事故调查组或者有关职能部门邀请的情况下直接进行。(3)检察机关发现有关部门在事故发生后有企图销毁证据、涂改证据、串供等不法行为或嫌疑时，可以在未与事故调查组或者有关职能部门沟通协调的情况下，直接介入事故调查，以便于最大限度掌握事故发生的各类原始证据，避免妨碍检察机关职务犯罪侦查的行为发生。

2.明确检察机关的职责定位。在重大责任事故调查中，应该改变检察机关职责定位不明确的现状。而改变这一现状的关键在于解决《暂行规定》的要求与检察机关职责之间的矛盾。从权力性质的角度来看，事故调查组是行政工作组，检察机关是司法机关，两者的权力运行有着很大的区别。要求检察机关在介入重大责任事故调查中服从于行政机关的领导，违背司法工作规律，同时影响检察机关的职能定位。因此，有必要将《暂行规定》的内容修改为:“事故调查组与检察机关在事故调查工作中应当在各自的法定职权范围内开展调查工作，检察机关在事故调查过程中应依法进行法律监督和职务犯罪侦查。检察机关依法履行职责，不受行政机关、事故调查组的干涉。”这一修改能够明确检察机关的职责定位，确保检察机关更好地行使职权。

3.保障检察机关介入事故调查的独立性。《宪法》第一百三十一条规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”《宪法》的规定赋予了检察机关独立的司法职能，检察机关介入重大责任事故调查应当具有独立性。而《暂行规定》和《实施办法》的相关规定已经干预到检察机关介入事故调查的独立性，不利于检察机关行使职权。因此，应当对与重大责任事故调查相关的法律法规进行如下修改:(1)将《暂行规定》第六条修改为:“事故调查组和检察机关在事故调查和案件查处工作中要分工负责。检察机关查办重大责任事故所涉及的职务犯罪行为不受事故调查组的干涉。”(2)将《暂行规定》第六条修改为:“检察机关发现涉嫌渎职犯罪线索后，根据立案前审查的需要，经检察机关负责人批准，可以借阅和复制事故调查组的有关材料和卷宗;可以接触与事故调查有关的人员，向其询问和了解有关情况。事故调查组和各有关部门应当予以协助和配合;检察机关参加介入事故调查，可以向事故有关责任人员了解情况，谈话记录由检察机关做出，其他部门不得干涉。”(3)将《实施办法》第七条第四款修改为:“检察机关介入事故调查的，对于重大责任事故所涉及的职务犯罪责任人的处理意见，事故调查组应当采纳;事故调查组对处理意见不认可的，可以如实写入事故调查报告。检察机关对于重大责任事故所涉及的职务犯罪嫌疑人决定立案，采取拘留、逮捕等强制措施的，不受事故调查组以及相关行政机关的干预。”

4.提升检察机关对重大责任事故所涉职务犯罪的追责力度。应当从以下两个方面入手提升检察机关对重大责任事故所涉职务犯罪的追责力度:(1)理清事故调查报告与检察机关调查结论证据效力关系。事故调查报告与检察机关调查结论的证据效力影响着对重大责任事故所涉职务犯罪的追责。事故调查报告就其性质而言，是一种由行政机关做出的具体行政行为，并非是行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的证据材料，不能直接转换为刑事证据使用。而检察机关在介入重大责任事故中所获取的调查结论是符合刑事诉讼法的要求的，应当作为刑事审判的证据使用。所以，应当明确检察机关调查结论证据效力在刑事诉讼中优于事故调查报告。避免法院在司法实践中出现以事故调查报告作为审判依据而忽略了检察机关的调查结论的情况。(2)强化对相关责任人接受刑事处罚后的去向监督。强化对相关责任人接受刑事处罚后的去向监督是提升对重大责任事故所涉职务犯罪的追责力度的一种体现。通过对相关责任人在受到刑事处罚后的去向监督，可以避免责任人违法回到公务员队伍任职的情况的发生，既能加大对重大责任事故所涉职务犯罪的追责力度，又能警示国家机关工作人员认真履行职责，避免重大责任事故的发生。

［1］［2］吴祥义，王宏平.检察机关介入重大责任事故调查模式重构设想［J］.人民检察，2011(21).

［3］王 琳.重大责任事故调查检察机关应主动介入［N］.东方早报，2008－04－12.