从鸟粪开发看民国时期广东地方政府在维护西沙群岛主权斗争中的重要作用

刘永连 张莉媛

（暨南大学文学院中外关系研究所，广东广州510000）

自晚清将领李准巡海以来，我国社会就开始关注西沙群岛。20世纪70年代中越海上争端大起，学界对西沙群岛问题的研究更是形成热潮。不过纵观前人学术成果，可见学界多关注西沙群岛主权归属和国家层面的对外交涉，而忽视平时以地方开发为主要内容的主权维护事务[1]关于西沙群岛的开发问题，20世纪70、80年代林金枝、何纪生等学者曾有论述，不过都是从主权归属角度来谈问题。详见林金枝.从西沙群岛物产的开发看它与祖国悠久的历史关系——西沙群岛考察报告之一.南洋问题,1978,(2)；何纪生.海南岛渔民开发经营西沙、南沙群岛的历史功绩.学术研究,1981,(1).近年郭渊教授对晚清时期两广总督府及水师管理开发西沙群岛问题作了系统论述，并在强调开发行为证明了中国对西沙群岛无可争辩的主权之外，指出其对遏制西方列强殖民扩张和保护西沙群岛海产资源等方面的重要作用，然未涉及民国时期鸟粪开发问题，亦未对资源开发在主权维护中的具体作用进行深入分析。详见郭渊.晚清政府对西沙群岛资源的开发及其历史意义.浙江海洋学院学报(人文科学版),2007,(3).可见，从资源开发角度来考察主权维护问题尚无专文论述，有着很大研究空间。。笔者认为，海疆主权的日常维护亦是主权问题的重要层面，在和平时代地方政府有效的开发和经营尤为解决主权争端的根本和长远之计。考察民国时期西沙群岛鸟粪资源开发问题，至今仅见两篇论文对其探究，或概述整个民国时期的开发情况，或重点探究抗战胜利后的开发，而对民国建立至抗战爆发20余年间广东地方政府频有推进的开发历程尚乏深入探究[2]关于西沙群岛鸟粪资源开发问题，可见侯强.民国政府对西沙群岛的鸟粪开发.学术探索,2002,(1)；刑增杰.略述民国政府对西沙的开发.新东方,1999,(4).。本文立足于广东地方文献，通过分析开发西沙群岛鸟粪批商方式的改进、对承包商人的遴选、开发过程的监督、技术手段的变化等，探究这一段时期广东地方政府开发西沙群岛经济开发的得失，及其在西沙群岛主权问题上的深刻影响，以期为当前我国维护南海诸岛主权工作提供借鉴。

一、批商方式的改进

“西沙（群）岛素以鸟粪著称。”[1]广东国民政府.1928年调查西沙群岛报告书撮要.韩振华.我国南海诸岛史料汇编.东方出版社,1988.(P199)晚清两广总督张人骏初步筹划开发西沙群岛，曾聘用洋人化学师将岛上鸟粪带回化验，以备开采、制造肥田粉。但是由于其不久卸任，接替者袁树勋无意于此，故而被搁置下来。民国初年，国内军阀割据，广东政局亦时有变化，政府对于孤悬海外的西沙群岛无暇顾及。日本人对南海资源垂涎已久，自1917年“发现”西沙群岛及其鸟粪资源起，千方百计实施盗采。为了维护主权，一些商人如民国六年（1917）何承恩，八年邓士瀛等，相继呈请开发，然均未成功。进入20世纪20年代，政府当局才真正重视起来，将开发西沙群岛纳入日程。民国十年（1921）三月，香山县商民何瑞年承领开发西沙岛鸟粪的申请始被批准。

对西沙群岛鸟粪的组织开发方式，最初是由商人提出申请，当局审批特许，这种比较被动的批商方式带来不小隐患。

首先，政府本身缺乏开发意识和应有规划，对西沙群岛情况并不清楚，导致在开发一系列问题上都很盲目，没有形成科学决策和切实措施，也顾及不到未来效果。尽管早在晚清时期，广东地方政府已经做过一些巡视和调查，然而民国建立后地方当局并未继承吸收这些成果，对西沙群岛的情况了解极少，甚至“各岛名称现尚未定，面积尚未勘测明确”[2]陈天锡.西沙岛东沙岛成案汇编.广东实业厅,1928.(P55)。再者官方尚无经营西沙群岛的打算，“民国肇兴，时逾数稔，亦未闻有何进行”[2](P24)，缺乏相应的规划和章程。由此贸然批商承办，一切后果都无从预料。

其次，审批许可并非根据商人条件，而是衡量私人关系，导致一开始就为奸商钻营大开方便之门。在申请承办开发西沙群岛的商人中，且不说上文述及的何承恩、邓士瀛等，与何瑞年同年申请者还有刘惠农、谭宏、梁国之等，何瑞年之所以能够申请成功，是因为他与当时大总统的关系，且未按常规途径向广东省矿务处申请，而直接与军政府内政部（或称内务部）疏通。据考，何“是孙中山旧友。他曾多次向孙中山面陈开发西沙群岛的计划。孙中山对何瑞年维护国土海权而兴办西沙实业的愿望表示嘉许，并经省务会议议决，同意何瑞年的申请，由广东省政府发给经营执照”[3]吕一燃.近代中国政府和人民维护南海诸岛主权概论.近代史研究,1997,(3).(P21-22)。次年，梁国之得以与何瑞年合作，亦在于他搭上了与官场高层的关系。他本“与原任广东盐运使邹鲁为亲戚”，“又与现任广州市工务局长程天固、新任大本营第四路游击司令调任广东海防司令陈策皆属稔友”，“复托人向大总统陈请。旋奉大总统饬传代表（即何瑞年）进见，谕以尽可共同合办”[2](P54-55)。正因为如此，尽管广东地方士绅、民众多年且屡屡揭发、控诉何瑞年、梁国之当勾结日人之行径，但何、梁受广东省署、军政府乃至大总统之庇护，得以终其五年承办期照行其事[2](P48-68)。日本外务省所藏外交档案史料更为清楚地反映：平田末治、斋藤四郎、东泽正等先后代表多家日本公司与何瑞年、梁国之签订合作协议和分成契约，得以长期在西沙群岛疯狂盗采资源[1]详见大正十年十一月廿五日在广东总领事藤田荣介致外务大臣内田康哉《本邦资本家团代表梁国之与权利者代表何瑞年间就西沙群岛磷矿经营相关事宜的契约书》，日本外务省外交史料档案1-7-5-11《西沙群岛磷矿关系一件》；大正十五年十一月三十日台湾总督府总务长官代理致在广东总领事森田宽藏《关于西沙岛鸟粪採取者相关事宜》，日本外务省外交史料档案E-4-2-1-1-2《东沙岛及西沙岛之本邦人利权事业相关杂件——鸟粪采取业关系》；昭和三年八月十五日在广东总领事矢野真致外务大臣田中义一《关于东、何间西沙群岛之契约一件》、外务省外交史料档案E-4-2-1-1-2《东沙岛及西沙岛之本邦人利权事业相关杂件——鸟粪采取业关系》等。。私人关系的干扰，导致当时官方疏于对承办商人的必要考察，严重忽视并损害了国家海洋权益。

再次，审批职权隶属不明，导致多个部门滥加特许，相互抵触，行政混乱，给外人染指造成可乘之机。按照审批范围，鸟粪含有磷质矿物，本来应当由广东省矿务处主掌审批开采。然从当时审批公文看，诸多商人中有向广东省署直接申请者；何瑞年则先经大总统许可，后经军政府内政部下达命令。整个审批过程并未按照职权规定进行，而是大总统、军政府、广东省署乃至财务厅、陆海军方等诸多部门竞相干预，职权高层起到主要作用。有一个细节值得深思，最初何瑞年所申请并得批准的承办范围是垦殖、渔业，而鸟粪开采是由刘惠农最早向矿务处申请承办。但何闻悉后，竟然通过内政部关系，由广东省署下令，驳斥刘惠农承请和矿务处申辩，独占了西沙群岛所有资源的开采权利[2]陈天锡.西沙岛东沙岛成案汇编.广东实业厅,1928.(P35-38)。这些高层并不了解商人承办内情，更根本无法实施开采监督，然肆意攘夺下级职权，造成上下隔阂，政务混乱，使日本势力得以趁虚而入。

在何瑞年承办之初，就有崖县特派员陈明华和许多渔民反映，日本轮船南兴丸载运大批日本工人，受何瑞年雇佣到西沙群岛实施开采，“全船人除陈叔介及测绘生及委员（陈明华）为我国人外，自余皆日本与（日占）台湾人，即号为经理之冒称福建人高瑞南者亦是日本人”[2](P50)；“日间，即有数千吨大船由日运工人200余人前来经营开辟”[2](P51)。

该事件曝光后，一时间舆论哗然，“琼崖所属各界团体为激烈之攻击者，纷然杂起。而琼崖以外团体，甚至海外之侨民，亦应声反对”[2](P64)。但是由于何瑞年与孙中山私交甚密，在官场上下都有一定的知名度。广州市公安局、广东省长公署等在进行所谓调查后声称“传闻失实”，仍批“照案开办”。旋有省府议员李大勳、林超南等行文抗议，咨请省长调查实情，省长徐席儒不得已撤销何瑞年承办权。

然至民国十二年，省长徐绍桢以没有发现勾结日人确切证据为由，重新批准何瑞年承办。重新开办后近三年，何瑞年公司一直拖欠矿业税，实业厅“批饬将该公司历年收支各种薄据及股东姓名履历册呈候核办，并将积欠矿区、矿产等税限日扫缴。”[2](P96)何氏“则诿为预备开采各项工程未竣，尚未采运；于收支簿据、股东名册等件，则谓已专函往海口抄寄。”[2](P96)迟迟不肯上交函件。省府决议委派实业厅、民政厅专员乘军舰赴岛调查，“而军舰无可派拨，因循累月，迄未成行。”[2](P106)这样一直拖延到五年承办期满。

民国十七年（1928）省府派遣中山大学教授丁颖带队进行实地调查，证实何瑞年一直在掩护日本人盗采鸟粪。在西沙群岛，实际上长期由日本南兴实业公司实施开采，雇佣“采用工人百余名，……有公司办事处、食用贮藏室、工人宿舍、食堂、小卖店、卧房、蓄水池、蒸水机房、木工场、锻冶工厂、医疗室，及鸡舍、豚舍等简易建筑物”[3]丁颖.西沙群岛调查录.自然界,1929,(第4卷第9期).(P838-839)。这些日本人公然在岛定居，大肆盗采鸟粪运回大阪。“（日本南兴实业公司）虽经采掘既久，至民国十六年我国商人何瑞年犹以尚未实行开采，蒙报政府也”[3](P838-839)。于此，广东地方政府最终定案撤销何瑞年承办权，但西沙群岛资源已被大量开采，国家海洋权益损失严重。

何瑞年案后，广东省府意识到西沙群岛鸟粪资源开发的重要性，开始积极筹划开发事宜，确定由实业厅（后改名建设厅）专责主持海岛开发，主动组织招商承办。当时中山大学农学系主任沈鹏飞提议“故为开发该岛杜绝奸商作弊计，似应由政府厘定专章，招商竞投，较为妥善”[1]建设厅呈复会同审核协济公司请承西沙岛鸟粪情形案.广东省政府周报,1929,(85).(P40)。由此实业厅正式颁布招商简章，明令招商竞投。民国十八年，第一次招商竞投，协济公司“为筹集完全华股资本叁拾万元，……承采西沙群岛鸟粪，年认饷额二万元，试办五年”[2]准宋锡权承採西沙群岛鸟粪案.广东省政府周报,1929,(92).(P53)；民国二十年，第二次竞投，西沙群岛鸟粪磷矿国产公司商人严景枝以三十五万二千五百元取得承办权；民国二十一年（1932）三月一日实业厅举办公投，“结果由中华国产公司出价二十一万二千七百元投得，以二十年为期限”[3]鲍应中.提倡组织广东外海渔业公司计划.农业革命,1932,(第1卷第5期).(P24)。再后，因受法国九小岛事件影响，广东省府收回承办权，并将开发西沙群岛纳入三年施政计划。这样一来，作为组织者，省府逐步掌握了西沙群岛组织开发的主动权，并以章程规定和考察监督等措施遏制了日人盗采西沙资源的活动。

从最初被动应对商人的承办申请和各部门随意操作，到后来建设厅专责主持开发和制定章程招商竞投，这一变化表现出广东地方政府在批商环节的改进和成熟。通过建设厅组织招商竞投，政府将西沙群岛经济开发主动权掌握在手中，亦明确了职权范围，由此确保了地方管辖权有效行使，在一定程度上提高了开发效益，控制了国家海洋权益的外流现象。

二、承办商遴选程序逐步严格

在开发西沙群岛之初，由于缺乏目标和规划，对承办商条件未做专门考虑，且无章程规定为凭据，广东地方政府对承办商人也就无所谓遴选办法。因而，申请承办的商人鱼龙混杂，特许批准者也并非合格、合法商人，何瑞年、梁国之就是典型的例子。

何瑞年案终结后，为了避免重蹈覆辙，广东地方政府对承办商人的遴选变得谨慎，这些在西沙群岛招商简章中多有体现。

首先，对商人的国籍及其资金成分的限制。招商简章第三条规定：“凡中华民国人民，未受三等尤其徒刑之处罚，及反革命言论者，遵照本简章之规定，均有承办西沙群岛鸟粪之权。”[1](P40)第十条规定：“承商所集资本，均以华股为限，不得招收洋股，至矿场内一切职员及工人，均不得雇用外人，……有聘请洋技师之必要时，须先行呈准建设厅。”[1](P41)第十七条则强调：“承商违反第十条之规定招收外人资本者，除撤销承办权外，并处以十万元之罚金。”[1](P42)如民国十八年（1929）协济公司承办期间，省府调查时发现岛上有英国人，该公司资本掺杂英国成分，随即被撤销。这一条可谓是广东地方政府由何瑞年案吸收的首项教训，相应也是防止外国势力染指西沙权益的首要措施，在以后的组织开发过程中起到了重要作用。

其次，严格规定商人承办的资金实力。招商简章第六条规定，“承办底额每年定为四万元”，“自领到之日起，十日内在建设厅缴纳开办保证金二万元，……并在广州市内觅取资本一万元以上之保店，及附缴价值十万元以上之银行存票，呈厅核验”[1](P41)。不过，何瑞年案后又经诸多商人如李德光、冯英彪、宋锡权等承办，多因资本中竭废止。特别在宋锡权案后，民国二十年建设厅改招商简章，第五条规定：“承办费拟定底价毫银二十万元，自投得核准日起，限十日内在建设厅缴纳开办保证金二万元，另在广州市内觅具领有商业牌照资本额一万以上之殷实保店两间，联同具结担保以后应缴之承办费。”[1]广东建设厅发放西沙群岛鸟粪磷矿规则.广东省政府公报,1931,(143).(P106)底价从4万直接上涨到20万，翻了5倍，不难看出省府对商人公司实力的愈加重视。因为只有资金足够雄厚才有能力开发，才能避免商人因资金问题出卖西沙群岛权益。如民国二十年（1931）第二次招商竞投会上，西沙群岛鸟粪磷矿国产公司商人严景枝以三十五万二千五百元取得承领权，后因种种问题无力上交保证金，且被查到其标书所提供三间保店属于捏造，责令重新具保而“乃逾期至今，缓不尊办”[2]议决招商投承西沙群岛鸟粪.广东省政府公报,1932,(177).(P117)，因而至次年（1932）二月份亦被撤。

省府对商人公司资金实力和计划书严格审核，发现有夸大虚浮者，直接驳回。当时协济公司被撤销之后，有番禺县商民朱务和集资二十万元承办海南东西沙岛沿海水产业。广东省府和中山大学审核其计划书后，一致认为：“东沙西沙各岛，距离极远，现在分商承办，尚无实力经营，转而与外人勾结。况合两公司为一公司，其中事业规模甚大，虽有雄厚之资本，精密之计划尤恐不能兼顾。今该商仅拟集资二十万元，而欲兼营东西沙各岛事业，企望太奢，能力不逮，其势必再蹈前商勾结外人覆辙，此固可断言之。”[3]议决东沙岛海产仍由原商陈荷朝承办西沙岛鸟粪由建设厅拟具开采具体办法案.广东省政府公报,1930,(60).(P19-21)于是，政府直接拒绝了他的申请。

广东省府对承包商的遴选在当时看来值得称道。在明确了东沙岛的归属之后，日本商人虽觊觎西沙群岛的鸟粪资源，但不敢明目张胆的掠夺，只能私下里勾结中国商人盗采，何瑞年案就是典型。如果省府不严格审核商人的身份、资金来源、资本实力，难以防范无孔不入的外国商人。

不过，何瑞年勾结日人一事给商人开发西沙群岛留下了厚重的阴影，民众对商人开发海岛持猜疑态度。当时有商人冯英彪申请承办西沙群岛鸟粪资源，声明“自招本国工人，备齐器具机件前往采取，并自备轮船随时前往运货；所有承办期间，据请以五年为限，一次过报效政府毫银一万元，另每年纳税银毫银四千元”[4]陈天锡.西沙岛东沙岛成案汇编.广东实业厅,1928.(P107)。实业厅审核通过并提请省府会议讨论。中山大学教授邝嵩龄呈文指责冯英彪实为日本傀儡，其申请又是日本人处心积虑的经济侵略。该议案激起社会各界强烈的反日情绪，有“广东反日出兵华北委员会”呈文省府：“该商人冯英彪，竟以出价一万元之报效、四千元之年金，而怂恿实业厅提议批其承办，期间难保无贿赂勾结之阴谋”[5]东西沙群岛之价值.国闻周报,1928,(第5卷第28期).(P1-5)。实业厅厅长李禄超针锋相对并不认同，声称“新商勾结日本人事，本厅查得此事，并无事实上证据。”[5](P1-5)同时，“冯英彪对于各界指为有盗卖西沙群岛之阴谋，亦认为不满，隢隢争辩。”[5](P1-5)冯英彪勾结日本人并没有确切证据，但有何瑞年出卖国家利益在前，民众普遍认为商人均唯利是图。且西沙群岛的经济开发直接关系国家主权，一有风吹草动，立刻演变成舆论热战。这种情况下，省府如果继续任用商人开发西沙群岛鸟粪资源，就有必要向社会公布承办标准，只有各项条件都符合才有资格申请。这样就能舒缓社会各界对商人的敏感和猜忌，避免出现类似冯英彪的诬陷事件，保证遴选出来的商人得到大众的认可。

三、监督开发过程的加强

民国十八年和二十年建设厅两次颁布和修改招商简章，表明广东地方政府对商人赴岛开发监督力度的加大。

在何瑞年案中，何瑞年表面上以各种借口推脱赴岛开采，避免缴纳矿业税，私下则勾结日本人早就对西沙群岛鸟粪资源疯狂开采。“（日本人）十年假何瑞年之名，始呈准我国政府，实行大规模之开采；至十六年底，始行离去；计前后采掘九年，采去矿量凡十余万吨。”[1]丁颖.西沙群岛调查录.自然界,1929,(第4卷第9期).(P838-839)当时崖县党部、琼崖各界团体不断集会何呈文，声讨何瑞年勾结日本人的罪行。然当局高层一味袒护，主管部门渎职失察，对何瑞年从无监督，更迟迟不见制裁。后来事态趋于严重，省府指令实业、民政两厅赴岛查看，但“两厅均已派定委员，而军舰无可派拨，因循累月，迄未成行”[2]陈天锡.西沙岛东沙岛成案汇编.广东实业厅,1928.(P95)。这充分显示出，由于缺乏对商人在岛开采的监督，省府被何瑞年长期蒙蔽，在经营西沙群岛鸟粪开采和维护海洋权益过程中十分被动。

何瑞年案后，广东地方政府开始委派监督员驻岛督察。民国十八年招商简章第十五条规定：“建设厅及中山大学监督指导施工营业及配制起见，需各派监察员一名，会同监督指导开采及运销事项，每员每月薪金，定为三百元，由承商负担之。”[3]建设厅呈复会同审核协济公司请承西沙岛鸟粪情形案.广东省政府周报,1929,(85).(P42)民国二十年招商简章第十三条规定：“建设厅为监督指导投承人施工经营及排至提炼起见，得派监督人员一人，常川西沙群岛，该员月薪定为毫洋三百元，由投承人按月清送。”[4]广东建设厅发放西沙群岛鸟粪磷矿规则.广东省政府公报,1931,(143).(P108)同时简章赋予督察员权力，如果商人拒绝或者违背监察员监督指导，建设厅可以对商人罚款处理。如协济公司承办期间，建设厅监察员赴岛调查，发现该公司存在多种违规行为：其一拖延缴费；其二毁坏岛上原有建筑；其三保护资源不力，“其中罗拔一岛鸟粪，据报更被日人采掘净尽”[5]议决东沙岛海产仍由原商陈荷朝承办西沙岛鸟粪由建设厅拟具开采具体办法案.广东省政府公报,1930,(60).(P22)；其四岛上“粮食水料煤觔不敷，及气候不良，工人在船上已多发生疾病”[5](P23)；其五最严重的是岛上聘用两名英国工程师，“实际上则大权全操诸其手，所有工人合同账单等，皆须其经手签字，方生效力，似与仅充工程职务者不同，且在岛上储藏室中，发见有英国国旗二面”[5](P23)，有勾结英国人的嫌疑。因此实业厅随即撤销了宋锡权的承办权。

在第二次颁布的招商简章中，除了设置督察员之外，还附有矿业法施行法细则，要求上交矿业簿。矿业法第八十三条规定：“矿业簿分为日记簿、月记簿二种。日记簿应照左列各款，逐日记明；月记簿应照左列各款，分记一月之总数，并记本月之工作日数及工资总数。一、矿产采得数。二、矿产卖出数。三、卖出所得价额。四、工人数。”[4](P109)日记簿和月记簿的使用能够使省府掌握商人岛上开采的具体情况，防止出现欺瞒现象。

有了驻岛的监督员和矿业簿之后，广东省府可以比较详细具体地掌握商人公司在岛上实际的开发情况，从而有效遏制了承办商人背地弄虚作假甚至勾结外人的行为。

四、改进开发手段的尝试

最初商人对岛上的鸟粪都是采取粗放型开发，将开采的鸟粪直接卖给外国公司。而外国公司（尤其是日本公司）运回国内提炼加工后，回头以高价卖给我国农民。“又查从前承商将采得矿产原料售与日人，每担不过一元左右，经日人制造后，转轮入我国销售，则每担值约八元之多。”[6]建设厅请示应否将中大农科所拟定各办法列入前会订之招商承办西沙岛鸟粪简章内案.广东省政府周报,1929,(87—88).(P79-81)这种情况下，广东省府虽然掌握了鸟粪资源的开发，保证了经济开发主权，但加工环节仍由外人控制，不能使这些资源充分发挥作用，有效满足国内的需求。

最早关注到这个问题的是中山大学农学系主任沈鹏飞，他提议：“我国倘能设立制造厂与商人收买原料，制成肥料，以供工业上之需要，在一般农民固然获益不少，而我国利权亦不至外溢。”[1]建设厅请示应否讲中大农科所拟定各办法列入前会订之招商承办西沙岛鸟粪简章内案.广东省政府周报,1929,(87—88).(P79-81)广东省府也注意到这个问题，开始控制岛上鸟粪的流向。两次招商简章中明确规定：“此项鸟粪，除供给本国农用外，如有盈余，并得贩运外国推销。惟贩运外国数量，不得超过所采全额百分之五十。”[2]建设厅呈复会同审核协济公司请承西沙岛鸟粪情形案.广东省政府周报,1929,(85).(P42)这样在一定程度上保障了岛上鸟粪资源运回国内。

按照沈鹏飞的建议设厂提炼鸟粪，制造肥田粉，但是需要较高的成本。中山大学经营西沙群岛期间，也曾试验过，无奈学校经费有限，只得作罢。广东省建设厅厅长邓彦华曾提议由省府经营西沙群岛鸟粪，组织开采，运回省内，设厂制造肥田粉，广设推销处销售。不过。设厂前期经费需要近九万元，且岛上鸟粪储量已不如从前，鸟粪的品质不高。“据同校（中山大学）技师冯子章先生之提案，鸟粪中有效燐酸含有4%，燐酸含量既少，铁铝含量又多，不如直接用为肥料。用堆肥方法，与有机物堆积数周间，利用腐败酸类，以增进其有效燐酸。是以良策也。”[3]西沙群岛泥土化验报告书.广东省建设公报,1930,(第5卷第3期).(P90)于是，最终还是交给商人开采。在几家获得开采权的公司中，有资料可查者是香港协济公司共採得鸟粪一万吨。

在改进开发手段上，广东地方政府的尝试虽然并未成功，但亦具积极意义。这里充分显示出，伴随维护我国海洋权益斗争的开展，广东地方政府主权意识日益强烈，维护海洋权益的工作日益深入，措施亦愈加细致。这对当前我国开发南海诸岛资源工作不无借鉴作用。

五、开发管理的不足之处

广东省府积极行使行政管辖权，组织西沙群岛鸟粪资源开发，不断改进开发举措，不过整体上看来，其管理效果仍有不尽人意之处。一方面，维护海洋权益不力，使我国在西沙群岛海洋权益仍遭攘夺，与法国、日本等国之间时有纠纷；另一方面，虽然前后有四五家公司投入巨资开发鸟粪资源，但开发效果均不理想，频有中途废止者。究其原因，广东地方政府在组织开发过程中尚存没有尽到的职责。

首先，对开发事业疏于保护。在开发西沙群岛资源过程中，政府一般在指定承办商人之后就很少过问。平时没有警员驻岛，日人前来盗采资源无人制止。后来更多日人疯狂盗采，甚至挟持武力强占岛屿，政府更未派遣军舰保护我国商人、渔民。而就商人、渔民而言，他们只能专注鸟粪资源的开采，无暇也无力抵抗武装保护下的日本盗采者。这样，很难从根本上防止日本人的对鸟粪资源的染指。在商人宋锡权承办期间，罗拔一岛鸟粪几乎被日人采掘干净。在中山大学承办期间，仍有日本商人组织120余名工人，盗采鸟粪达八千余吨[4]日人私取西沙岛鸟粪.农声,1929,(123).(P66)。保护措施的缺乏使得我国开发事业频被外来势力干扰，以至于工作绩效难显，正当权益受损。

其次，对待承包商过于严苛。开发资源本即维护主权，广东政府与民间商人在某种程度上当属合作关系。但在实际开发过程中，建设厅机械按章办事，一味强调商人缴费和短期效应，而极少体谅其各种困难，几乎是将商人置于对立面来看待。如民国十八至十九年，西沙群岛基础设施遭日本人严重破坏，协济公司的开发工作被迫推迟，建设厅便借机撤销其承办权。民国二十年再次组织竞投，当局并未说明岛上设施被毁情况，更没有予以维修。当严景枝赴岛开采时，“始发觉原有重要建筑各物如码头铁道、铁桥均经毁坏；宿舍货仓等亦已拆毁一空。似此铁道毁坏，不能直达林内从事运输，于海岸落船。种种困难，得不偿失。遂致此行不特徒耗光阴，且虚靡巨款”[1]议决招商投承西沙群岛鸟粪.广东省政府公报,1932,(177).(P116)。该公司克服困难，费时费力维修岛上设施，导致资金周转不灵。面对需要缴纳的十七万六千二百五十元的保证金，严景枝呈请实业厅“宽限三个月内先缴半数八万八千一百二十五元；其余半数八万八千一百二十五元宽限一年内清缴”[1](P116)。但实业厅只同意“二十日内先缴纳四万元，再过二十日再缴纳四万八千一百二十五元。当以合同所定应缴壹拾七万六千二百五十元，克日缴足”[1](P117)。两者诉求相差甚远，且“惟查前派特务委员何秋树将该公司担保店查明是否存在……并无各该号存在等情，当经限期令饬照章从新具合格实商店保结缴厅，以资担保。乃逾期至今，缓不尊办，”[1](P117)于是省府第六届委员会第五十七次会议议决，“没收保证金，免追欠饷”[2]建厅呈报开投西沙群岛鸟粪磷矿.广东省政府公报,1932,(180).(P58)，另行招商投承。严景枝的西沙群岛鸟粪磷矿国产公司本有开发的实力，如果政府肯暂缓保证金上缴，甚至扶植商人的开发事业，那么西沙群岛的开发将是另外一种局面。

最后，更换承包商过于频繁。由于招商章程日益严格，而政府执行起来亦机械教条，态度苛刻，导致承办商人难以开展工作，动辄被其撤销，造成承包商人频繁更换，开发活动难以有效持续。如协济公司宋锡权在民国十八年六月十七日获得承办权，次年元月即被撤销；西沙群岛鸟粪磷矿国产公司严景枝在民国二十年取得承办权，次年二月即被撤销；中国国产公司苏子江在民国二十一年三月取得承办权，当年十二月即被收回官办。

以上不足导致西沙群岛开发事业在民国时期时断时续，长期未见明显效益。同时日本、英、法等外国势力则伺隙染指，致使西沙群岛海洋权益仍然连遭损失。这情况到1945年二战结束，国民政府收复西沙群岛主权后，才得以逐步改善。

抗战胜利之后，“国民政府对光复后的西沙群岛鸟粪资源的开发采取了慎重的、在政府组织协调下的、有计划的大规模开发。”[3]侯强.民国政府对西沙群岛的鸟粪开发.文史杂志,2001,(5).(P31)一方面加大民间资本的投入力度，由国民资源委员会委托上海中元企业有限公司开采的，双方订立合同，明确各自的权利和义务。另一方面国民政府自主经营开发，“在西沙群岛设定林岛及石岛两处磷矿国营矿业权并交台湾肥料公司经营。”[3](P32)加强岛上的基础设施建设，同时注意生态保护问题，“对该岛林木之生存，开采者有尽量保护之责任。”[4]中国第二历史档案馆.国民政府勘察开发西沙群岛的一组史料.民国档案,1992,(2).(P30)这一段时期西沙开发之所以能有条不紊地进行，与民国前期不甚成功的开发历程有着密切的关系。正是前期各种经验教训的积累，才使得后期广东地方政府开发思路愈加缜密，政策措施愈加切实，保障了开发工作的稳妥和有效。

结论

笔者认为，开发经营既是现在我们享有海疆主权的重要表现，又是长时期内维护海疆主权的最佳途径。总结民国时期西沙群岛鸟粪开发问题，我们可见广东地方政府以其组织、监督等手段主导了开发事业，同时亦在维护西沙群岛海洋权益上起到了非常重要的作用。其批商方式的改进、遴选环节的严格化、监督力度的加强以及改进开发手段的尝试等，无疑都为持续和后期开发工作提供了条件，在一定程度上遏制了日本等外来势力的染指，并成为中国政府对西沙群岛行使行政管辖权的重要证据，获得当时国际社会的认同。日后日本、法国企图混肴西沙群岛为无主领地，均遭到国际舆论的反对。另一方面，在开发过程中产生的各种教训以及存在的不足之处，在留有遗患，促成后世乃至当代西沙群岛主权纠纷的同时，也时刻警醒着我们如何进一步完善开发政策和措施，以便更好地维护我国海疆主权。在当前维护西沙群岛乃至整个海疆主权的斗争中，我们有必要更加重视现实开发和建设这一层面，尽可能发挥地方政府特别是三沙市的能动作用，积极开展各种开发事业，弥补过去我国在维护主权斗争所存在的各种空白和制度漏洞。只有牢牢掌握这些海岛并打上中国经营的清晰印痕，才有可能避免未来主权纠纷的反复发生。