英国查塔姆研究所能源政策咨询研究的核心要素分析

赵 冬，李 力

(天津师范大学 政治与行政学院，天津 300387)

作为国家政策体系的重要组成部分，能源政策关乎国计民生，已成为自20世纪以来世界各国在制定对内和对外政策与战略的重要考虑。而能源政策的制定是一个非常复杂的过程，涉及社会的方方面面，牵扯众多利益，因此，在推进能源政策的制定过程中，必须确保政策制定的科学性与合理性。英国查塔姆研究所就是这样一家享誉全球的智库组织，它们所开展的研究项目，为本国及其他国家能源政策的制定提供了巨大的智力支持，在能源政策研究领域，有着卓越的影响力。英国查塔姆研究所之所以能够提供有效的能源政策咨询，与该组织在咨询活动过程中所具备的核心要素密切相关。独立而自由讨论的研究风格，通过创设话语、制度等环境为政策研究者提供大胆创新、积极讨论交流的环境；跨学科的组织建设，为能源政策活动构建了多层次的人才储备；以事实为依据的政策咨询，将能源政策建立在科学研究的事实基础上，充分发挥了科学研究支撑决策的作用；协同治理的研究取向，将能源研究同资源治理、环境保护、可持续发展等结合起来，共同治理，协同发展。这些核心要素的有机耦合和协同放大，为其进行能源政策咨询活动提供了有力的支持与保障。下面就其核心要素进行简要分析。

一、保持独立

对于智库而言，只有保持独立的研究，不被外界各种力量所影响，才能保证政策研究的科学合理性。查塔姆研究所在其官方网站上郑重声明，“研究所不接受任何机构的资助，也不是政府组织。”它独立地开展各种研究项目，以科学严谨的视角提出对重大问题的看法。具体来讲，主要表现在以下几个方面：

其一，独立的研究意见。作为独立的意见领导者，查塔姆研究所凭借其独特的“查塔姆研究所规则”闻名于世，即“如果一个会议，或会议的一部分，是按照查塔姆研究所规则进行的，则与会者可自由使用在会议中获得的信息，但不得透露演讲者及其他与会者的身份与所属机构。”[1]一方面，英国查塔姆研究所积极向社会公布自己的研究成果，产生预期的政策效应；另一方面，努力保持科学严谨的研究态度，不将自己的政策研究凌驾于其他研究机构或研究者之上，不以带有标签的学术权威的观点去影响别人，进行学术垄断，而是以一种包容开放的心态，鼓励大家自由讨论，促进政策的研究，在努力提升自身研究水平的基础上，达到合作共赢的局面。

其二，独立的研究行动。查塔姆研究所虽然同政府、政党及各种社会团体保持密切的联系，但其政策研究坚持一贯的独立性立场，并以其独立的政策研究影响相关政策制定者。例如，查塔姆研究所一直致力于核能源价值的推广以及其所潜在的危险的预判的研究，但由于受到部分政党团体以及广泛的社会公众对核能的反对态度，政府一直没有足够重视其研究成果，政府模棱两可的态度并没有改变查塔姆研究所对核能的认识，以及开展政策研究的进程。20世纪末，在英国所面临的巨大的能源短缺危机中，政府逐渐看到了核能的优势，于2007年发布的能源白皮书中提到2020年英国能源供应的5%来源于核能，同时颁布的四个附属文件中，有一项则是私营能源企业投资新兴核电站的征询，对新建核电站的合法性和战略选址展开了为期20周的征询。[2]

其三，独立的组织运营。查塔姆研究所运行的独立性同样归功于研究经费的独立性。查塔姆研究所的运营经费由三部分构成——入会会员的会员费及捐赠、会议和活动的赞助费以及社会组织和企业的赞助费。2013年所公布的年度报告《Navigating the new geopolitics》曾总结道：“在2013年度中，他的个人会员由1560人增加到2797人，企业会员由45个增加到79个，这带来了2，084，000英镑的收入。”[3]并且，查塔姆研究所专门设立了财政委员会和投资委员会进行财务管理，并由罗宾·尼布利特博士负责的监事部门负责审核，这样更加保证了研究所运营的独立。

查塔姆研究所正是凭借其自身的独立性，在一些问题初现端倪的时候便能敏锐地感知其实质，从而快速地展开独立的政策研究。查塔姆研究所中具体开展研究的能源、环境与资源治理所便是其在“冷战”后，敏锐地捕捉到全球环境问题的急剧变化而设立的。这样敏锐的政策问题意识，确保了查塔姆研究所在开展研究项目上的先人一步，从而更加保证了所提政策咨询方案的科学有效。

二、跨学科性

智库的整体水平取决于其研究成员的研究水平，否则即使具备广泛的影响力，也无法提供有价值的政策建议，因此作为核心要素之一，跨学科的研究团队确保了查塔姆研究所能源政策咨询活动的科学性及影响的广泛性。

首先，合理的人员构成。英国智库组织，普遍有研究成员结构科学合理、教育背景和社会阅历丰富的优点，正如中国全球化研究中心主任王辉耀教授所说：“英国奉行全球化实用主义人才观，花巨资吸引已有研究成果的人才”。[4]毫不例外，查塔姆研究所也是在这样的理念下吸引研究人才，其研究人员由研究主任、研究员(包括高级研究员与研究助理)、副研究员三个层次构成，在政府、企业、学术界中拥有巨大的影响力。一方面研究所的领导成员及研究员大都有在政府、企业工作的经历，有些甚至担任要职。这些独特优势，使得查塔姆研究所的能源政策项目受到更多的重视，如现任研究所所长前自民党党魁埃舍顿勋爵，前任首相约翰5梅杰和前司法部长艾嘉莲女男爵等众多担任过党政高官的研究员，凭借其广泛的人脉关系及影响力，帮助研究所能源政策获得更多的关注与认可。另一方面，查塔姆研究所又囊括了众多科研能力超强的专业研究人才，如研究员安东尼·罗加特，他曾在威斯敏斯特大学研究能源和环境政策，并且作为独立的咨询顾问为环保团体提供咨询服务长达十五年；他还曾担任自由撰稿人，在1992年与人合著了《世界核工业现状》的报告。这些教育背景扎实，社会阅历丰富的研究员，确保了查塔姆研究所能源政策咨询活动的科学可靠性。

其次，跨界的学科支持。查塔姆研究所的政策咨询，选择多学科人才相互融合，以实现全局目标的研究策略。它通过整合来自两个以上学科或专门知识模块的信息、数据、概念或理论，来提升基本的知识理解或解决那些单一学科或研究实践无法解决的问题。查塔姆研究所集聚有各学科领域、各种研究背景的顶尖人才，这些专家凭借其所具备的不同学科背景，推动了政策研究的合理化和科学化。以能源安全领域为例，既有多年来一直从事能源安全研究的埃克塞特大学的荣誉教授安东尼·罗加特和主要从事自然资源(特别是森林资源)研究的肯特大学任教的艾莉森·霍尔，也有一直在智库组织及其他公共组织工作的研究者，如约翰·V·米切尔(John V Mitchell)，他不仅担任着查塔姆研究所的副研究员，同时也是牛津能源研究所的研究顾问及英国邓迪大学能源、石油和矿产法律政策研究中心的荣誉院士。米切尔从1994年起，作为当时能源和环境项目部的主席，带领团队开展的多项政策研究，就以政府简报的形式报送给英国议会作为政策制定的重要证据，并且其政策咨询报告及其所著的三本书(如2001年的《新石油经济》(The Economy of Oil)等都是科研院所的重要参考资料。[5]这样的人员配置，为查塔姆研究所能源政策咨询活动提供了科学可靠的跨学科支持。而具体到每一位研究员的研究过程，又是采用了多学科研究手段来开展研究的。如副研究员约翰·V·米切尔先后在南非纳塔尔大学、罗得西亚和尼亚萨兰联邦政府、英国石油公司工作，拥有丰富的工作经历和研究阅历。他和瓦莱莉·马塞尔以及贝丝·米切尔在2012年发布的项目报告《What Next for the Oil and Gas Industry》中，论及未来工业面对的重要挑战时，分别从政治博弈、经济竞争、产能产出、金融挑战等多方面加以说明。[6]

三、基于证据

查塔姆研究所基于证据的政策研究实际上就是在政策咨询方案制定的研究过程中，将证据植入政策制定和政策评估的“政策环”的整个过程，以确保政策的科学性、合理性和有效性。英国政府是该政策体系形成的重要倡导者，早在1997年英国首相布莱尔在其就职宣言中就提出基于证据的政策制定理念。1999年英国政府在《政府现代化》白皮书中，明确要求政策应该是“前瞻性并基于证据的，而非迫于短期压力并不针对症状的解决方案”，提出“本届政府对政策制定者有更多的期望，期望更好地利用证据和研究的方法来制定政策”。[7]以证据为基础的政策不仅是一种政策制定理念，也是一种方法，“它通过对形成和执行政策的核心问题的研究，为人们做出有关政策、方案和项目信息充分的决定提供最佳的证据。”[8]查塔姆研究所的能源政策活动，无疑贯彻了这样的理念。

基于证据的政策研究中，证据就是研究的基点，一切研究工作的推进以证据的获取和证实为起点。而所谓的“证据”其实就是充足的、经过科学实验证实的高质量信息。正如1999年英国政府相关部门(Cabinet Office Strategic Policy Making Team)所指出的：“证据的最初成分就是信息。高质量的决策取决于高质量的信息，这种高质量的信息来自于不同的渠道，既有专家的第一手的研究资料，也有转自互联网的二手资料等。”[9]查塔姆研究所在推进能源政策研究的过程中，善于从已有“证据”中获得灵感与资料，通过自己的再研究，得出观点鲜明、论据充实的研究成果。2006年前世界首席经济师——英国经济学家尼古拉斯·斯特恩经过一年的调研，发布了《斯特恩报告》，指出“不断加剧的温室效应将会严重影响全球经济，因此必须推动低碳经济发展。”查塔姆研究所对此问题进一步展开了深入研究，并于2007年发布《低碳经济道路报告》，提出了英国发展低碳经济的必要性和相关配套政策建议，这引起了英国政府的高度重视，于2007年陆续出台了《应对能源挑战》和《英国能效行动计划(2007)》，确定了实现低碳经济的战略安排。虽然难以具体量化查塔姆研究所的影响情况，但不可否认的是，其政策报告为英国的能源政策提供了至关重要的政策证据。

查塔姆研究所除了积极寻求影响政府决策的研究议题、为政府咨询提供智力支撑外，还非常注意自身内部机制的设计，完善为影响政府决策提供基于可靠性证据的有效途径。如通过高层会议邀请政府相关部门的人员参与讨论，并交换信息与知识，以此寻求未来政策研究的需求和可能合作的领域。2005年中国外交部和英国联邦外交与事务部(FCO)支持查塔姆研究所与中国国际问题研究所在北京举办了“中国的能源需求与可持续发展：投资未来”研讨会，邀请了包括中国外交部副部长乔宗准、欧盟对外关系司副司长赫维·吉恩以及英国环境部气候、能源与环境风险司司长亨利·德文特在内的政府人员，交流讨论了中国能源政策与能源可持续发展战略、新能源与可再生能源的国家合作等问题，达成了未来研究所及政府就能源政策合作的相关领域，如能源可持续发展战略的引导和激励机制、战略投资机制等。[10]通过与政府相关部门人员不断的交流，建立理解和信任；通过建立“信息报送制度”，确保常规的联系和交流。与此同时，使查塔姆研究所还能及时获取能源政策研究的相关证据，从而又在此基础上展开政策咨询研究，为政策制定者提供可靠的证据支持。

四、协同治理

查塔姆研究所在能源政策咨询研究上的独特优势同样取决于其政策咨询研究的协同治理，这为整个政策研究奠定了基调，可以更加行之有效地解决相应的政策问题，而不容易出现考虑不周所带来的政策执行困境。

其一，协同治理的能源观。这是查塔姆研究所在进行能源政策咨询活动过程中，首先遵循的第一要素，只有这样才能保证其政策研究不是管中窥豹。查塔姆研究所在能源政策活动中进行项目开展和政策研究，所遵循的协同治理的能源观，将能源问题同资源治理、环境保护与可持续发展协同起来，综合性进行研究。在政策活动的过程中，虽然只是作为一个组成部分参与并影响政府的政策活动，但是却起着至关重要的作用，原因是议会议员很少去深入钻研政策细节。相反，议会议员更有可能在确定总方向的情况下，将具体细节问题留给办事人员处理。而处于行政办事系统的办事人员并非时时都能处理这种专业性强、同时花费大量时间和精力的事务，这样，类似的智库就有了用武之地。查塔姆研究所的能源政策活动，并不是仅以能源问题为主，而是将能源问题的解决与社会发展、经济转型、生态保护等多方面糅合在一起进行研究。这样的价值观为整个政策研究奠定了基调，更加鲜明地确定了政策问题。

其二，协同治理的研究运行。协同治理的政策研究不仅体现在价值取向上，也体现在查塔姆研究所能及时同政府机构及科研组织开展合作交流，及时收集最新研究信息，为英国、欧盟及世界其他国家提出科学可靠的政策建议。查塔姆研究所首先为本国政府能源政策的制定做出了重要的贡献，如从“低碳经济”的视角关注能源政策研究，推动了英国政府以发展低碳经济为核心的能源环境政策，使得英国成为目前全球领先的低碳经济政策推行的国家。2003年，正是查塔姆研究所在英国能源与气候变化部首席科学顾问(CSA)指导下，通过与英国皇家学会及部分高校研究机构的协同研究，为英国贸易工业部(DTI)发布的第一份英国能源白皮书——《能源白皮书——构建一个低碳社会》的制定提供了良好的专业知识和政策建议。多年来，英国查塔姆研究所一直致力于通过组织高层会议、公众讨论、发布报告等多种形式推进欧盟各国在能源问题上打破各自为政的局面，增进合作与交流。从第一次石油危机爆发后，欧盟成立国际能源机构(IEA)，到1980年代欧盟推动实施在电力、天然气等行业的欧盟共同竞争政策，再到21世纪以来推动“碳排放市场”的建立，欧盟能源政策的制定几乎都有英国查塔姆研究所的身影。当然，英国查塔姆研究所同样关注世界其他地区的能源发展问题，尤其是能源大国的中国。2008年英国查塔姆研究所向中国国家能源领导小组提出建立“低碳经济区(LCZ)”的建议，即低碳经济区可以成为未来大规模低碳经济转型发展的基地，[11]并在随后协同中国国务院发展研究中心、中国社科院提出了《中国发展低碳经济途经研究》的政策研究报告。此后的2010年，查塔姆研究所又牵手第三代环境主义、国家发展与改革委员会能源研究所以及吉林大学，联合开展了“低碳经济方法学低碳经济区发展案例研究”项目，以中国东北城市吉林市为研究对象，开发建立了一套低碳经济方法学，为我国传统能源城市的发展提出了良好的政策建议。

五、结语

智库作为一种相对稳定的独立于政府机构的政策研究和咨询机构，通过行使政策研究与政策咨询职能，为政府的政策制定及社会发展提供了智力支持。英国查塔姆研究所作为一家专注国际问题研究的智库，敏锐地意识到新时期能源安全对全球发展的重要性，通过自己的能源政策研究，为世界各国能源政策的制定献计献策。英国查塔姆研究所之所以在能源政策咨询研究上取得巨大成就，离不开其核心要素的支持与保障。追求独立的查塔姆研究所，在组织运营管理上保持独立，不为政府、政党以及利益集团“站台”，坚持通过自身独立的政策研究，发表独立的意见；但与此同时，又积极保持同政府的联系，确保自己独立的政策研究为政府所采纳。这样一种既保持独立又积极施加影响的理念保证了其较高的研究水准和广泛的认可程度。跨学科作为另一个的核心要素，不仅体现在其广泛吸收拥有不同教育背景、社会阅历的高端研究人才，更体现在其鼓励和支持这些研究人员通过采取多学科交融的研究知识和技术手段，来推进具体的能源政策咨询研究活动，保证了研究成果的丰富准确。基于证据，作为广受政府推崇的政策制定准则，也体现在查塔姆研究所的咨询研究活动中，尊重并重视证据在政策研究中的关键地位，通过多种方式建立有效的证据获取途径，来保证其研究活动是有客观事实证据支撑的。协同治理，又为查塔姆研究所的研究活动指明了行动的方向，不仅专注于能源问题，而将能源与气候变化、环境保护综合起来进行研究，并且在具体的研究过程中通过协同相关政府、科研组织、高等院校等机构，形成合力，共同完成政策咨询研究活动。这些核心要素的有机融合，保证了英国查塔姆研究所政策研究活动的独立性、科学性和高水平性，也为世界其他智库组织及政策制定机构提供了成功的经验，尤其对类似于政策咨询研究和政策制定还处于起步阶段、还有待发展和规范的发展中国家的政策制定者和研究者来说，更是具有重要的意义。

[1] http://www.chathamhouse.org/about/chatham-house-rule/chatham-house-rule-translations.

[2] 朱松丽，徐华清.英国的能源政策和气候变化应对策略——从2003版到2007版能源白皮书[J].气候变化研究发展，2008，(5).

[3] http://www.chathamhouse.org/sites/files/chathamhouse/media_wysiwyg/AR13-14B.pdf.

[4] 王辉耀.英国的，国际人才竞争战略[J].国际人才交流，2011，(11).

[5] http://www.chathamhouse.org/about-us/directory/70610.

[6] http://www.chathamhouse.org/sites/files/chathamhouse/public/Research/Energy%2C%20Environment%20and%20Development/1012pr_oilgas.pdf.

[7] 李晓轩，杨可佳，杨柳春.基于证据的政策制定：英国的实践与启示[J] .中国科学院院刊，2013，(6).

[8] https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/275802/13-p95-government-office-for-science-annual-review-2012-2013.pdf.

[9] 桑锦龙.为教育政策提供证据——当前英国教育政策研究的特点及启示[J] .教育科学研究，2012，(1).

[10] 海松.加强国际合作，寻求能源可持续发展——“中国的能源需求与可持续发展，投资未来”国际研讨会综述[J].国际石油经济，2005，(5).

[11] 英国查塔姆研究所，第三代环保主义，中国社会科学院，可持续发展和国际关系研究所等.气候变化——中国与欧洲能源和气候安全相互依存性[J].世界环境，2008，(2).