政府审计维护财政安全的实现路径分析

●江 鸿 赵孟田

政府审计维护财政安全的实现路径分析

●江 鸿 赵孟田

财政是以国家为主体进行的资金分配活动，在经济活动中占据着重要地位。财政虽是一种经济活动，但对国家的政治、经济和社会等各方面都有重大影响，因而财政安全也成了公众普遍关注的问题。财政安全直接影响国家的经济安全，是各国政府都不容忽视的。政府审计作为一种手段应该如何维护财政安全是本文要探讨的主要内容。文章提出从税收绩效审计、公共项目绩效审计和政府债务审计三个方面实现政府审计对财政安全的监管。

一、引言

经济安全是国家安全的重要组成部分，财政安全则是经济安全的核心。从古至今财政都是国家运转的命脉，财政安全是国家治理中关注的焦点问题之一。世界上一些重要的政治经济体都对经济安全极为重视，美国在1994年就将经济安全纳入到了国家安全战略的目标中，俄罗斯在1996年也提出了经济安全战略。财政安全作为经济安全的核心，是各国政府施政中的关键领域，2009年希腊政府的债务危机不仅给国家经济带来了毁灭性打击，也引发了欧盟的债务危机，进而对全球经济产生了不良影响。希腊债务危机的爆发把财政安全问题展示在公众面前，引起了全世界的广泛关注。2013年，世界审计组织在北京召开审计会议，全球160多个国家的最高审计机关代表共同探讨了财政安全问题。在我国，财政安全一直是政府关注的重点，但是改革开放以来，各级政府收支状况中出现财政赤字已成常态，尽管这与转型社会中的经济发展战略密切相关，但财政安全问题仍不容忽视。

二、政府审计维护财政安全的理论依据

学术界对政府审计维护财政安全的依据进行了深入研究并积累了大量文献，其观点大致可以分为三类：受托经济责任理论、国家理论和新公共管理理论。

受托经济责任理论认为，由于委托者与受托者之间存在利益冲突，受托者会隐瞒真实情况，为了维护委托者的财产安全，审计随之产生。受托经济责任的类别有很多，公共受托经济责任就是其中之一。公共受托经济责任认为政府是公共资源的受托者，公众委托政府管理和使用公共资源，政府应当向公众反映公共资源的使用情况，但真实的情况是政府会隐瞒公共资源的管理和使用情况，基于这种委托代理关系中存在的必然矛盾，政府审计作为一种监管手段可以在维护公共资源安全、提高其使用效率方面发挥积极作用。财政活动是政府使用和管理公共资源的最主要表现形式，财政安全也是公众最关心的内容，政府审计理应成为维护财政安全的重要手段。

国家理论是著名思想家洛克提出的。洛克认为国家是基于契约关系产生的，契约关系意味着人们把除生命权、自由权等以外的权力交给了国家，国家要按照契约中的规定行使人们赋予的权力。财政权是人们交给国家的权力之一，维护财政安全需要政府审计。在洛克的国家理论框架下，财政活动是政府履行契约职责的经济基础。政府的正常运转需要巨大的财力，这意味着人们需要放弃一部分财产来维持政府的运转，财政则是政府在正常运转中为了履行契约职责对财政资源使用和管理活动的总和。在国家与人们订立的契约中，除了规定政府应当履行的职责外，还对政府权力的限制作出了制度安排。这是因为人们交出一部分权力是为了提高自身福利，但是政府权力的扩张极有可能侵蚀公民利益，因此，对政府权力的限制和监督尤为必要。政府审计是监督政府财政活动，维护财政安全的有效手段，也符合契约精神。

新公共管理理论形成于 20世纪80年代以后，全球化背景下的经济困境与财政危机是其产生的主要原因。新公共管理理论强调财政在提供公共产品时要追求经济、效率和效果三个目标，提供公共产品时，相关部门要遵守纪律。基于新公共管理理论的核心内涵，政府需要合理有效地使用财政资金。为了对政府财政活动予以监督，确保财政资金的规范使用，政府审计作为一种监管手段需要发挥作用。政府审计一方面可用于监督政府提供公共产品的有效性和持续性，另一方面能对财政资金的使用进行稽核，是新形势下维护公众利益的手段之一。

三、政府审计维护财政安全的实现路径

（一）强化税收绩效审计，确保财政收入的有效性

税收是财政收入的最主要来源，税收的数量和质量对财政收入的安全性和稳定性直接产生影响。因此，提高财政收入有效性的关键在于提高税收收入的有效性，而提高税收收入有效性的主要手段是实施税收绩效审计。税收绩效审计属于税收审计的范畴，具备审计的基本特点。传统的税收审计主要关注税务机关征管的合法合规以及纳税人履行纳税义务的合法合规。税收绩效审计除了关注征纳双方的合法合规，更关注税收的质量，要求税务机关提高征管绩效，从而实现税收的经济性、效率性和效益性三个目标，进而确保财政收入的有效性。

税收绩效审计主要包括完善税收征管体制和提高税收征管绩效两个方面的内容。完善税收征管体制包括税制要素的确定、税收收入的划分、税收部门的设置、税收征管权力的划分等制度的改进，这些是制度层面的。提高税收征管绩效包括的内容有税务机关的征管过程是否合法合规、征管程序是否节约资源、征管行为是否有效、税收信息系统内容是否充实等，这些内容涉及税务机关具体执行制度的情况。

税收绩效审计应当分步骤有计划地实施。第一阶段为计划阶段，本阶段要根据税收绩效审计的目标合理制定审计计划，规划好审计的范围、阶段以及现有的审计资源；第二阶段为实施阶段，该阶段要以风险为导向采取有针对性的审计程序获取审计证据；第三个阶段为报告阶段，本阶段要求根据所获取的证据形成审计意见并针对税收征管体制和税收征管效率两方面形成审计报告。

（二）强化公共项目绩效审计，确保财政支出的有效性

公共支出是财政支出的主要内容，公共项目支出是公共支出的重要部分。政府履行职能通常以投资公共项目的形式来实现。政府每年都要斥巨资投资公共项目，巨额的财政资金拨出后有没有用于指定用途、有没有达到预期的目标是公众极为关注的，巨额的财政资金如果被滥用后果不堪设想。2008年金融危机后，政府每年都投入大规模的财政资金用于公共项目建设，但是“形象工程”和“政绩工程”仍屡见不鲜，这说明公共项目资金的使用仍然缺乏有效的监管。公共项目绩效审计针对政府投资的公共项目进行监管，重点关注资金使用的经济性、效率性和效益性，可以提高财政资金在投资项目方面的使用效率。英国、加拿大等发达国家早在20世纪80年代就已经实施了公共项目绩效审计并获得了良好的效果。

公共项目绩效审计应当包括政府履行职责是否符合要求，公共项目投资是否可行，项目预算是否合理，项目资金是否按规定用途和计划使用，资金的使用是否达到了预期的效果等关键问题。对于审计中发现的问题必须如实反映并进行追责，通过审计发现问题并解决问题，从而维护财政资金安全是实施绩效审计的最主要目标。

（三）实施债务专项审计，降低政府债务风险

财政赤字和债务风险是影响财政安全的两大表现形式，财政赤字风险直接威胁当前的财政安全，债务风险对未来的财政安全构成威胁。2013年，李克强总理指出必须把财政赤字和政府债务规模有效控制在合理范围内，并指出通过审计监督财政安全。政府审计作为监督财政安全的手段之一，应当在降低政府债务风险方面发挥作用。债务风险是各国政府都面临的一个现实问题，如果处理不当会使政府陷入更大的危机之中，希腊政府债务危机就是一个例子。

对政府债务实施专项审计是降低政府债务风险的有效手段，这在一些发达国家，如美国和澳大利亚等，已经得到了证明。政府债务的类别众多，政府债务专项审计主要是对直接性债务如国债、外债以及政府性债务进行审计。债务专项审计的内容包括举债过程，债务资金的使用和偿还，举债过程是否合法合规，资金的管理是否合规和安全，使用过程是否透明，使用结果是否高效等。以此规范政府举债行为、提高资金的管理效率和使用效率，从而维护财政安全。

（作者单位：中南财经政法大学财税学院、会计学院）

（本栏目责任编辑：周菲）