农村留守儿童权益保护的法律探究——基于福州市永泰县的实证分析

谢平海



农村留守儿童权益保护的法律探究——基于福州市永泰县的实证分析

谢平海

（福建农林大学经济学院，福建 福州 350007）

农村留守儿童是经济社会转型期出现并长期存在的特殊群体。作为福州市唯一的省级扶贫开发重点县，永泰县留守儿童在受监护权、受教育权、受保护权、健康权、发展权、参与权等方面都存在不同程度的缺失。要按照十八届四中全会关于依法治国的要求，完善留守儿童权益保护相关法律规定，并加强执法、司法和全民普法，以更好地保护农村留守儿童的合法权益。

农村留守儿童；权益保护；法律对策

党的十八届四中全会指出，“人民是依法治国的主体和力量源泉。必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，保证人民依法享有广泛的权利和自由，承担应尽的义务，维护社会公平正义”。在推进工业化、城镇化的进程中，伴随着大量剩余劳动力转移和大规模的人口流动，衍生出庞大的农村留守儿童群体，成为现代化进程中最具中国特色的景象之一。留守儿童的权益保护事关儿童健康成长，事关社会公平正义目标的实现。本文以福州市永泰县为例，探索农村留守儿童权益保护之困境，并提出相应法律对策。

一、永泰县留守儿童权益保护的现实困境

永泰县位于福建东部、福州市西南部，地处戴云山脉自西向东延伸的丘陵地带，属于典型的山区农业县，也是福建省23个扶贫开发重点县之一。辖9个镇12个乡，全县人口38万人，据不完全统计，外出务工人员10多万人。按照2013年全国妇联发布的《全国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》中关于留守儿童是指“父母一方或双方从农村流动到其他地区，孩子留在户籍地的农村地区，并因此不能和父母共同生活在一起的18周岁以下儿童”的概念，截至2014年9月，永泰县共有留守儿童11083人，占在校学生总数的32.8%。以父母外出情况划分，父母一方在外打工的6463人（占58.3%），父母双方均在外打工的4619人（占41.7%）；以监管方式划分，单亲监管的5827人（占52.6%），隔代监管的4031人（占36.4%），亲属监管的548人（占比4.9%），自我（兄弟姐妹）监管的186人（占比1.7%）。永泰县留守儿童权益保护的现实困境如下。

1. 立法的不足。改革开放以来，我国制定了一系列有关儿童生存、保护和发展的法律法规和政策措施，形成了较为完备的保护儿童权益的法律法规体系，但仍存在诸多缺陷：一是没有专门针对留守儿童实施保护的法律法规，有关留守儿童的监护等均统一适用未成年人监护制度。二是没有强化亲权责任。现行《民法通则》将亲权与监护权融为一体，笼统规定父母及父母以外的监护人对未成年人的监护，导致亲权主体与监护主体混淆，给父母监护缺位留下空间，不利于保护被监护人。三是委托监护的规定简单。仅强调“父母因外出务工或其他原因不能履行对未成年人监护职责的，应当委托有监护能力的其他成年人代为监护”、“监护人可以将监护职责部分或全部委托给他人”。对委托监护的法律性质、资格认定、权利义务、法律责任则没有明确规定。四是国家公权监护欠缺。没有规范未成年人无人监护时国家机关承担监护职责的具体任务、程序，单一强调“由未成年人的父、母所在单位或未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或民政部门担任监护人”。在现实生活中，缺乏实际可操作性。以永泰县为例，各村（居）委会一般只有3-5人，作为基层自治组织承担了大量的计划生育、综治维稳、安全生产、城市管理、劳动保障、打击“两违”建设等行政化事务，且大多村财收入为零，承担监护任务显然力不从心。五是监护监督机制缺失。监护活动没有相应约束，无完全行为能力的留守儿童在面对监护人的侵权与失职行为时难以反抗。

2. 现实权益的缺失

一是受监护权。如前所述，永泰县留守儿童监管方式主要分为四种，但各有缺陷：首先，单亲监管中单亲监护人（主要是母亲）背负着沉重的劳动负荷和巨大的生活压力，对留守儿童是一种残缺的亲子监护。其次，隔代监管中祖辈对留守儿童行为过于溺爱、对学习辅导束手无策、缺乏思想沟通和共同语言，甚至因为自身年老体弱产生“逆向监护”。再次，亲属监管中监护人一般都有自己子女需要照顾，对寄养的留守儿童侧重强调安全，很难尽到教育、引导责任。最后，自我（兄弟姐妹）监管的留守儿童明辨是非能力不强，除了照顾自己的学习、生活，还要背负家务负担，肩负生活、心理双重考验。这些都给留守儿童的健康成长带来不利因素。

二是受教育权。首先是农村教育资源匮乏。永泰县农村中小学薄弱校点多面广，校舍、设施设备陈旧，功能室、运动场地严重不足，教师老龄化严重、待遇低，科学、体育、美术、音乐教师严重欠缺，幼儿教师缺编近400人，部分学校10年来未新进一名教师。教师承担了繁重的教学任务，面对众多留守儿童的特殊需求，力不从心。其次是学业成绩不佳。留守儿童学习缺乏督促、辅导，态度不够端正、自律性差。调查统计显示，留守儿童中学习成绩一般或差的占79.8%。永泰县留守儿童比较集中的乡镇父母多在上海、广西、山西、厦门等地从事经商、建筑工作，经济相对宽裕，一定程度上滋长了“读书无用论”的观念，部分出现失学、辍学现象。最后是户籍制度以及与其相伴而生的中高考制度的不合理性。随父母进城生活的留守儿童，受制于中高考须回户籍地报考的政策，被迫“回流”，存在教材、教学模式适应障碍。

三是受保护权。首先是人身安全。留守儿童大多属于未成年人，自我防护意识不强，对突发事件没有应变和自救能力，极易发生伤害、溺水、女童性侵害等事件。如2013年12月28日，永泰县梧桐镇白杜村发生祖孙3人烧炭取暖中毒死亡案件（父母均在闽侯县打工）；2014年9月7日，赤锡乡玉锡村发生9岁男童溪边玩耍溺水死亡。在节假日、课余时间，更是存在监管“真空”。其次是交通、消防安全。农村防控体系十分薄弱。撤点并校后，全县没有一辆校车，除班车可抵达的沿线乡镇外，60%的学生回家主要乘坐黑摩的、面包车、三轮车，无证、超载、超速现象严重。此外，全县近2000名留守儿童租住在校外民房，存在极大消防隐患。再次是校园周边安全。隐匿在校园周边的黑网吧、游戏厅众多，农村麻将成风，街边饭店、食杂店卫生状况不容乐观。

四是健康权。首先是医疗条件欠缺。根据《永泰统计年鉴（2014）》，全县每千人拥有床位数2.52 张，每千人拥有卫技人员仅1.93人（其中执业医师0.96人、执业护士0.68人）。乡镇卫生院硬件配置严重滞后，2014年5月媒体以《永泰闽清免笔试聘医疗人员遇冷，只有53人报名》为题报道了卫生人才引进难的尴尬局面。各中小学校均没有专职校医，难以满足就医需求。其次是健康保护不足。在留守儿童生病时候，因交通不便或经济限制，大多由监护人带到本村诊所或药店买药治疗，甚至采用传统“土办法”治疗。疾病预防控制意识薄弱，80%的农村留守儿童未接受过健康体检，身体发育相对不足。

五是发展权。首先是心理障碍。学龄留守儿童处于身心迅速发展的关键时期，可塑性强、自制力差，存在严重的“亲情饥渴”，容易受外界影响而产生心理问题，表现为性格内向、偏执、冷淡、缺乏自信等。而永泰全县专职心理教师仅6名，远不能满足学生的心理健康教育、咨询需要。其次是道德行为失范。长期以来，留守儿童与父母的关系处于“时间上的长期间断性、空间上的远距离性、交往的长期非面对面性、互动低频率性”[1]的状态，缺乏父母的言传身教和社会化的培养，容易发生道德行为失范。而很多常年在外的父母一味认为在经济上提供支持即可弥补感情上的亏欠，导致部分儿童养成不思进取、我行我素、拉帮结派、行为散漫、沉迷手机游戏网吧等不良习惯，甚至走上犯罪道路。近三年永泰县人民法院审结的未成年人犯罪案件均在20起以上。

六是参与权。参与权即未成年人参加家庭、文化和社会生活的权利，但在农村留守儿童身上难以实现。首先在家庭生活中，留守儿童更多地被视为“附属品”，其自我意识和独立人格常被忽视，极少参与家庭事务。其次在学校事务中，虽有各类学生自治组织，但参与氛围尚未形成。如永泰县90%的中小学校以安全为由基本不安排学生参加校外文化活动。最后在社会生活中，媒体对留守儿童关注不够，没能让更多人了解留守儿童真正的经历、情感和处境。农村村（居）委会在留守儿童的关爱保护方面几乎缺失。各种社会团体和非政府组织的关爱存在“节日化”、“一窝蜂”、形式主义现象，没有形成长效机制。值得一提的是，作为留守儿童的父母，在向政府表达关爱留守儿童上的诉求上同样非常微弱，参与程度很低。对他们而言，“不干涉就是最好的参与”。

二、农村留守儿童权益保护的法律对策

儿童是国家的希望和未来。随着时间的推移，留守儿童问题正从教育问题逐渐演变为严峻的社会问题。因此，亟需从建设法治国家的高度，完善留守儿童权益保护相关法律制度，并加强执法、司法和全民普法，这是解决农村留守儿童的关键之举。

1. 完善留守儿童立法规定。一要明确“儿童最大利益”原则。1989年通过的联合国《儿童权利公约》确定了“儿童最大利益”原则的地位。我国是《儿童权利公约》的缔约国，但在相关法律中均只是以“儿童优先”原则加以应用，并未将“儿童最大利益”原则提升到应有高度。建议在相关立法中予以明确。只有在立法上尊重儿童的最大利益，才能制定出对保护儿童权利来说最具实际意义的“善法”[2]。二是制定专门法律法规。建议在编纂《民法典》及修订《未成年人保护法》、《义务教育法》等法律时候，增加留守儿童权利保护特别规定；或者参照英美国家做法，制定单独的留守儿童权益保护法律，以更有针对性地加以保护。三是确立亲权制度。我国关于亲权的规定零散分布在相关法律中。应将亲权与监护权加以区别，强化父母作为法定监护人的法律责任，明确父母的亲权职责，非特殊情况不得转移给第三人行使，确保父母履行好抚养照顾子女、保障人身安全、提供教育、尊重子女意见、定期保持沟通等义务。四是完善委托监护制度的法律规定。《未成年人保护法》和《民法通则》若干意见均肯定了委托监护的合法性。但在界定受托监护人的“监护能力”时，仅规定“监护人的监护能力应当根据监护人的身体健康状况、经济条件以及与被监护人在生活上的联系等因素予以确认”[3]，建议除以上因素外，还应综合考虑年龄、文化素质、道德品质等内在条件，或参照瑞士民法典规定采用列举方式反向规定不宜担任监护人的消极资格。同时在委托协议中应明确委托监护人、受托监护人的职责范围、监护责任及权利义务关系，并赋予受托监护人报偿请求权。五是建立国家监护制度。对既无亲权保护又无其他自然人担任监护人的留守儿童，建议设立专门的青少年保护服务机构，明确机构设置、职责分工、经费来源，在私力监护缺失时，由其代表国家提供监护保障，以强化国家的公力干预。六要确立监护监督制度。建议由所在乡镇牵头各村（社区）成立专门的监督委员会，主要负责监督监护人及受托监护人的监护情况，在发生监护人侵害留守儿童合法权益时，及时请求相关部门提供帮助。

2. 加强留守儿童执法保护。加强留守儿童执法，一要推进户籍制度改革。2014年7月国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出了统一城乡户口、差别化落户、实行居住证制度、健全人口信息管理制度等亮点，对于推动城乡一体化、减少留守儿童数量具有重要意义。要让制度从纸上走下来，还需要相关部门落实改革举措，解决好教育、社保、医保等问题，逐步缩小城乡差距，让流入城市的农民享有与城市人口平等的权利和权益，促进农民工由个体转移向家庭转移转变，从而彻底解决农村留守儿童问题。二要整治校园及周边环境。《未成年人保护法》对校园周边环境整治作了规定，但均由“主管部门”负责，责任模糊，容易造成“九龙治海”、多头执法、效率低下问题。建议参照南平市政和县做法，由县综治委牵头公安、文体、工商、食药监、消防等部门，在农村各中小学统一组建成立校园治安督查大队，整顿留守儿童校园周边环境，从严从快打击侵害留守儿童合法权益案（事）件，加强周边娱乐场所监管和民房消防安全监管，取缔危害未成年人的黑网吧、游戏厅以及制售假冒伪劣产品、出售烟酒等行为。三要落实地方政府责任。以永泰县为例，作为省级扶贫开发重点县，要主动融入闽江口金三角经济圈和福州新区建设，发展县域经济，做大做强文化创意、现代农林、休闲旅游、纺织服装等劳动密集型产业，促进中小企业和个体私营经济发展，创造更多就业岗位，实现剩余劳动力就地就业。要加大教育投入力度，改善农村办学条件，提高农村教师待遇，让人才引进来、留得住。要大力发展农村寄宿制学校，让留守儿童更多地感受集体生活，得到教师更多地关爱，从而产生“皮格马利翁”效应。要完善社会治安防控体系，合理规划公共交通，保障留守儿童上放学交通安全。要推进农村留守儿童的医疗保健服务，加大医疗卫生人才引进，组织开展营养指导、计划免疫和儿童常见病诊疗、预防等基本卫生保健服务。

3. 保障留守儿童司法权益。一是健全留守儿童司法制度。在公安机关、检察机关设立专门的未成年人刑事案件办理机构，加强审判机关少年法庭建设。检察机关要提前介入未成年人留守儿童案件的侦查，加强对侦查活动的监督，防止侵害未成年犯罪嫌疑人合法权益的行为发生。要坚持慎捕慎诉原则，对危害较小、犯罪情节轻微且平时表现良好，符合附条件不起诉规定的，坚决不诉。审判机关对未成年罪犯适用刑罚，应贯彻“教育为主、惩罚为辅”的原则，对符合管制、缓刑、单处罚金或者免予刑事处罚适用条件的，依法予以适用。社区矫正机构应制定有针对性的矫正计划和适合未成年犯特点的矫正项目，加强职业培训，积极帮助获取就业或上学的权利。二是加强法律援助和司法救助。十八届四中全会强调，“完善法律援助制度，健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助”。新《刑事诉讼法》仅将犯罪未成年人作为法律援助的受援对象，没有考虑到未成年被害人。在司法实践中，一些涉及留守儿童的故意伤害、强奸、抢劫、敲诈勒索案中被害人往往都是未成年人，势必要借助公力救济维护自身的利益。因此要在县级司法行政机关成立留守儿童法律援助中心，加大法律援助宣传力度，为包括被害人、证人和犯罪嫌疑（被告）人在内有需要的留守儿童开辟“绿色通道”，简化办案程序，符合条件的，100%给予援助。要建立法律援助和国家司法救助联动机制，对获得法律援助的留守儿童同时给予司法救助，切实保障其合法权益。

4. 推进留守儿童普法宣传。按照十八届四中全会“坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作”的要求，深入开展“六五”普法宣传教育，增强留守儿童的关注程度，营造关爱留守儿童的良好氛围。一是加强留守儿童普法教育。发挥各学校综治副校长作用，加大学生特别是农村留守儿童的法制宣传力度，增强其权利义务意识和学法守法意识，提高自我约束、自我保护的能力，预防和减少违法犯罪的发生。二是强化学校监护责任。中小学校要充分发挥主阵地、主渠道作用，建立留守儿童学生动态数据库，加强与家长或监护人的联系，组织教师与留守儿童开展“一对一”结对帮扶活动。加强心理专业教师的配备，对留守学生开展心理健康教育和咨询活动，引导树立正确的世界观、人生观、价值观。三是强化家庭监护责任。父母作为第一顺序的法定监护人，负有不可推卸的监护职责。要将儿童利益放在首位，自觉履行监护、教育责任。加强与监护人、教师、留守儿童的沟通联系，给予孩子更多亲情、精神上的关心、爱护，确保留守儿童在良好的心理和社会环境中成长。四是强化社会责任意识。农村（社区）要将留守儿童纳入城乡网格化服务管理，积极兴办托幼、托管等适合农村社区特点的服务机构。要发挥工、青、妇等群众组织作用，推进“金秋助学”、“希望工程”、“春蕾计划”等公益项目发展。要重视非政府组织作用，动员社会力量、新闻媒体探索各种形式的关爱模式，开展“代理家长”、志愿者结对帮扶等关爱行动，健全长效机制。

[1] 陈晓明.社会控制理论与青少年犯罪防范：以家庭为视角[A]．陈兴良.中国刑法学年会文集：第2卷[C].北京：人民公安出版社，2004：1012.

[2] 韩瑞萍.农村留守儿童法律权益保护的现状及对策分析[J].法制与社会，2014(4).

[3] 马玉龙．论我国农村留守儿童监护体系的构建[D]．北京：中国政法大学，2011．

责任编辑：林淑周

2014-10-29

谢平海(1983-)，男，福建永泰人，福建农林大学经济学院2013级农业推广硕士，主要从事刑法学研究。

D922.183

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1674－1072（2015）01－035－04