建构城乡一体化的社会保障体系——以福建晋江为例

吴莲妹



建构城乡一体化的社会保障体系——以福建晋江为例

吴莲妹

（中共晋江市委党校，福建 晋江362200）

建构城乡一体化的社会保障体系是推进新型城镇化试点工作的重要内容。晋江市在经济上取得世人瞩目成就的同时,基本理顺了城乡统筹社会保障的管理体制,基本建立起了社会保障的法规制度,逐步拓宽了社会保障的融资渠道,并在实践中努力探索,形成了一套行之有效的工作机制。总结晋江市社会保障体系的发展现状、特点、问题,探索符合当地实际的城乡一体化社会保障体系的路径,无疑能够为推进新型城镇化建设提供参考。

晋江；城乡一体化;社会保障

建构城乡一体化的社会保障体系是推进新型城镇化试点工作的重要内容。晋江在新型农村合作医疗、失地农民社会保障、社会救助、慈善事业等方面先行先试，创造了许多新鲜经验。晋江市在推进城乡一体化社会保障体系方面做了许多尝试，也积累了一些经验，系统总结晋江市社会保障体系的发展现状、特点、问题,探索符合当地实际的城乡一体化社会保障体系的路径，无疑能够为推进新型城镇化建设提供参考。

一、晋江市城乡一体化社会保障体系的主要做法

（一）晋江社会保障体系的发展在福建省处于领先地位

随着经济发展和城市化进程的加快,晋江市在进一步完善城镇社会保障体系基础上，逐步将工作重心向农村延伸，在公共财政上明确提出“三个倾斜”，即“财政支出要向困难群众倾斜，向基层薄弱环节倾斜，向农村社会事业倾斜”，农村社会保障工作有了长足的发展。在制度建设上，随着我国社会保障制度改革的不断推进,晋江市城乡社会保障制度的三元框架已基本成型，在福建处于领先的地位。在制度建设不断完善的同时，各社会保障项目的覆盖水平与保障水平也不断提升。1998年晋江在福建省率先实行城乡一体的低保，并先后8次提高低保标准，目前低保人员年均保障水平达到3840元。2006年晋江又在福建省率先实行城乡一体的新型农村合作医疗制度，2012年新农合人均筹资额310元，单人封顶10万元，参合群众 96.99万人，覆盖率达 99.99%，被国家卫生部确定为新农合重点指导单位。2006年晋江在福建省县级市中还率先推行被征地人员养老保险试点。2013年，全市新型农村合作医疗参合率99.9%。2013年有13多万人次参加了第七期职工医疗互助活动，累计有8337人次获得了2100多万元的补助金，为患病住院职工解决了实际困难和问题(数据由晋江市统计局提供)。随着养老、失业、医疗、工伤、生育保险制度框架初步建立，全市已基本形成统一的社会保障管理体制，实施“五险合一、地税统征”社会保险费征缴新体制。

（二）晋江建构城乡一体化社会保障体系过程中执行“梯次推进”的策略

晋江市在构建城乡一体化社会保障体系的过程中考虑到其中的复杂性、艰巨性，因此在制度的安排上采取先抓重点、难点，各个击破，然后以点带面，全面推进的方法。一是打破原有的城乡二元结构，建立起城乡一体的困难群众最低生活保障制度和新型农村合作医疗制度。二是突破原有的教育体制格局，让10万外来农民工子女在晋江受到良好教育。三是突破原有的融资体制，大力发展慈善事业，使困难群体有更多的受助机会。四是努力探索“土地换保障”，在解决被征地农民基本生活保障方面进行了初步尝试。五是以非公企业和外来工、农民工为重点，加大工作力度，努力提高社会保险综合参保率。

（三）晋江社会保障体系具有发展型社会政策的特点

晋江市将建构城乡一体化的社会保障体系与人口、资源、环境发展的硬环境建设有机联系起来，确保从战略性高度努力建构可持续发展的社会保障体系。晋江市推进社会保障体系发育的过程具有明显的发展型社会政策的特点：一是在构建城乡一体化社会保障体系的具体运作过程中，当地政府没有大包大揽，既坚持保险成本分担的原则，又力争让每一个晋江人享受改革开发和经济发展所带来的成果。二是初步实现社会保障的远近统筹。在社会保障体系的设计上，晋江特别注重县域经济长远利益和市民近期现实利益的统筹考量。三是秉承“以就业促保障”的思路，不断加强职业培训和就业服务，使更多人通过培训找到适合的工作。四是因势利导，在当地形成遵守计生政策受益得实惠的良好利益导向机制。以新型农村合作医疗制度为例，晋江对于农村计生独女户、二女结扎户的个人参合费（限对象本人）由镇(街道)财政支出，此外，还统筹财力，增加特殊病种门诊补偿，对年满60周岁、农村计生独女户、二女结扎户（限父母及其女）等参合对象患特殊门诊病种，在参合年度内未住院补偿者给予定额门诊补偿。

二、晋江城乡一体化社会保障体系的主要成效

（一）实现了社会保障体系在城乡间的双向动态整合

晋江城市化具有自身的特色，这就是城市建设突出了城乡联动。与城乡联动的城市化模式相适应的是，晋江正逐渐形成城乡统筹、内外统筹的社会保障体系。一是初步实现社会保障的城乡统筹。晋江秉持公平理念，着眼于20 世纪80 年代后期晋江各镇乡村工业发展呈现齐头并进态势这一实际,1992 年撤县建市以后在城市建设上坚持城乡联动，立足于把晋江649平方公里的区域都作为城市来经营，通过科学的制度设计努力突破城乡二元格局束缚，集中财力投入到社会保险、社会救济、社会福利等公共服务领域，推进城乡社会发展一体化进程。二是初步实现社会保障的内外统筹。晋江统筹考虑100多万农民工的社会保障问题，通过加快建立农民工社会保障体系初步建立起了内外统筹的社会保障体系。在具体实践中，晋江积极采取“五险合一，地税统征”的保费征缴机制，并以大型非公有制上市公司为突破口，努力扩大社保覆盖面。此外，晋江还大力推行农民工、外来工住院医疗保险，加快推行新型农村合作医疗制度、企业职工医疗互助，进一步扩大农民工的医疗保障覆盖范围。

（二）实现了政府、社会、市场等各类社会保障资源、力量的动态整合

“政府主导，因势利导”是晋江市城乡一体化社会保障体系的显著特点之一。晋江市委、市政府在构建城乡一体化社会保障体系的过程中始终处于主导地位，方向明确，因势利导，政策规范，措施得力。一是在制度建设上起主导作用。晋江市市委、市政府和包括劳动保障部门、民政部门在内的各级政府、部门都把建立城乡一体化的社会保障体系作为自己的重要工作职责。随着《农村居民最低生活保障制度实施办法》、《晋江市被征地人员养老保障暂行办法》及各年度《新型农村合作医疗试点工作实施意见》、《新型农村合作医疗试点工作管理办法》、《晋江市人民政府关于印发新型农村社会养老保险暂行规定的通知》等制度、文件的出台，当地社保制度日趋完善。二是在资金筹集上起主导作用。晋江市在建立城乡统筹社会保障体系之初就算好了经济帐，依据晋江市经济发展的速度和财政收入的状况，决策者们深知社会保障体系晚建不如早建，早建早主动，晚建更被动。在具体运作过程中，他们没有大包大揽，既坚持保险成本分担的原则，又力争让每一个晋江人享受改革开发和经济发展所带来的成果。三是在运营管理上起主导作用。四是在具体社会保障项目的运行上因势利导。在当地政府的因势利导下，晋江各项计生奖励扶持政策得到有效落实，在群众中形成了遵守计生政策受益得实惠的良好利益导向机制。

“社会参与，市场运作”是晋江市推进城乡一体化社会保障体系建设的另一显著特点。一是积极动员社会力量参与社会保障事业。晋江市除了加强对社会保障事业的公共财政投入外，还开拓了社会慈善事业等筹资渠道，利用民营经济发达的优势，动员企业家和社会各界一起来关注困难群体，一起参与发展晋江的社会保障事业。目前，晋江慈善救助已形成了一个市（慈善总会）、镇（爱心援助中心）、村（爱心慈善援助站）三级联动的慈善网络平台。组织机构社会参与性强是晋江市慈善总会的显著特点之一。创立之后，晋江市慈善总会马上转入民间化市场运作，淡化官方色彩，机构运作方式被中华慈善总会称为已与国际接轨。此外，在晋江，慈善援助不仅仅是慈善总会一家的事，作为晋江一支重要的社会互助力量，“爱心慈善援助站”正成为一种慈善募捐和援助新形式。作为基层民间慈善组织，“爱心慈善援助站”采取“政府引导、村（社区）主导、人人参与”的捐赠和管理运行模式。目前，晋江19个镇(街道)已全部成立了爱心援助中心，386个村（社区）全部建立了“爱心慈善援助站”，建站率达100%（数据来源于《晋江年鉴》）。目前各“爱心慈善援助站”正进一步扩大覆盖面，将受助对象从低保户逐步扩大到计生困难户、失业人员及外来务工人员等贫困家庭。二是采取市场运作的方式管理新农合。实行市场化的运行模式是晋江新型农村合作医疗的显著特点之一。晋江方面按照“政府领导、统一筹集、监管分离、定额补偿、专款专用、收支平衡”的原则推进新农合工作，采用市镇两级政府、卫生部门和太平洋寿险三者“筹、监、管”相分离的运行模式，即市镇两级政府负责组织、宣传、发动，各镇（街道）负责参合人资金的收集和信息采集；卫生部门履行“新农合”基金和医疗机构的监管职能；委托太平洋寿险履行基金补偿精算和实施结报补偿职能。由太平洋寿险负责建立服务中心并在各定点医院设立补偿结报窗口，派驻专管员，实现了实时补偿、管理和监督，取得了良好的运行效果。

（三）“动态整合”社会保障体系运营过程，创新式提升社会保障管理服务能力

晋江市不断创新工作方式方法，大胆突破原有体制机制束缚，通过“动态整合”社会保障体系运营过程，有力提升社保管理服务能力。该市在工作实践中摸索出一整套契合本地社保发展实际的科学管理方法和工作模式。一是创新工作思路，晋江制定实施《关于促进农村劳动力转移的实施意见》，鼓励规模企业吸纳本地劳动力；建立市农村劳动力转移服务中心，拓宽农民就业渠道；针对失地农民群体，晋江市提出了构建“四个机制”促进其就业的新思路。二是创新工作方法，作为晋江预防和处置劳动争议的举措之一，晋江市通过政府财政和商会、行业协会（工会）等多渠道筹集资金，创立“企业欠薪保障调剂金”，专门用于紧急情况下先行垫付因企业经营者逃逸、企业经营不善、破产倒闭等原因致使企业未能支付到期应支付的劳动报酬，解决农民工的生活困难，由政府担起“清欠”责任。三是创新工作机制，晋江市始终坚持“政府主导－责任分担－部门联动”的工作机制。四是创新工作平台，通过设立民众咨询投诉中心、劳动争议应急办公室等机构使解决社会保障问题进入良性循环。

三、晋江市建构城乡一体化的社会保障体系的几点启示

通过分析晋江市的案例，我们认为在社会保障的具体运营上晋江已形成“城乡联动，多元统筹；政府主导，因势利导；社会参与，市场运作；大胆创新，重点突破”的经验，值得借鉴。

（一）城乡联动，多元统筹

晋江城市化具有自身的特色, 这就是城市建设突出了城乡联动。与城乡联动的城市化模式相适应的是，晋江正逐渐形成城乡统筹、内外统筹、近远统筹的社会保障体系。

（二）政府主导，因势利导

当地政府在建立城乡统筹社会保障体系的过程中始终处于主导地位，方向明确，因势利导，政策规范，措施得力。在制度建设、资金筹集上、运营管理上均起到了主导作用，同时在具体社会保障项目的运行上巧用各种优惠政策进行利益诱导，实施效果甚佳。

（三）社会参与，市场运作

晋江市大力开拓社会慈善事业等筹资渠道，利用民营经济发达的优势，动员企业家和社会各界一起来关注困难群体。集社会力量共同参与发展晋江的社会保障事业是晋江现行社会保障体系的另一重要经验。晋江慈善救助业已形成的市（慈善总会）、镇（爱心援助中心）、村（爱心慈善援助站）三级联动的慈善网络平台值得借鉴。实行市场化的运行模式亦是晋江市慈善总会、晋江市新型农村合作医疗的显著特点之一。

（四）大胆创新，重点突破

晋江市不断创新工作方式方法，大胆突破原有体制机制束缚，在工作实践中摸索出一整套契合本地社保发展实际的科学管理方法和工作模式。同时，该市在建立城乡统筹社会保障体系的过程中充分考虑到其中的复杂性、艰巨性，在制度的安排上采取先抓重点、难点，各个击破，然后以点带面，全面推进的方法。

上述几个方面让我们看到了晋江个案积极的一面，该市现行社会保障体系的发展与“梯次推进的动态整合模式”的推进理念是高度契合的。但其存在的不足同样值得我们思考，诸如：制度设计不尽合理，覆盖水平尚待提高，保障水平相对滞后，管理服务需再升级等问题。

晋江市社会保障体系的运营已经进入城乡统筹的新的历史时期。由于构建城乡一体化社会保障体系紧密关系到近200万新、老晋江人的切身利益，关乎国计民生，因此晋江市建构城乡一体化社会保障体系的规划不应仅是劳动、民政或者卫生部门的工作规划，而应上升为市政府的专项中长期规划，应通过规划将部门意志提升为政府意志、百姓意志。简言之，应该对晋江市建构城乡一体化的社会保障体系进行统筹规划，确定短、中、长期目标，以便确定每一阶段的具体工作步骤。我们认为，至2020年，晋江市进一步构建城乡一体化社会保障体系的目标是通过实施“梯次推进的动态整合模式”，不断缩小城乡社会保障的差距，使城乡两种社会保障体系在制度建设、覆盖水平、保障水平、筹资渠道、管理服务能力等方面均保持动态发展的同时逐步实现农村社会保障体系与城镇社会保障体系的衔接过渡。

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责任编辑：陈振锟

2014-12-26

本课题为2014-2015年度福建省委党校建设有中国特色社会主义理论体系研究课题项目。

吴莲妹（1967-），女，福建尤溪人， 中共福建晋江市委党校高级讲师， 主要从事社会学研究。

D632.1

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1674－1072（2015）01－068－04