美国二战后至20世纪60年代难民政策评析

唐泽政

摘要：第二次世界大战结束后世界上遗留了规模庞大的难民群体。为了处理难民问题，完善本国难民政策，美国在二战结束后至20世纪60年代出台了一系列难民法案，也在此期间实施了两次大的难民接纳活动，这些法案和活动都具有人道性和政治性，由于处于冷战期间，其政治性大于其人道性。

关键词：美国；难民法案；难民接纳；政治性；人道性

中图分类号：F74

文献标识码：A

文章编号：1672-3198（2015）06-0052-02

难民并非什么新现象，而是因战争、侵略、宗教及政治迫害等原因而自古有之的特殊群体。在第二次世界大战结束后，全世界留下的难民数量达到数千万，对于如何处理这一问题成了全世界都要面对的难题。面对难民问题，美国在从二战结束到20世纪60年代结束前实施了一系列难民政策，包括出台数部重要的难民法案，并接纳了来自匈牙利和古巴的大量难民，这些政策的背后，既有道义性，也掺杂着政治性。

1主要的法案：从1948年《战争难民法》到1965年《移民与国籍法修正案》

二战结束后，在美苏冷战的国际环境下，美国针对难民问题通过了一系列的难民法案，其中相对重要的是1948年的《战争难民法》、1950年的《战争难民法修正案》、1953年的《难民救济法》、《1957年难民逃亡法》、《1959年难民亲属法》以及与难民问题直接相关的《1965年移民与国籍法修正案》，而1948年《战争难民法》、1950年《战争难民法修正案》、1953年《难民救济法》和《1965年移民与国籍法修正案》最为核心。美国难民政策的政治选择性体现在了这些法案之中。

1948年的《战争难民法》是美国历史上第一部难民法。这项法案是在受到一种反共思想的影响下制定的，即认为美国接纳难民，能够提高资本主义制度的吸引力，树立美国的自由国度的形象，利用难民的象征作用来打击共产主义。《1948年战争难民法》的主要内容有三：其一，安置难民的数量，两年内安置20万难民；其二，能够进入美国的难民条件；其三，一些优惠条款。法案有着比较浓厚的政治选择意味，比如在安置难民的数量方面，法案尤其照顾战争期间苏联所兼并的原波罗的海三国和原波兰东部地区（即西乌克兰和西白俄罗斯）的难民，美国接纳难民总额的40%留给了这些地区的难民。

随着冷战的不断加剧，难民問题呈现的意识形态色彩越发浓厚，美国朝野上下要求修改《1948年战争难民法》，在这样的背景下，美国通过了《1950年战争难民法修正案》。

《1950年战争难民法修正案》比较突出的特点就是放宽了难民准入的条件，包括接收难民的人数的扩大，将常规的难民接纳数量从《1948年战争难民法》所规定的20万增加到了30万；另外，除了30万的难民接纳名额，修正法案还为有“情况特殊的”反共难民专门提供额外指标，向那些会有力推动反共事业的人发放一定数量的签证。《1950年战争难民法修正案》就是为反共产主义而制订的，该法案的通过，标志着反共产主义的意识形态对美国的难民政策开始发挥主导作用。

到了1953年8月，美国国会在艾森豪威尔总统的压力下，通过了《1953年难民救济法》。该法案的安置对象主要是来自亚洲与欧洲的政治难民，以及那些被东欧国家驱逐的德国族裔，并且该法案首次明确提出了带有反共色彩的难民定义。其实从二战结束到50年代初这段时间，反共意识形态虽然主导了美国的难民政策，但在法律上还没有相对明确的规定。但是《1953年难民救济法》则第一次正式而明确地提出了反共色彩的难民定义。根据该法案，难民是那些“因为遭受了迫害或担心会遭受迫害而离开共产党国家和共产党控制下的国家或地区的人，以及因为自然灾害或军事行动而流离失所的人。”

为了使反共难民政策能够制度化，在政府当局的推动下，国会1965年10月通过了《1965年移民与国籍法修正案》，对难民问题又作了专门的规定。

根据这项法案，难民是当接受审查的时候正身处非共产党国家的人：（1）因为种族、宗教或政见不同而遭到迫害或担心遭到迫害而逃离共产党国家或地区或中东地区的人；（2）因为巨大的自然灾难而流离失所且无法返回其惯常居住地的人。《1965年移民与国籍法修正案》在法律上正式确立了以意识形态为基础的难民定义，从而认可了美国二战后通行的将难民等同于“逃离共产主义的人”的行为，将以意识形态为基础的难民政策法律化、制度化。

2主要接纳的难民群体：匈牙利难民和古巴难民

二战结束后，美国政府对东欧国家推行“解放政策”，希望通过敌对宣传，支持颠覆活动，以期从内部搞垮东欧社会主义国家，削弱苏联势力。匈牙利是美国实施这种“解放政策”的重点国家。美国以广播等宣传手段竭力煽动匈牙利民众的不满情绪，促发了1956年10月到11月的“匈牙利事件”，最后苏联出兵平息了事件。“匈牙利事件”后，艾森豪威尔政府动用《1953年难民救济法》将5000多名匈牙利人接纳入美，而最终美国接纳的匈牙利难民达到了38000人。到了1958年7月25日，美国政府又颁布了一项法令，无限期地允许在“匈牙利事件”中外逃的匈牙利人进入美国。1948至1959年间，美国接纳的“政治难民”和逃亡者超过了64万人。

从美国接纳匈牙利难民的前后过程可以看出，美国对该国的难民接纳政策更多的是基于政治考虑，即通过接纳匈牙利难民显示美国自由制度国家的优越性和共产主义制度的残酷性，为自己在与苏联的冷战中攫取道义和舆论的高地。除了接纳匈牙利难民，美国在接纳古巴难民方面的举措也体现了这一目的。

1959年的古巴革命爆发后，巴蒂斯坦亲美政权很快被推翻，美国很快宣布1959年7月1日至1960年6月30日是“世界难民年”，并开始大量接收古巴难民。美国就古巴革命而产生的难民做出总结：“随着卡斯特罗的当政，共产主义己经进入到了西半球”。美国把这些古巴难民当做将来推翻卡斯特罗的一大工具，于是放弃了有关限制移民入境的规定，怂恿古巴人逃向美国。所以，“如果说卡斯特罗的政策会造成古巴人大批外流的话，那么美国的政策就使得这种外流成为了可能。单单在1959年度内，艾森豪威尔政府就对多达6万名的古巴难民进行了安置。1960年肯尼迪总统上台以后，又实施了庞大的“古巴难民安置计划”，该计划是由卫生教育和福利部部长亲自负责，资金则由肯尼迪自行分配。

1961年4月14日，由美国一手策划的“猪湾行动”失败以后，肯尼迪政府感觉到用古巴难民去颠覆古巴革命政權难度太高，于是转而强调古巴的难民外流说明共产主义事业面临崩溃。到1965年9月，美国总统约翰逊又称“一个国家的这么多公民选择自愿离开生养自己的国度而去美国追寻更有希望的生活，这一行为充分证明了该国政权的失败。”在1965至1973年间，25万多古巴人被美国“临时允准”进入。而截至1980年，美国通过制定多次空运和海运计划，将80多万古巴难民进行了安置。

美国政府能够如此不惜代价地从另外一个国家接纳如此之多的难民，这在历史上还是第一次。但是美国对古巴难民如此大的投入是在竭力将“迫害”与共产主义联系并等同起来，证明共产主义国家的“残酷无情”和美国的“崇高道义”，政治目的极为明显。

3简评：对美国难民政策政治性与道义性的思考

长久以来，国内学者对于美国这一时期难民政策的研究多落脚于对其政治性的批判，认为难民政策附属于冷战外交，是一种政策工具，但是如果完全认为美国的难民政策是出于政治目的则既有失公允，也不符合历史事实。实际上，美国这一时期甚至是整个冷战时期的难民政策确实带有政治选择性，而且其政治选择性也时常主导其难民政策的走向，但是这其中也包含了许多道义因素。

首先是关于其政治性。二战后至20世纪60年代结束这段时期，美国难民政策的政治性是显而易见的，包括上文提及的从1948年《战争难民法》到1965年《移民与国籍法修正案》等一系列相关法案的出台以及对匈牙利和古巴难民的接纳，都带有明显的反共倾向和政治选择性。

另外，美国对相似情况下不同国家的难民政策明显采用双重标准，比如美国在20世纪60年代大规模地接纳古巴难民之时，对与那些逃离亲美反共的杜瓦利埃独裁政权下的海地难民却比较冷漠，因此，美国的难民政策一方面力图将“迫害”与共产主义等同起来，另一方面还想证明与自己关系友好的反共独裁国家没有迫害。这样既能打击社会主义国家，又能维护自己友邦的政权形象。这种双重标准证明了反共和对外战略需要是美国难民政策的实质。

其次是关于其道义性。国内学者常常忽略美国难民政策的人道性，虽然在冷战的阴霾之下美国难民政策时常被反共思维的政治选择性所主导，但是其人道性也是确实存在的。

美国这一时期难民政策人道性的表现之一是美国对战后犹太难民的救助，尤其是对欧洲地区美国军队占领区内犹太难民的救助。1945年6月杜鲁门总统派遣时任宾夕法尼亚大学法学院院长兼国际难民委员会美国代表的厄尔·哈里逊为特使“到欧洲调查被解放的西欧国家和盟军占领区内难民的情况和需求，尤其涉及到可能是无国籍或是不愿遣返的犹太难民”。哈里逊有意避开军方为他安排的路线，经过两个月的深入调查，于1945年8月24日，递交了一份报告。报告认为应该建立单独的犹太难民营，他们应被优先对待以弥补之前所忍受的痛苦。杜鲁门总统收到哈里逊报告后要求军队立即改善犹太难民的状况。军方马上做出回应，高度重视犹太难民问题，采取了有利于犹太难民的措施，包括：建立单独的犹太难民营，实行难民自治；提高犹太难民的生活水平，给与更好的物质、住房和医疗待遇；消除美国军队内反犹情绪等等。这些措施立竿见影，美国占领区内犹太难民的状况得到了迅速的改善。

另外，美国在1955年首次向联合国的难民机构联合国难民署捐赠了50万美元的“联合国难民基金”。这一举动对于联合国难民署而言意义重大，因为联合国难民署于1951年成立后便面临着资金缺乏和美国不合作的问题。美国此时的捐款使得难民署的工作阻力迅速减小，也为难民署获得更多国家的捐款开辟了道路。“联合国难民基金”很快得到其它国家的支持，并迅速收集到1450万美元的经费，为联合国难民署的工作带来生机，使之能够有效地进行国际难民救助工作。虽然有学者认为此时的美国是想把联合国难民署作为反对苏联集团的力量才开始给予关注，但美国确实给予了联合国难民署实际的支持，时至今日，美国仍是每年给联合国难民署捐款数量较多且频率较高的少数国家之一。

回顾美国在二战结束后到20世纪60年代的难民法案和政策，它们都抹上了浓厚的反共色彩，这期间大规模接纳的难民群体如匈牙利难民和古巴难民也都有损毁社会主义国家形象同时宣传自身履行责任形象的意图，其政治性毋庸置疑。但是在其政治性之外，也存在着常被国内学者所忽略的道义性，如对犹太难民的帮助和接纳，对联合国难民署工作的支持。所以这一时期美国难民政策是政治性和道义性的混合体，带有双重性，政治性虽然大于道义性，但切实的道义性并非不存在。

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