依法治国与地方发展转型方略理论与实践探索

张琳琳

摘要：依法治国是进一步深化改革的重要方略，也是社会经济发展转型的内在要求。地方经济和社会的发展转型必然是从数量型向质量型发展的转变过程，是增长方式依靠要素扩张向依靠创新驱动的转变过程。依法治国要求政府能够立足于国家治理能力的现代化，不断推动法治建设水平，从而在观念转变、制度建设、利益调整以及路径选择上为发展转型持续注入活力。

关键词：依法治国；国家治理能力；发展转型

中图分类号：D9

文献标识码：A

文章编号：1672-3198（2015）06-0166-03

党的十八届三中全会和四中全会以来，法治建设在经济和社会发展中的作用被提升到了新的高度，同时对法治建设本身也提出了新的要求。特别是党的十八届四中全会作出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》指出，依法治国在解决改革、发展和稳定问题中的突出作用和战略意义，并对推进依法治国的重大改革措施进行了整体部署。可以说，《决定》在观念和理论上解决了依法治国的认识问题，也指出了依法治国实践的基本框架。但是，在基层工作中，如何将地方发展转型的方略与依法治国，建设国家现代治理能力有机结合起来，并在实践中加以落实和推进仍然是一个需要不断探索和深入思考的问题。

1法治建设是社会经济建设从量到质转变的内在要求

党的十八大以来，社会经济建设进入了一个新的阶段。我国沿海地区在经过三十多年的高速发展，其经济和社会发展已经获得了很大程度的提升，经济發展总量和城市社会规模都已经达到，甚至超出了中等收入的水平。旧有的发展模式在解决数量型问题中所发挥的积极作用正在逐渐耗尽，其所产生和累积的质量型发展问题正日趋尖锐。解决如何从数量型向质量型转变发展模式，如何满足人民群众对发展质量的追求就成了迫切需要回答的理论和实践问题。

十八大四中全会的《决定》中指出，改革进入攻坚期和深水区之后，“依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大”，要实现我国和平发展的战略目标，就需要更好的统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，这就必须更好发挥法治的引领和规范作用”。习近平总书记也明确指出：“全面推进依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。”从中央决定和新一届政府的执政理念中，更重要的是从社会经济转型发展的实践中我们可以深刻地体会到，法治建设已经成为深化改革、推动发展所不可或缺、不可回避、不可替代的环节。

在基层建设的实践中，我们也能够非常深刻地体会到制度和规则对于人们经济活动的指引和激发作用，公共治理水平的改善正越来越成为吸引投资、推动增长、发展新经济的重要考量因素。与传统的产业发展模式所需要的要素不同，新经济发展是产业粗放式、数量式扩张之后突出创新和创意要素的必然结果。但是，实践也同时表明，新经济的内涵式发展道路更注重人的要素和制度要素的投入。因为，创新和创意的培育和保护需要法律制度提供依据和手段，更需要制度安排所特有的可预期性来分担和消除创新和创意过程中的风险障碍。创新和创意的保护不只是知识产权的保护，也绝不只是科技层面的问题，以法治水平为主要衡量标志的政府治理能力的全面提升才是创新和创意的持续发展的强大制度动力。

2国家治理能力的现代化是法治建设与社会经济建设的契合点

习近平总书记说：“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”党和政府全面深化改革和推进依法治国的一个重要手段就是全面提升国家治理体系的建设。国家治理能力的提升实际上也是社会主义法治建设与社会经济等各项建设之间的一个重要契合点。社会主义法治建设的最终目的旨在促进社会进步和提升人民福祉，经济建设、政治建设、社会建设、文化建设、生态建设最终都服务于社会主义制度的根本目的。在各种发展和建设关系当中，新的发展推动力主要来自于制度改革，而改革的目的则在于全面实现国家治理能力的现代化。因此，最高人民法院江必新副院长认为：“依法治国的要义是实现国家治理活动的规范化、程序化、法治化，也就是实体和程序的全面制度化。”换言之，依法治国就是要通过政府治理行为的法治化大力提升国家治理能力的现代化，并以此推动社会主义国家的进一步发展与全面繁荣。

理论上，国家治理能力的现代化集中体现了法治建设与社会经济建设的内在联系。具体而言，国家治理能力、法治建设与社会经济建设之间的内在关系体现在三个方面：首先，经济增长如果不能通过国家治理能力的改进转换为社会整体水平的进步，其财富效应不但难以增加社会个体的幸福感，甚至还有诱发个体不良欲望的作用。其次，经济增长和物质财富的增加仅仅只是为社会进步创造了必要条件之一，但是却并不必然导致社会进步的后果。各国发展历程也证明，只有不断提升国家治理能力才能将经济增长转换为全面的社会进步。再次，缺乏国家治理体系的现代化，经济增长和社会进步就失去了可持续发展的动力。国家治理能力的现代化可以为社会群体的利益调整与平衡提供必要的和平途径，进而能够奠定经济和社会可持续发展的利益基础。概言之，党和政府深化改革的各项举措，必然是以国家治理能力的提升为重要着力点。

在实践中，中国当前发展中所面临的诸多问题都与国家治理能力的相对落后密切相关。例如，环境污染、食品安全、交通拥堵等等，上述问题都是经济和社会发展过程中产生的公共治理问题，而不是意识形态或单纯的政治体制问题。我们不能将社会矛盾任意归结为体制问题，也不能漠视社会矛盾而拒绝提高国家治理能力的客观要求。各种社会矛盾本质上就是不同社会利益诉求的冲突，良好的法律制度是现代国家有序解决社会利益冲突的基本工具，这无关乎意识形态，也不是东西方政治文明的价值观差异。相反，法治水平的高低恰恰是社会主义政治文明发达程度的一项重要指标，也是社会主义制度整体成熟和演进的必由之路。依法治国落实到基层政府的实践当中，也就是要把化解群众矛盾、稳定社会秩序、推进经济和社会建设等各项工作任务建立在公共治理能力现代化的基础之上。

3地方发展转型的动力来自于制度创新和制度激励

经过三十多年的改革开放，中国社会的整体发展水平已经达到了较高的水平，特别是经济规模的总量已经达到了世界领先水平。但是，各项社会建设之间的结构性差异巨大，结构性的发展矛盾极为突出，东部沿海地区的社会经济可持续发展问题还非常突出。在新的发展环境中实现新的发展是各级地方政府迫切需要解决的理论和实践问题。党的十八届三中全会与四中全会实际上非常系统地回答了上述问题，并且明确将依法治国和国家治理能力的现代化作为解决当前发展问题的重要战略措施，笔者以为可以从如下三个方面加以理解和阐释：

其一，法律制度是人类制度文明发展中的一项重要内容，也是国家治理能力现代化的核心环节。马克思主义经济学理论和西方经济学理论都指出了制度之于经济和社会发展的重要性。制度经济学研究更是通过理论和实证分析阐述了法律制度与经济体系之间的互动关系，公共管理理论中也同样将法律制度作为社会管理和社会秩序的重要分析要素。法律制度以其严谨的规范性、强有力的国家保障性以及与政治民主的密切关联性构成了现代社会制度中最为基础的组成部分。法律制度不仅在合同履行以及财产权保护上发挥了至关重要的作用，还在经济发展中起到了重要的信号作用与自我承诺作用。甚至有研究者提出：“制度是造成跨国经济发展差异的深层次原因，对世界经济发展模式的理解正逐步回归到‘制度为本的观点上来”。那些不利于激励创新的制度安排几乎被认为是经济和社会发展僵化的唯一原因，法律制度的重要性已经远远超出了保护社会利益的作用，而是被置于增长与发展理论的框架中被重新审视。

其二，从现实存在的发展困境中，我们可以更为真切地体会到制度在社会与经济发展中的重要性。例如，大量的民间借贷和金融借贷案例中，契约意识匮乏非常明显。在司法实践中，许多当事人拒不履行约定债务，甚至恶意逃废债务的情形屡见不鲜，对经济和社会稳定造成了较大危害。从个体角度而言，恶意逃废债务似乎可以解释为市场经济逐利性的道德因素，但是从社会整体角度解释，就不难发现诚信缺失客观上导致了社会信用成本的高起，也妨碍了许多有利于社会整体福利增进的市场交易进行。交易成本的整体性上升实际上是失信行为的必然结果，经济上的不利后果并不能简单的用个体逐利行为来加以解释。问题的核心症结其实是由于不合理的制度安排导致失信行为的个体成本与社会成本之间不对称所致，而不仅仅是道德教化缺乏所致。

其三，改革开放三十多年的一个重大成果就在于社会主义市场体系的初步建立，市场所固有的产权自由，竞争自由以及交易自由为经济发展注入了巨大活力，政府通过一系列正式法律规则的制定与执行强有力地推动了经济增长。但是，市场经济发展的过程中，权力体系的运行却长期处于弱化的制度约束之中，个体滥权所导致的社会整体秩序破坏已经从根本上动摇了市场自由的本质，也即是个别人的自由凌驾于他人自由之上，个别人的权利凌驾于他人的权利之上。市场经济所内在要求的法治属性迟迟未能激发的一个重要表现就是，个体理性行为与社会整体利益之间的张力日益扩大，公共治理领域有效性的匮乏日趋严重，而其根源则在于集体行动的理性规则远未建立。换言之，以法治建设为核心的制度变革势将成为地方发展转型所不可或缺的制度动力。

4法治为顶层设计与基层需求的契合提供了有效方略

从目前地方政府的新一轮改革进程中，可以观察到制度创新已经进入了更为艰难的理论和实践探索之中。笔者认为，地方发展的转型升级与深化改革、依法治国是内在一致的命题，并且在观念转变、制度建设、利益调整以及路径选择四个方面能够将改革和法治有机融合到地方转型发展方略当中，从而在顶层设计与基层需求之间搭建起制度变革与制度创新的桥梁。

首先，依法治国为可持续发展提供了基本制度框架，这就需要在观念上将法治转化为基层治理的核心要素。经济与社会发展的基本动力来自于社会整体福利的持续改进，而社会福利的改进不只是需要物质财富的积累，更需要将物质财富转化为人民生活质量的持续改善。物质和精神产品的生产、分配与消费共同构成了社会总福利产出的完整结构。社会整体福利是不同利益主体之间围绕产品生产、分配和消费的各种组合所形成的多元利益集合，社会发展模式的改进都首先体现为社会治理模式的改进。因而，从发展观念上来讲，地方经济与社会发展的转型首先需要基层治理理念和治理方式的转型。应该认识到，立足于法治的公共治理能力的提升才能带来持续的发展动力。

其次，基层治理能力的现代化是社会利益调整制度化、规范化与社会化的过程，基层制度建设的过程实际上也是全体社会成员共同参与治理和共同设定规范的过程。在基层制度建设中，顶层设计的指引和规范固然重要，具体制度的创新也同样不可或缺。如何将顶层设计的原则性和宏观性要求转化为可供落实、可供操作的制度性规范需要合理解决制度创新与坚持原则之间的关系。协调二者关系的一个基本框架就是：“在法治视野下，应从公共领域、私人领域和社会领域三个维度入手并最终回归到良法善治这一基本方略上来构建国家治理体系。”换言之，基层制度建设的公共领域应坚持透明、民主和共识的原则，而私人领域应当以权利平等、意思自治以及公平和诚信为制度建设的基本逻辑。

再次，社会利益的有序调整是实现良性治理的基本前提，也是实现顶层设计与基层需求有效融合的重要依归。社会关系有序的基础在于社会利益的分配能够持续处于协调与平衡之中，利益的长期失衡势必打破社会秩序的建构基础，也必将对社会经济建设形成破坏。在各项建设过程中，不断调整社会利益以呼应各社会群体的利益需求是可持续发展的必由之路。但是，长期以来基层治理能力的提升难以顺应新形势下社会利益动态调整的需要，社会公平感的缺失使得利益受损群体的不满和焦虑与日俱增。究其原因，社会公平感的缺失一部分是源于社会关系调整中群体间利益失衡的格局，另一部分则很大程度上源于行政和执法过程中一些简单粗暴的管理方式。市场经济中利益多元化的格局下，社会矛盾难以完全消除和避免，社会公平感更多是来源于社会成员对程序正义的信赖。因此，公正的纠纷解决方式是有效解决和防范社会冲突的关键渠道，也是在社会利益动态调整中维持稳定和秩序的必由之路。

最后，从发展转型的路径选择来看，法治是市场经济保护产权和权利、降低交易成本、提升经济运行效率的必要条件。地方经济要实现从数量向质量发展的转变，就需要从制度上解决创新活动交易成本过高的问题，需要在制度上消除发展过程中社会成本过高的问题。一方面，只有有效降低交易成本，社会创新创业的热情才能够被激发，有利于经济内涵式增长的发展模式才能够真正实现。推行简政放权，实行权力清单制度的目的之一就在于降低市场的交易成本，从而提升经济运行的效率和质量，其本质都是依法治国的具体体现。另一方面，过往的外延扩张式发展模式之所以能够推行，除了依赖要素价格低廉之外，一个重要原因还在于企业发展的社会成本被过度转嫁给了劳动者、消费者以及其他社会群体。只有通过法治水平的改善才能将企业发展的真实成本显性化和具体化，从而将发展的社会成本有效内化为个体成本。在发展成本被合理分配的基础上，不断提升发展质量就会合乎逻辑地转换为市场主体的行动指南。

总之，持续推动法治建设实为地方发展转型路径的必然选择，只有不断推动依法治国工作，才能更好地适应新的发展需要，也只有在法治水平不斷提升的前提下才有可能实现发展道路从数量型向质量型的根本转变。

参考文献

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