高校“生均拨款”制度改革探析——以江苏省为例

郭一平

（江苏师范大学 计划财务处，江苏 徐州 221116）

1 高校“生均拨款”制度的现状

改革开放以来，我国持续快速发展的国民经济对各级各类专门人才产生大量的需求。与此同时，随着居民生活水平的提高，人们对高等教育的需求也日益旺盛。但是，高等教育的发展越来越落后于经济社会的发展要求。2012年，我国高等教育毛入学率已达到30%，普通高等学校在校生人数达到2 536.5万人。随之而来，学校占地面积、基础设施、教学设备、尽管实验室等严重短缺，给高校造成了巨大的压力。近年来，国家对高等教育的投入总量逐年增加，但大多被招生规模的扩张以及物价水平的上涨所抵消。另外，目前的“生均拨款”政策忽视了政策性增支给高校带来的经费压力，近年来随着事业单位绩效工资制度的改革、住房货币补贴等，形成学校政策性支出的增加，使学校人均工资水平大大提高，由此增加的人员支出成为高校必须解决的刚性开支，这些都需要高校从生均综合定额中调剂解决，加重了高校经费的压力。

因此，高校仍处于一种教育经费相对不足的状态，以地方普通本科高校生均财政拨款为例，扩招以来在校生数量的增长幅度大大超过了财政拨款的增长幅度，导致生均财政拨款在不断减少。

2 关于进一步完善江苏省高校“生均拨款”制度的重要意义

“努力办好人民满意的教育”，是党的十八大提出的重要战略任务。随着高等教育大众化进程和管理体制的不断改进，地方高校将在建设高等教育强国和人力资源强国方面，发挥越来越重要的作用。如何加大对地方本科高校的投入，建立长效机制，是我国教育面临的一项重要而紧迫的任务，而通过提高生均拨款的标准，改革“生均拨款”制度的办法，是实现这一任务的重要举措和有效途径，对于我省高等教育的发展有着重大而深远的意义。

在“国家中长期教育改革和发展规划纲要”（2010-2020）也明确指出，教育应作为财政支出的重点领域予以优先保障，要保证教育财政拨款增长明显高于财政经常性收入增长，并使在校学生平均教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长，逐步提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例，截至2012年要达到4%。所以说，高校教育作为社会的一项公共事业，提高高校生均拨款标准：①能够强化政府责任，优化高校投资结构，体现财政拨款在整个教育经费中的主渠道地位；②是履行公共财政职能、强化基本公共服务的具体体现，是坚持教育优先发展、完善终身教育体系、办好人民满意教育的关键举措；③增强了高等院校的办学自主权，使其能够科学地、优化地进行资源配置，有效化解债务，保障其健康、快速地发展。

3 关于江苏省高校“生均拨款”制度的改革建议

3.1 继续提高生均拨款标准，进一步加大教育财政投入

教育财政投入的增加是数量目标，更是质量目标。生均拨款标准不单单是一组简单的数据，更是一个质量标准，它反映了高校的生存运转状态，是一种长效机制，又是一种预警机制。从教育生产函数来讲，教育质量与教育经费投入之间呈正相关关系，生均高等教育经费较低，显然不利于高等教育质量的提高。从国际比较的眼光来看，目前我国财政性高等教育经费占GDP的比例为0.7%，低于64个发展中国家0.74%的平均水平，更远低于21个发达国家0.99%的平均水平。从财政性经费占高等教育总经费的比例看，我国的比例为61.6%，低于22个发展中国家68.8%的平均水平，也远低于17个发达国家74.2%的平均水平。所以，作为高等教育质量建设的关键部分，地方本科院校的财政投入保障，是教育财政体制建设最基本的要求。

财政生均拨款是一项重要的经费指标，在我国高等教育事业发展中具有举足轻重的作用。2010年底，国家财政部和教育部曾在“关于进一步提高地方普通本科高校生均拨款水平的意见”中明确提出，到2012年各地方高校生均拨款水平不低于12000元，这是大幅度增加高校经费的一项重要政策。截至2012年底，山西、山东、四川、河南、海南、福建等多数省份已经达到了这一标准，而江苏省在2011年、2012年、2013年、2014年的省属高校生均拨款标准，依次为5 600元、7 600元、9 000元、10 000元，同比有了较大幅度的增长，但与兄弟省份高校相比生均拨款定额仍然偏低。江苏省作为一个教育大省，负担着较大的人才培养任务，为使我省尽快转变为教育强省，率先实现教育现代化，应进一步提高校生均财政拨款的基本标准，建立高等教育经费稳定增长机制，健全教育经费的保障机制。

教育财政投入的增加，可以推动学校办学条件的改善和教育水平的提升，促进教育公平及教育事业发展，为各级、各类人才的培养提供有力支撑。提高生均拨款标准之后，可以增加经费总量和调控余地，使得经费投入能够满足本科高校的基本需要，同时又能够安排一定的经费，对一些重点学科等给予扶持，逐步化解高校债务，增强了高校资源配置的自主权，满足了其健康快速发展的需要。

3.2 “生均拨款”制度应注重地域差别

长期以来，我国不同地区的经济发展水平不一，区域经济发展的巨大差异正日益辐射到高等教育领域。经济发展水平的不同影响到地区高等教育发展的不平衡，导致各地区政府投入差别很大，有可能形成高校之间强者愈强、弱者愈弱的 “马太效应”。此外，在高等教育大众化进程中，许多经济并不发达的地区也承担了一定的高等教育规模，为我国高等教育的发展做出了重要贡献。但对于这些地区来讲，高等教育的规模发展不仅给地方财政造成了沉重的负担，而且由于毕业生就业大部分都流向了经济发达地区，因而地方并没有享受到教育带来的人力资源。由于巨大的外溢效应，地方高等教育有理由得到国家财政的大力资助和补偿，而现有拨款方式中的生均成本方法，除了难以反映学校、专业等的差异外，也没有对地区间差异给予足够的考虑，因而导致落后地区的定额拨款显得更加匮乏。

同样，江苏省的整体经济发展情况也是如此，苏南、苏北地区经济发展不平衡。北部区域发展较为滞后，资金匮乏，再加之地理位置的限制，北部地区高校引进人才也比较困难，人才外溢到经济发达区域的现象也比较常见，需要承担较大的人才引进成本。所以，我省的高校生均拨款制度应适当考虑地域差别，辅以不同的拨款基准定额，或者不同的学科、学生折算系数，转移支付弥补地方财力薄弱地区对公共资源的需求，平衡公共教育资源的分布，更好地增强财政投入的导向作用。

3.3 “生均拨款”制度应考虑专业差异

目前，江苏省省属高校生均拨款的标准，是按文科、理科、工科、农林、医学、艺术、体育、公安等学科大类进行相应的折算，但这难以体现不同专业的成本、收入配比情况，应当更加细化生均拨款的标准。

省属高校的拨款=生均拨款基准定额标准×学科折算系数×学生折算系统。从公式中可以看出，生均拨款额度主要依据之一是学科大类的划分，根据不同的学科制定了不同的折算系数，这种拨款模式虽然便于操作，但学科细化程度不够，没有很好地反映学科专业之间的办学成本差异。因此，应该进一步细化学科门类，甚至细化至专业类别的拨款系数，实施多参数的拨款模式。例如，理科可以细化为物理学、化学、天文学、地理学等二级学科。目前，我省工科与理科的拨款折算系数分别为1.2、1.1，工科的折算系数要高于理科，但理科中的如物理学、化学、生物学等专业，需要具备大量的实验仪器设备和实训基地等条件，这在一定程度上增加了学生培养成本。但按照现行的拨款模式，则统一归并为“理科”这一揽子工程，没有考虑专业特性，而工科门类中的农业工程、林业工程等学科的生均培养成本则未必高于前者，其他学科也存在类似问题。

所以，在制订生均财政拨款基本标准时，要充分考虑行业的发展需求和不同专业办学成本的差异，对不同专业的拨款标准按一定的折算系数进行调整，对农、林、地、矿、油等艰苦专业给予适当地倾斜。也可以借鉴国际经验，对高等教育的11大类学科门类设定3档不同的专业折算系数，同时根据其教育培养成本、办学质量等因素设定浮动系数：①第一档，专业折算系数平均为1，浮动系数为 0.8～1.2，包括文、史、法、经济、管理、教育学等学科门类；②第二档，专业折算系数平均为1.5，浮动系数为1.2～1.8，包括理、工、农等学科门类；③第三档，专业折算系数平均为1.8，浮动系数为1.8～2.5，包括医学、体育、艺术、美术等特殊专业。在设定不同专业折算系数的基础上，结合浮动系数来制订详细的生均综合定额标准，防止“一刀切”和搞平均主义。

3.4 生均拨款制度应融合绩效评价效果，建立基于绩效与竞争的产出型拨款模式

从拨款公式中看以看出，它并没有引入绩效指标，基本上属于拨款与学校的办学绩效相脱钩的拨款方式，拨款只与教育投入的粗略估计和学生数量相联系，而没有考虑与学校教学质量、办学特色、就业率等办学绩效相挂钩，不能反映各个学校的实际办学水平和教育经费使用的效率，显得比较陈旧、简单，不利于激励各高校之间的竞争与提高办学效益。

在“生均拨款”机制改革中，应逐步建立生均基本拨款与绩效考核相结合的评价机制，或采取各种混合拨款模式，结合江苏省省情制订精细的绩效考评制度，按照客观公正、简便高效的原则，组织专家或委托中介机构，对高等教育经费投入和使用情况实施绩效评价。按综合考评结果予以表彰奖励，全面提高资金科学化、精细化管理水平，进一步推动高校内涵式建设，通过绩效评估对高校拨款的使用效益、效率和质量进行衡量，决定后续拨款的多少、形式和方法，促进高校之间的良性竞争，使资源得到更为充分、有效地利用。

对于绩效的考核工作，国际上许多国家通常采用设立中介机构作为政府和高校之间的桥梁，如英国的英格兰高等教育基金委员会。我国也可借鉴这一经验，设置一个专门的高等教育拨款委员会，定期对高校进行评估考核，并以此作为拨款依据，同时对高校进行监督，考察其拨款用途情况，当然这有待于国家宏观政策的调整和机构的设置。

在绩效具体评价方面，合理的拨款制度应该达到引导高等教育实现社会贡献最大化的目的，即引导高等教育在教育数量、教育质量、办学效益3个方面的综合贡献达到最大化。相对教育成本的投入性质而言，社会贡献属产出性质，因此应该创建真正意义上的产出型拨款机制。诚然，产出型拨款公式应以乘积形式，综合反映教育数量、教育质量、办学效益3类指标，从而制约任何一方面绩效过低的现象，而对于其中的每一类指标又可以细化为一些关键性的指标值。指标值的设定也是一个复杂的系统工程，尚需逐步推敲与探索，当然也可以从人才培养、科学研究、社会服务与文化传承方面的产出情况，来作为高校绩效考核的依据。

教育财政拨款是高校资金的主要来源，也是高校生存和发展的支柱。财政拨款的合理性和科学性，是影响江苏省高校教育质量的重要因素。因此，应对现行“生均拨款”制度进行改革，使其能够更好地反映不同专业的办学成本差异，实现资源的合理优化配置，使高校可以腾出更多的精力、投入更多的财力来实施其事业的发展规划。

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