边疆少数民族地区基层人民法院立案庭制度改革研究
——基于W市人民法院立案二庭的实证分析*

徐 清

(云南大学法学院,云南昆明650091)

边疆少数民族地区基层人民法院立案庭制度改革研究
——基于W市人民法院立案二庭的实证分析*

徐 清

(云南大学法学院,云南昆明650091)

自2009年最高人民法院立案二庭成立起,各省从高级法院至基层法院相继成立了立案二庭。文中以云南省W市人民法院立案二庭为实证分析对象,发现自其成立以来,预期职能与实践职能间产生极大的脱离。立案二庭的预期职能主要是涉诉信访、再审立案与判后释明。而实践中由于法律规范的模糊,边疆少数民族地区对诉前咨询有巨大的社会需求空间,导致立案二庭的职责模糊,其职能逐渐转变为提供诉前指导与咨询。未来立案二庭改革的核心问题在于明确其定位,厘清其职能并下放再审立案管辖权。

立案;立案庭;涉诉信访;再审立案

一、问题与方法

“立案是人民法院依照审判职权,按照法律所进行的一种诉讼活动”。①纪敏.法院立案工作及改革探索[M].北京:中国政法大学出版社,2000:71.在中国的司法语境下,对立案一词可以在3种语境中使用:一是立案制度,二是立案庭,三是立案活动。学者们对立案的研究也与这3个方面有关,并大多集中在对立案制度②宋朝武.民事诉讼受理制度改造的理性视角[J].法学论坛,2007,(3).与立案程序③李喜莲.我国民事立案审查程序之完善——基于实证的功能分析[J].湘潭大学学报哲学社会科学版,2010,(2).的研究上,对立案庭的研究很少。在对立案制度及立案程序的研究上,学者们重点关注的问题有立案难④吕芳.叩开法院之门——中国立案法治化研究[M].北京:知识产权出版社,2012:42.、立案审查⑤郭翔.民事地域管辖与立案审查制度的冲突和协调[J].清华法学,2010,(2).、相关立法⑥宋春龙.我国民事诉讼中诉讼要件的缺失与重构[J].广西政法管理干部学院学报,2013,(5).与立案庭内基本制度⑦张安康.一组词汇的探析和梳理——立案与受理[J].法制在线,2012,(1).的完善,对立案庭的研究很少。⑧陈琦华.回应型法理念与法院立案庭制度创新研究——以上海X法院司法实践为入手[D].上海大学博士学位论文,2010.仅有的论文与专著中实证考查的对象虽然是基层人民法院,但并未涉及边疆少数民族地区,论述中的资料和结论并不具有普遍性,一方面,实践中东部发达地区的基层法院与中西部,尤其是边疆少数民族地区的基层法院在很多方面都有不同,存在极大差距,另一方面,从理论研究的角度,个案的丰富性⑨关于个案的代表性与普遍性一直是法律人类学中比较有争议的问题,对此苏力先生认为,过于强调个案的代表性是有误的,个案研究应更强调个案的丰富性,以此丰富现有研究。对推动现有研究也具有重要意义。对这些文献进行考察后发现,其中存在的共性是:首先,在论述时,学者们大多仅针对具体制度中存在的问题,未就立案制度进行整体性阐释。其次,对立案庭与立案制度的分析相互脱离,没有将二者结合起来进行考察。最后,在研究方法上,有运用法社会学理论与方法的研究成果,但没有运用法律人类学方法进行分析的论文或专著。

笔者认为,立案庭作为法院组织机构中的一个组成部分,立案制度与活动作为司法程序的起点,只有将立案庭与立案制度、立案程序三者结合起来,才能呈现出立案在中国司法语境下的问题及其完整意义。这样的考察不仅能够从结构上反映出我国基层法院组织机构所具有的问题,也能从行动与过程中呈现出关于立案的法律规范在实践中存在的问题。基于以上诸种考虑,笔者选择了一个边疆少数民族地区有代表性的基层人民法院开展立案研究。

笔者选择的W市人民法院①基于法律人类学的研究惯例,本文中涉及的人名、省级以下地名均采用化名。所处的W市地处祖国西南边疆,是少数民族自治州州府所在地,为全州政治、经济、文化、交通的中心,也是国家级重点贫困县。这样选择是由于:(1)现有立案研究的文献中均没有涉及边疆少数民族地区基层人民法院,而已有研究成果不能展现完整的立案景象。(2)W市是笔者的故乡,由于通晓当地的语言、习俗与文化,便于开展研究中的访谈与调查工作。(3)W市人民法院于2013年成立了云南省首个立案二庭,笔者欲从这一机构的研究入手,考察该机构在成立后,立案庭在结构与行动中发生了哪些改变,存在的问题及可能的改革方法,以此对未来其他基层法院立案二庭的建立和改革起到抛砖引玉之用。本文主要采用了法社会学与法人类学的研究理论与方法。这些方法具体是:笔者在W市人民法院进行了为期一个月的调研,通过参与观察与深度访谈方法获得实证材料,进而再对材料进行归纳、整理与分析。

二、研究对象为何是边疆少数民族地区

(一)从一个个案说起

2013年2月,怀着对基层司法制度的浓厚兴趣及与该论文相关的问题意识,笔者回到家乡W市,并对W市人民法院进行了为期一个月的田野调查。笔者选择了立案庭作为第一个调查点,原因是立案庭位于法院一楼的立案大厅,是直接面向群众的受案窗口,能够直接接触和了解到当事人初进法院的想法、动机和原因。调查的第二日,有一张姓妇女(32岁)满脸伤痕来到法院,请求法院判决她与其丈夫解除婚姻关系,原因是家庭暴力。然而,在其父母的搀扶和陪伴下,该妇女并未携带任何可以立案的证明和证据。除了反复对法官哭诉要与丈夫离婚和丈夫对其进行了多次殴打外,没有任何其他话语。随后,立案庭法官向其说明离婚需要起诉状、结婚证、身份证这些法律上立案的形式要件,若要诉请法院支持裁决家庭暴力的说法,还需要医院的伤情证明或是派出所的笔录,再或是自己拍照以固定证据。该妇女及其家人随后答道什么是起诉状?没有结婚证怎么办?不知道要报警请派出所做笔录。不是来到法院就能离婚吗?用手机怎么拍照,拍了怎么办……随后的十多分钟法官对其进行了关于我国法律上结婚和离婚的普法宣讲。听后张姓妇女走出了法院,之后在笔者调查的一个月里该妇女没有再来立案。

参与这起个案后笔者发现,与国外学者关于当事人进入法院时的“法律话语”、“道德话语”和“治疗性话语”②萨利·安格尔·梅丽.诉讼的话语[M].郭兴华,王晓蓓,王平等译.北京:北京大学出版社,2007:153～157.相比,中国边疆少数民族地区的大多数当事人进入法院时大多具有的只是很单纯的“求助话语”,他们来到法院往往只是希望自己的无助能得到法官的帮助,得到法律的支持。在他们的法律意识中,关于法律的想象是简单的、直接的、道德性的。在道德上没有道理的事情就能得到法院的支持,他们往往只知道有实体性的法律,而没有任何关于程序性法律的意识。与这起个案相似的案例每天都可以在法院看到,这也直观地反映出边疆少数民族地区司法的特殊性,这种特殊性不仅体现在经济上相对落后,政治上空间距离相对偏远,更体现在思维与文化上具有特殊性。这些特殊性都需要在学术研究上予以重视,并且给予独立的关注。

(二)法制现代化的“边疆—中心”模式

从地理上来明晰,边疆之边,意味着边缘、边远;而疆,则指国家领土的构成部分或是边界。③袁明旭.从精英吸纳到公民政治参与——云南边疆治理中政治吸纳模式的转型[J].思想战线,2014,(3).自中国法制现代化进程开启以来,若以现代化的标准来审视和评判中国的法院组织体制,我们可以清晰直观地看到其中传统性与现代性错综互现,鼎立并存。①有的学者把传统型与现代性的这种并存状况称为“中国法院制度的二重性”。然而,法律的发展,往往来自于边缘地带,事实证明②如边疆地区凸显的艾滋病问题、毒品问题。法律的边疆会对中心构成挑战,多样性会对统一性形成挑战。③有学者在考察诸种国家治理模式失败的原因后指出,如果排除了地方实践中蕴含的宝贵知识的支持,对于生产和社会秩序问题的简单和集权式的解决方案必然要失败。边疆地区的重要意义就在于它的“前沿性”,生发于边疆的问题很可能是中心出现了问题。因此,我国法制现代化建设的构想和反思,并不能固有地遵守从中心出发,辐射四周的“中心—边疆”惯性逻辑;反之,若采用一种从边疆出发,退回中心的思考方式,将有利于反思从中心产生的政策和制度的必要性和有效性,回应性并非仅仅体现为“制度—社会”这一种模式,“边疆—中心”应该是必须、也是必要的另一种研究模式与社会治理方式。

(三)少数民族地区司法制度研究薄弱

“目前,少数民族法制建设研究较为丰富,主要分布在少数民族法制建设一般研究、民族区域自治研究、散杂居少数民族法制建设研究、少数民族法治建设中重点人物的理论与实践研究、少数民族法制建设基本范畴研究、少数民族法制建设具体范畴研究、少数民族法制建设其他范畴研究、各地少数民族法制建设研究、各少数民族法制建设研究九个方面。”④石伟.少数民族法制建设研究的现状与反思——透过学术论著的审视[A].社会中的法理[M].北京:法律出版社,2014:233～240.在这些成果中,很少有涉及专门针对少数民族地区司法制度的研究⑤受笔者阅读范围所限,目前专门针对少数民族地区司法制度的研究成果主要是刘永强,乔闻钟:“民族地区法治与和谐社会建设的新探索—关于‘北川模式’的调研与思考”[J].西南科技大学学报,2007,(5).。关于少数民族地区法律实施的研究,大多集中在守法与执法上,而司法制度,特别是静态的司法组织体制研究却很少。然而法律的实施不仅包括守法和执法,司法也是重要的一部分。少数民族地区由于地理、政治、经济上的特殊性,其司法过程和司法制度也必然具有特殊性。这种特殊性通常能够呈现出问题的核心。少数民族地区不仅是自上而下改革与自下而上转型的衔接点,也是司法制度现代性与传统性碰撞的交汇处,最有可能完整地表现出一国司法制度的全貌。通过对少数民族地区司法制度的考察有助于我们从基层地带考察我国司法改革的现状与困境,有利于更加深入地完善和推动我国的司法改革进程。

三、研究对象:历史变迁中的W市人民法院立案二庭

在此,笔者不仅欲对立案二庭的基本情况做一简要介绍,而且也希望通过运用在本次实证研究过程中收集到的资料与档案,对其产生与发展进行一个历时性的回顾。对立案二庭进行历时性考察,不仅让我们能从时间的脉络中了解其发展状况,而且其发展中每个阶段的社会背景能给我们的研究提供一个大的分析环境和框架,在什么样的社会背景下立案庭得以产生,什么社会条件导致立案庭的暂时中止,哪些政策对其发展产生了影响,历史变迁中其角色和功能发生了哪些变化。在吉登斯看来,对结构的分析,不能忽略其发展的时间维度问题,“结构只能从行动的整个不断更新的过程中去分析”,结构是在行动的“反复不断的实践性和历时性”中产生的,⑥高宣扬.当代社会理论[M].北京:中国人民大学出版社,2010:884.这些都是对其进行历时性分析的意义。立案二庭在其产生发展过程中共经历了5个阶段:

(一)录事与缮状处阶段(1941～1956年)⑦该部分中涉及的数据、文献及资料,均来自于W市法院志、W市法院档案室、研究室与W市人民法院网站。

W市之司法事,民国初期以前由县长(县知事、知县)监理司法及司法行政事务,审判事务属行政长官政务主要事务之一。民国二十九年(1940年)在W市筹建法院。民国三十年(1941年)8月22日云南省高等法院第五分院和W市地方法院同日成立,司法审判开始由专政机构审理。地方法院分法院、检察处两部分,称审部和检部。审部的职能中,有录事一职,共6人,办理收状、缮状及发售印纸状纸、整理卷宗编号归档等事项。为方便当事人缮写状纸,在这一阶段,法院中并没有专门的立案庭这一机构,只是有专人负责收状、缮状与传案,也并未涉及申诉控告与来信来访。

(二)群众来信来访接待处阶段(1956～1989年)

1950年1月W县新中国成立后,历时9年的W县地方法院结束了它的使命。为了解决民事纠纷,于1950年3月建立“W县调解委员会”。1950年6月24日W专区法院致公函W县人民政府应该迅速筹建县法院。同年8月22日,W县人民法院正式建立。随着形势的发展,法院内部组织机构逐步完善。

1956年12月,为方便群众上诉,在法院中实行了审判员轮流值班制度,负责接待群众来访和控诉,当场解决简易纠纷。1965年元月,为了方便群众上诉,设立了3个临时接待站,按期按时接待群众来信来访。1966年6月,“文革”开始波及W县,审判工作受到严重干扰。1968年9月,W县建立革命委员会,公检法职权由人民保卫组行使。直到1974年10月24日,才又恢复了W县人民法院。1979年,为完善机构设置,固定由三人专门负责接待室的工作,接待室由民庭兼管。1980年以来,随着各项法律法规的健全,多年来尚未得到解决的问题,人民群众急需解决的问题不断增多,仅同年5月至11月,就接待来访709人次,处理来信208件。该阶段中出现了现立案二庭的雏形,设立了专门接待群众来信来访的机构。

(三)告诉申诉庭阶段(1989～1996年)

1989年5月22日,中共W县委办公室党内复(1989)4号文件批复W县法院成立告诉申诉庭和执行庭。1991年,为使审判与立案有机结合,加强审判监督的职能作用,实行“立审分离”,分别建立了告诉庭和申诉庭。从当时的文件可知,从那时起,申诉告诉工作得到了基层法院的重视,时任院长曾指出:“申诉告诉工作十分重要,法院和审判工作是第一线,而第一线的前哨阵地就是告诉工作。”至此,出现了立案二庭的前身,现立案二庭的来信来访与申诉工作都有了专门的机构与专门的人员。然而,其来信来访工作划归告诉庭,而申诉工作则由申诉庭开展。

(四)立案庭阶段(1996～2013年)

1996年,根据中共中央办公厅中办发【1996】16号中共中央办公厅关于转发《地方各级人民法院机构改革的意见》的通知,最高人民法院《关于云南省中级、基层人民法院机构改革实施意见》,1996年11月18日完成了县法院机构改革。根据云南省M壮族苗族自治州中级人民法院文中法【1996】52号《关于八县法院机构改革方案》的批复,W县人民法院改革后内设机构为12个,即设:刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭、行政审判庭、立案庭、审判监督庭、执行庭、法警中队、研究办公室、司法技术鉴定室、政工科。从此,法院内设机构趋于规范化、系统化和科学化,结束了法院内设机构不统一,不规范的历史。到这一阶段,随着立案法律规范的健全与完善,立案工作更加专业化、规范化与全面化。

(五)立案二庭阶段(2013年至今)

2013年7月25日,W市法院成立立案二庭,且是云南省法院系统中首家成立立案二庭的基层人民法院。立案二庭成立的原因主要有:(1)受到国家司法改革和司法政策的推动。当前我国司法改革中一个重要的内容便是“诉访分离”,按照改革精神,涉诉信访制度改革要求将涉诉信访化解在源头,将此类问题的解决纳入法制轨道。(2)社会需求。这个阶段我国处于社会转型期,社会结构的变化,社会发展导致很多新型的社会矛盾。上访、闹访成为一些当事人反映情况的选择,立案二庭成立的目的之一,也是其最重要的一个职责就是专门处理涉诉信访的接待工作。至此阶段,接待来信来访、再审立案与分流判后释明案件成为立案二庭专门的工作职责。

从立案二庭的发展历史中可以看出,自1956年起,法院内部就有了对来信来访的接待工作。W市人民法院对来信来访的资料统计始于1959年,将其整理后得下表①受法院内不同年份的资料所限,有的年份没有资料记载,因此无法进行统计。有的年份仅能统计出总数,却没有具体案件类型的记载。有的年份关于来信来访的统计并未分开,因此统一记为来信数据,没有来访数据。:

W县人民法院1959～1993年来信来访处理统计表

结合立案二庭的发展历史及上表中的数据可以看出:(1)在接待来信来访的数量上,1980年和1981年收到的来信最多,这主要是由于“文革”后受拨乱反正的影响,法院成为当时平反冤假错案的“公堂”。“文革”中冤案的增多导致来信来访数量的增多。(2)在来信来访的案件类型上,1963年与1987年的纪录都表明民事案件的数量最多,而有关行政案件与执行案件的来信来访至1993年为止,均没有资料记载。通过笔者对该法院来信来访登记本的考察,登记本上涉及行政案件的统计都归在民事案件一类,故不能单独统计出行政案件的信访数量。(3)在来信来访的内容上,法律询问是来信来访的内容之一,调解纠纷也是来信来访处理工作内容中的一部分。

四、清闲、模糊与咨询:W市人民法院立案二庭试点现状

(一)清闲

1.不可靠的数据

在本次实地调查前,笔者从W市人民法院的文件中看到其关于涉诉信访的工作量统计情况:“2010年至今(2013年),我院共处理各类申诉信访500余件,接待涉诉来访群众3000人次。”①数据来自W市人民法院文件法报[2013]28号。若按此数据计算,该法院平均每年处理申诉信访166余件,接待涉诉来访群众1000人。平均每月处理申诉信访13余件,接待涉诉来访群众83人。因此,在参与法院立案二庭的工作前,笔者认为,W市法院立案二庭与我国基层法院所处的“案多人少”的总体现状一致,而解决这一问题也是立案二庭成立的重要原因。进入法院开展实地调查后,笔者了解到,立案二庭上报这些数据的依据主要来源于立案二庭《一般来访登记本》,《再审立案登记本》与《群众来信来访登记本》,由于在《群众来信来访登记本》上,也对一般来访(主要是咨询)事项进行登记,故两个登记本的登记事项存在交叉。笔者对登记本上2013年的数据进行了统计,结果是2013年度,处理涉诉信访13件(其中来信7件,来访5批),接待一般来访群众54批。其中,民事案件43件,刑事案件7件,执行案件4件。在笔者调研的一个月里,立案二庭共处理了申诉信访2件,其中1件是云南省高级人民法院转发其代为送达的驳回申诉通知书,另一件是去年已经处理完毕,当事人来询问执行时间。故这两件均非严格意义上在当月立案,由其直接管辖的涉诉信访案件。此外,共接待来访群众5人,均是前来咨询立案程序或询问其他有关诉讼的一般事项。

至此,官方文件中的数据,登记本上的数据及笔者实地调查的数据均已陈述完毕。可以得出的结论大致是:实地调查的数据与登记本上的数据基本吻合,然而登记本上的数据与官方文件中的数据却有极大差异。登记本中一年的数据与官方文件中一月的数据大致相同。从这些数据中可知,立案二庭在实践中并非“案多人少”,而是处在截然相反的“案少人多”状况。在很多人看来的官方数据不可靠并非空穴来风,有学者认为其中原因是“案件数量直接同法院的工作绩效和财政来源相关,许多法院都有夸大案件数量的倾向”。②贺欣.运作不良的基层法院[A].法律和社会科学[C].北京:法律出版社,2006:40.这不禁让人反思立案二庭成立的目的究竟是为提高工作效率,快速解决申诉信访案件,还是为满足上级法院的要求,适应政策的需要。在这样小的工作量下成立一个专门机构,从法律经济学的“成本—效益”进行分析,其投入和产出,成本与效益间存在极大的不平衡。

2.对清闲的“阐释”

上述以数据的方式对立案二庭的工作现状进行了一个整体上的描述。从解释人类学的角度看,这种整体上的描述是不够的,在格尔兹看来,应当对人类行为做出更深层次上,有关行为背后“意义”的“深描”性阐释。③克利福德·格尔兹.文化的解释[M].纳日碧力戈等译.上海:上海人民出版社,1999:5.若用深描的方法进行阐释,造成立案二庭清闲的现状,有更深层次的结构性原因。根据该法院的规定,立案二庭的工作职责主要有两类:一类是再审立案,另一类是涉诉信访。(1)再审立案。2013年民事诉讼法修改后,虽规定当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件,可以向原审人民法院申请再审。④现行《民事诉讼法》第一百九十九条规定:“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定,认为有错误的,可以向上一级人民法院申请再审;当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件,也可以向原审人民法院申请再审”。然而在实践中,归属于基层法院再审的案件很少,原因有:1)当事人在一审判决后对判决不服,通常都会上诉,经过二审后的案件若再提出再审,则由二审法院管辖。2)法律规定当事人一方人数众多的案件,可以向原审人民法院申请再审。然而由于法律未对此条中“人数众多”做出解释,实践中对此类案件,基层法院往往与中级人民法院就案件的管辖相互推诿。(2)涉诉信访。如果再审立案受理数量少更多的原因在于法官的行动空间小,那么对于涉诉信访而言,其受理数量少除了结构本身的原因外,还有行动者自身在结构规制下产生的主观因素。在对立案二庭两位法官的访谈中,笔者了解到其不愿受理再审立案的原因主要有:1)对现有清闲工作的喜欢,故不愿改变现状。2)受理涉诉信访,尤其是进入纠错程序后,会面临与再审同样的效果,即可能对原有裁判进行变更,这在某种程度上便是承认了法院的裁判行为存在瑕疵,因此除非案件存在特别重大的问题,否则法院通常不愿受理。3)涉诉信访责任制下,法官的行动会更加谨慎。因此,虽然立案二庭在诉后纠纷化解方面能够发挥极大的作用,然而其当前的结构却使其主要功能由诉后纠纷化解转为诉前咨询,法官们在此种结构下也趋于习惯清闲。

(二)模糊

除了“清闲”外,立案二庭带给笔者的第二个印象是“模糊”,这种模糊包括对涉诉信访本身这一概念的模糊,以及因此而来的法官在行动中对自身职能的模糊,这些都造成了立案二庭在实际工作中职能不清,偏离其应有定位,造成其行动与结构的疏离,立案二庭没能发挥其应有的功能。

1.对涉诉信访概念的模糊

涂尔干在其《原始分类》中指出:“所谓分类,是指人们把事物、事件以及有关世界的事实划分成类和种,使之各有归属,并确定他们的包含关系或排斥关系的过程。”①爱弥儿·涂尔干,马塞尔·莫斯.原始分类[M].北京:商务印书馆,2009:2.立案二庭成立时最主要的初衷即是使其成为基层法院专门处理涉诉信访的机构,因此对涉诉信访这一概念的明晰,关系到立案二庭工作职能的划分。然而,对“涉诉信访是什么?”这一简单命题的回答,不论在学界还是在实践中都存在各不相同的答案。有学者认为,涉诉信访包括对法院工作提出的各种意见和申诉,法院的受理范围不仅包括已生效案件,还包括未生效案件。②沈岚.近代中国警察治安处罚权力的规范化——以处罚法定原则的立法演进为视角[J].云南师范大学学报(哲学社会科学版),2012,(5).在访谈中,笔者对立案二庭的两位法官都提出了这一问题,其回答也各有不同。与法官A(该庭庭长)关于此问题的对话如下:

笔者:“就你理解而言,什么是我们这里管的涉诉信访?”

法官A:“就是对法院的生效裁判不服,然后来我们这里上访。”

笔者:“那是不是包括再审和申诉?”

法官A:“是的,经过法院审理再来找我们的就是涉诉信访。”

与法官B的对话如下:

笔者:“就你理解而言,什么是我们这里管的涉诉信访?”

法官B:“涉诉信访就是经过法院审理,仍然不服,来申诉的。”

通过对二位法官的访谈,可以得知,二者都认为涉诉信访是经过法院审理过的信访,即在其认识中,已经将涉诉信访与未经法院审理过的诉前咨询区别开来。然而二者在涉诉信访与再审,涉诉信访与上诉这几个概念上仍存在模糊。根据规定,涉诉信访的本质是在法律程序上已经穷尽所有的申诉救济途径,仍通过来信来访方式表达意愿。因此,其与上诉、再审这些法律程序内应有的救济途径不同,其实质上是一种法律程序容量外的申诉形式。在这一定义下,立案二庭关于涉诉信访的职责定位就应当是对这一类走完所有法律程序,仍有意见的纠纷进行调解、分流与处理。

2.行动中职责的模糊

通过上述关于涉诉信访概念的访谈材料得知,立案二庭的法官对于何为涉诉信访,何为诉前咨询这两个概念并不存在模糊和混淆,然而为何在行动中其会将诉前咨询也纳入自身的职责范围,笔者认为,除了在观念上对涉诉信访概念的考察外,还应当回到其具体的行动中才能解答。人的行动往往是一个时间性问题,当时的行动包含的可能是过去、现在和未来行动的各种经验和考虑。立案二庭现有的两名法官,之前都在现立案一庭工作,且其原有工作就主要是对来访人员进行法律讲解、提供立案咨询。加上立案二庭现有工作量与工作时间的巨大差异,案少时间多,案少人多,使其对一般来访人员的法律咨询也习惯于接受,将此视为工作范围之一。并且,其往往将此种咨询登记在《一般来访事项》本上,作为其上报工作业绩的依据。对立案一庭的法官而言,立案二庭的清闲与立案一庭的繁忙之间的不对等是二庭法官为其分担工作任务的原因之一,而二庭法官之前的咨询工作也使一庭法官认为其不仅有时间,也有能力、有经验开展诉前咨询工作。这就造成虽然法院对立案一庭与立案二庭的职责有明确而详细的划分①在立案二庭成立时,W市人民法院就为立案一庭与立案二庭划定了明确的工作职责。根据W市人民法院文件《关于印发立案一庭、立案二庭工作职责的通知》,立案一庭的工作职责是:(1)依法开展诉讼指导、立案审查、诉前保全、立案调解、司法救助、案件查询、法律文书送达、公告办理、便民服务等工作。(2)依法负责民事、行政、刑事自诉案件的立案工作,对刑事公诉案件进行立案登记。(3)依法负责支付令、执行等申请的立案工作。(4)依法办理诉讼费用、执行费用、执行案数和罚没收入的交纳和退费工作。(5)负责对所立案件进行统一编制,并分流移交各审判业务庭。(6)负责办理上、抗诉案件和发回重审案件的登记与移送工作。(7)向州中级人民法院汇报立案工作。(8)对法院的立案工作进行总结分析和研究。立案二庭工作职责是:(1)依法接待、分流和处理各类来信来访事宜。(2)依法对刑事、民事再审案件进行受理和立案审查;依法对行政再审案件进行立案,并对申请不予受理的行政案件进行审查。(3)依法对同级人民检察院提出检察建议的案件进行立案审查。(4)依法办理涉诉信访案件的矛盾排查和化解工作。(5)就涉诉信访和再审立案审查工作,向M州中级人民法院请示、汇报。(6)对法院的涉诉信访、申诉及申请再审立案审查工作的相关问题进行分析研究等。,然而在实践中,一庭和二庭法官的职责范围出现相互混淆与交叉,而其自身却并未注意该问题,并将此作为一种自然的行动方式。

3.咨询

实践中立案二庭的工作以诉前咨询为主,功能更多地体现在为当事人提供诉前指导。造成这一结果的原因除了前述的职能模糊外,还有其他的社会性需求因素。W市人民法院所在的W市不仅在地理上处于祖国边疆,更是国家级重点贫困县,经济发展与教育水平都很落后,提供诉前法律咨询与帮助有很大的社会需求,若从知识类型学的角度进行分类,当叩开法律之门进入到立案程序时,当地人的知识是地方性生活常识,而法院中法官们的知识却是专业性法律知识,咨询的意义便在于通过当地人刚进入法院时与法官的交谈,启动将地方性生活常识转化为法律知识的诉讼过程,以此避免在之后的诉讼程序中,双方各自用自己的想象去理解法律,认识诉讼。诉讼结果对于当事人的可接受性,虽然在于诉讼的程序公正与实体公正,但如何理解诸如何为程序公正,何为实体公正,程序和实体是否公正这样的问题,却需要从意识层面上让当事人具有专业性法律知识。这种知识的传递,应当从立案开始。

五、定位、厘清与下放:基层人民法院立案庭制度未来发展改革方向

在上文中,我们看到立案二庭中法官的行动是如何脱离结构的预期目的,以及产生这一结果的结构与行动者本身的原因。因此,未来对立案二庭的发展建议也应当兼顾考虑结构的定位与行动的改变。在这二者间,结构的定位决定了结构的目的与功能,进而决定了结构中行动者的职责与行为选择的种类。

(一)定位

笔者认为,对基层法院立案二庭的定位应当是:回应型司法理念下的诉后纠纷解决程序。

1.回应型司法理念是基层法院立案二庭制度改革与发展的指导理念。关于回应型司法的概念,学者们提出很多不同的观点,美国学者达玛什卡教授通过对英美法系与大陆法系中政治结构与司法制度关系的考察,提出“回应型国家—回应型司法”与“能动型国家—政策实施型司法”两组概念。②米尔伊安·R.达玛什卡.司法和国家权力的多种面孔——比较视野中的法律程序[M].郑戈译,北京:中国政法大学出版社,2007:32.回顾我国《民事诉讼法》与《刑事诉讼法》的发展历程可知,若按达玛什卡教授的观点,我国的司法制度正逐渐从政策实施型司法向回应型司法转变,③肖建国.回应型司法下的程序选择与程序分类[J].中国人民大学学报,2012,(4).这不仅表现在诉讼构造上不断吸收当事人主义诉讼模式的精华,也表现在司法实践中以“司法为民”为司法活动的宗旨,强调司法的法律效果和社会效果的统一。在这种社会背景与司法背景下,结合立案二庭自身的功能与作用,笔者认为,其未来的发展应当以回应型司法理念为指导理念。

2.立案二庭的功能之一是诉后纠纷解决。从立案庭这一系统内部结构的功能划分出发,笔者认为,在纠纷化解这一作用上,立案一庭的作用是通过立案调解与诉前指导,将纠纷化解在诉讼的开始。相反,立案二庭面临的纠纷类型则是经过法院审理过的纠纷,纠纷主体的结构大多由当事人双方扩大到当事人双方与法院的三角结构。立案二庭的作用是通过判后释明与申诉接待,将纠纷与矛盾化解在诉讼的结尾。不同的分工决定了其适用的知识、其工作的内容与方法都有不同。故必须改变现阶段二者在纠纷化解这一职能上的交叉与模糊,厘清各自针对的纠纷种类。“专职专人”才能更好地提高解决纠纷的效率与效果。对职责中纠纷类型的明确是二者职能从混沌走向秩序的重要因素。

3.立案二庭是整个诉讼中的一个重要“程序”。在调研中笔者发现,立案二庭的工作在法院中不是特别受到重视。这一方面是由于现阶段立案二庭的工作量小,另一方面的原因,也是笔者认为比较重要的一个原因在于,立案二庭没有体现出其应当具有的“程序性意义”。哈贝马斯认为:“法律的合法性最终就依赖于一种交往的安排:作为合理商谈的参与者,法律同伴必须有可能考察一有争议的规范是否得到、或有无可能得到所有可能相关者的同意。”①哈贝马斯.在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论[M].童世骏译.北京:三联书店,2003: 127.在其法律商谈理论中,法律程序的意义是法律程序为案件的可能相关者提供了一个相互沟通的平台,只有在这一平台上,听取了参与者们的意见,法律才具有合法性。作为司法程序中的一个环节,立案二庭的程序性意义不仅在于依照法律的规定对当事人的各类申请做出“决定”,还在于:对经过法院审理结束的案件,当事人不服或存疑,应当有一个听取其意见,并对其意见进行解答的沟通平台。因此,在立案二庭未来的发展及改革中,将其定位为司法程序中的重要一环,明确其程序性意义,对基层纠纷与矛盾的终极化解,具有重要意义。

(二)厘清

关于事物的功能,涂尔干在其论述中认为,事物的功能也就是其效用,对其功能的考察要将其分工与社会整体的需求两方面联系起来进行研究。并且事物产生的原因与其之后存在的目的并不完全一致,二者可以相互独立、分离。造成这一结果的原因主要是:“或者他们的存在从来就没有什么活生生的目标,或者他们曾经有过效用,现在效用失去了,事物本身却由于依旧存在。在社会上有许多制度、条文虽然名义上还存在,但是他们的功能已经消失或者改变。”②埃米尔·涂尔干.社会学方法的规则[M].胡伟译.北京:华夏出版社,1999:74.造成上述立案二庭职能模糊的一方面原因,正是对其功能,尤其是作为分工的一部分,其与“系统与环境”这些社会整体的关系没有厘清。

因此,对于立案二庭功能的考察,我们应当从立案二庭这一分工与其他整体的关系出发进行研究。首先,在立案庭内部,除了都是诉讼程序中的一个环节外,立案二庭与立案一庭的主要功能之一都在于纠纷化解。然而,立案一庭的纠纷化解作用是诉前纠纷化解,将纠纷止于审判前。而立案二庭的纠纷化解功能是诉后纠纷化解。其次,在基层法院系统内部,立案二庭的功能是再审立案、判后释明与涉诉信访的分流机构。在这层关系中,其存在的主要功能是发挥程序性效用。再次,在上下级法院系统之间,立案二庭的功能是对法律规定属于其级别管辖范围内的再审与涉诉信访案件进行受理与审查。最后,在其与社会,也就是法院系统外环境的关系上,其功能是再审立案与化解涉诉信访纠纷。

(三)下放

立案二庭的职责之一是再审立案。关于基层法院民事案件再审立案的受案范围,2013年《民事诉讼法》恢复了1991年《民事诉讼法》第178条的内容,即将2007年《民事诉讼法》中删去的“当事人可以向原审法院申请再审”这一内容予以恢复。这一调整和变化的主要原因是近年来高层级法院申诉案件大量增加,涉诉信访与再审申请案件集中于上级法院。为提高诉讼效率,减少当事人诉讼成本,缓解上级法院受案压力,将矛盾化解在基层,2013年《民事诉讼法》重新增加了基层法院的再审立案权。笔者认为,在再审立案方面,基层法院的确能够起到上述作用,尤其是通过对当事人申请再审时的疏导与解释,能够起到诉后纠纷化解的作用。但正如在上文中指出的那样,该条规定由于对“当事人人数众多”没有明确的立法解释与司法解释,实践中对再审立案案件基层法院往往会与中级人民法院相互推诿①这一现象具有普遍性,并非W市人民法院特有,参见王化霞.关于新民事诉讼法中民事再审程序的几点思考[EB/OL].安徽法院网,2012年11月24日,http://www.ahcourt.gov.cn/sitecn/ms/51799.html.,再加上对基层法院的再审立案范围仅有“当事人双方为公民”和“当事人一方人数众多”这两种情况,大大压缩了基层法院的再审立案权,是造成立案二庭“清闲”现状的原因之一。笔者认为,在法律规范层面,不仅应当对现有法律规定的范围做出明确的解释,而且可以适当扩大基层法院的再审立案范围,受本文内容所限,对如何扩大,扩大哪些问题,不在此进行详述。总之,未来立案二庭的改革,需要在立案制度上给予其更大的空间。

Reform of the register court of grassroots courts in minority borderlands: An empirical analysis of the second register court of W-City People's Court

XU Qing
(School of Law,Yunnan University,Kunming 650091,China)

Since 2009 when the second register court was established in the Supreme People's Court of China,a similar court has been successively established from the grassroots courts to the provincial people's courts.This paper gives a case study of the second register court of W-City grassroots court in Yunnan province,and concludes that its practice has failed to meet its expectation since its establishment.Its expected functions include the handling of the judicial petition letters,retrial procedures and the post-trial explanations.But in practice,due to the ambiguity of legal norms and the enormous needs of the pre-litigation consultancy in the minority borderlands,its duties become vague.Its functions have gradually changed into pre-litigation guidance and consultancy.The key reform in its further development relies on the classification of its position and functions as well as more flexible retrial jurisdiction.

register;register court;judicial petition letters;case of retrial

D926.22

A

1000-5110(2015)01-0091-10

[责任编辑: 乔小洺]

徐 清,女,云南昆明人,云南大学在读博士研究生,研究方向为刑事诉讼法学、司法制度。