走向内卷化的社工机构

郭小发

摘 要：我国的社工机构这几年在政府的大力推动下取得了突飞猛进的发展，经历了从无到有，从小到大的持续发展过程，然而就其发展的推动力手段来看，无外乎是依靠政府自上而下的推进。社工机构在发展过程中虽然实现了数量和规模上的增长，但是社工机构的服务质量以及对于社会的效用上却没有得到应有的重视。笔者尝试将“内卷化”理论应用到解释和分析社工机构的发展中。希望能够对于社工机构的发展道路有更明晰的方向。

关键词：内卷化；社工机构；机构发展

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）12-0033-03

自党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》做出了“建设宏大的社会工作人才队伍”的重大决策后，我国民政部门主导的社会工作人才队伍建设如火如荼地进行开来。虽然从现在看，我国的社会工作在走向专业化、职业化的过程中已经取得了一些进展。但是，与实际存在的、强有力的国家行政管理体系相比，我国的专业社会工作是相当薄弱的。但是，对大多数社会服务机构来说，从政府获得财政支持还是其主要的经费来源。这样，专业社会服务（社会工作）就同政府了更加直接和紧密的联系”（王思斌，2006）而在我国，这种依靠政府提供资源的社工发展模式就更为凸显。

“虽然20世纪80年代以来，全球结社革命导致了非营利组织的快速发展，一些有能力的非营利组织基于自己的宗旨自主地提供某些服务。但是，对大多数社会服务机构来说，从政府获得财政支持还是其主要的经费来源。这样，专业社会服务（社会工作）就同政府了更加直接和紧密的联系”（王思斌，2006）而在我国，这种依靠政府提供资源的社工发展模式就更为凸显。毫无疑问，我国的社工机构这几年在政府的大力推动下取得了突飞猛进的发展，然而就其发展的推动力手段来看，无外乎是依靠政府自上而下的推进。社工机构在发展过程中虽然是实现了数量和规模上的增长，但是社工机构的服务质量以及对于社会的效用上却没有得到应有的重视。实现的是一种没有实质发展的增长。而社工机构照此发展的直接后果就是：社工机构的“内卷化”，即社工机构由于外部人力、物力、财力等方面的支持不足和缺失，或者外部力量的过于强大导致对社工机构内部的割据和渗透，形成一种相对稳固的内部发展模式和严格的约束机制，导致社工机构在发展和变迁过程中出现一种“路径依赖”和“自我锁定”。因此，尽量避免和消除社工机构发展的“内卷化”趋势，对于推动社会工作的发展以及促使社工组织实现真正的发展，具有重要意义，值得深入探讨。

一、社工机构内卷化概念的理论渊源及相关文献回顾

内卷化的概念近年来经常被应用于社会学研究领域或者被用来理解中国社会的某些特色现象。而笔者认为，内卷化理论用于分析社工机构的发展，能够解释和反思诸多社工机构目前面临的问题和挑战，因此，在这里首先对这一概念的应用进行回顾和分析，以求得对它更为清晰的理解。从2003年到2013年，中国知网的有关“内卷化”理论应用的文献资料58篇中，有涉及内卷化理论文献的领域有社会学、政治、历史、法律、三农问题以及社会组织和福利方面等。而其中与本文较为相关的就是关于内卷化理论在社会组织和基层社区建设方面的有关文献。

（一）内卷化理论经历的三个阶段

在内卷化的第一个阶段，是其理论的发源至生长期，应用的领域在于农业生产。“内卷化”这一概念的提出是由美国的人类学家亚历山大戈登威泽。他用这一概念描述一类文化模式，即当一种文化模式达到了某种最终的形态以后，它既没有办法稳定下来，也没有办法使自身转变到新的形态，而是不断地在内部变得更加复杂化。（计亚萍，2010）然后到了20世纪50年代，克利福德吉尔茨在对印度尼西亚进行考察研究的项目中，将此概念进行了系统化阐述，他在研究中发现在土地面积有限的情况下，增长的劳动力不断进入农业生产的过程，而没有实质发展的情况。（刘世定、邱泽奇，2004）第二阶段是内卷化理论走向成熟的时期，这个时期是将内卷化的理论由农业生产向政治领域扩展。美籍香港人黄宗智进一步发展了这个理论，他在《长江三角洲小农家庭与乡村发展》一书中提出了中国商品经济与糊口农业的并存，而商品化经济并未推动经济结构转型，反而加固了糊口农业中单位土地投入劳动的“过密化”程度。（黄宗智，1992）。而杜赞奇，在其奠定学术地位的第一本书《文化、权力与国家：1900-1942年的华北农村》中将内卷化这一概念引入政治过程和问题。而文中关于政权“内卷化”和“经纪人”概念随之也被中国学术各界广泛应用。第三阶段，是内卷化理论应用领域迅速拓展期。其显著特点是，内卷化理论被众多学者应用于历史、社会制度、腐败、市场经济、社会福利等诸多社会生活领域。

（二）内卷化理论在中国的研究应用

由于内卷化理论与中国经验貌似多方位的契合，所以这一概念被传入中国后，有很多不同学术背景的学者将其作为其所在领域研究的分析工具。而其中与本文较为相关的就是关于内卷化理论在社会组织和基层社区建设方面的有关文献。

首先将内卷化理论用于研究中国基层组织的是中山大学的何艳玲和蔡禾两位老师，他们在2005年发表的《中国城市基层自治组织的“内卷化”及其成因》以此研究了中国城市基层组织中日益严重的内卷化问题。王思斌也用过内卷化理论来解释我国的社会福利状况，即国家投入福利的比例增加，却未如愿带来社会风险的降低和社会福利的提高。这种情况，也是一种没有发展的增长。（计亚萍，2010）而黄宇在《社区自治组织内卷化与其功能变迁》一文中，也认为社区组织存在内卷化倾向，并未内卷化问题的解决提出了解决路径即创新社区自治组织职能与机制。（黄宇，2009）张付强在《我国社区自治改革的内卷化分析——一种空间模型的视角》一文中也认为，现阶段我国社区自治改革陷入了内卷化的困境，但他是通过分析西方国家社区自治改革的成功经验，构建起一个“内卷化规避”的空间模型，（张付强，2009）。通过文献回顾发现，关于将内卷化理论应用到分析社会基层政府组织建设的较多。其中也不乏与具体考察实践相关的文献。但是将内卷化理论应用到具体的社工机构中进行分析还未发现先例。因此，本研究具有一定的探索意义。

二、社工机构走向“内卷化”过程分析

（一）第一阶段：社工机构的“边缘化”

1949年到1978年是非政府组织的完全边缘化。从1949年到1978年之前，新政权对于非政府组织是持基本不信任的态度。新中国成立之后，由于当时特殊的国际环境，新政权基于自己的价值判断导致他们对于非政府组织并没有太多的信任。当时的政府承担了很多的经济、社会职能。在城市是无所不包的“单位”。这些单位组织更像是政府的派出组织，承担社会管理、资源供给的职能。在农村，表现为农村合作社。统管着农民的生产和生计。政府对于自己管理能力的高度自信致使社会组织是被政府疏远和遗忘的。因此，在这个时期，真正意义上的社工机构还没诞生，整个社会组织体系被政府所边缘化。

（二）第二阶段：社工机构的“边缘内卷化”

从1978年到1998年表现为非政府组织的显性的边缘化与隐性的内卷化相结合。在改革开放初期，随着经济领域鼓励建立行业协会。自90年代中期后，政府颁布了各项社会组织的法规后，“体制内”的社会组织不断增加，但是总体来说，政府对社会组织还是以限制为主。许多“体制外”的社会组织得不到合法身份、筹不到资金而步履维艰的发展。

（三）第三阶段：社工机构“内卷化”趋势显现

从1998年至今。从上海浦东新区出现国内第一家专业社工机构——乐群社工服务社之后，就陆续有经过民政部登记的社工服务机构出现。尤其是从十六届六中全会，提出“建设宏大社会工作人才队伍”的设想后，在政府的大力支持和各级民政部门积极探索下，我国涌现出了一批具有一定规模、管理规范、并发挥一定作用的民办社工机构。时至今日，社工机构的数量和规模得到了长足的发展。但是显赫的数字背后，这些社工机构是否真正发挥了对社会的效用呢？这其实是取决于政府是否真正信任社工机构以及政府“让渡空间”和权力到何种限度。如果社工机构的发展仅仅停留在数量和规模的方面的增长，很难从质量和效用方面需求突破，这就是走向了社工机构“内卷化”的道路。笔者也曾经在深圳及广州的不同社工机构实习和工作过，对于在这种政府“强建构”以及制度环境方方面面限制的情况下，社工机构在发展过程中遇到的渐进“内卷化”处境是深有感触的。

从政府方面来说，政府在社工机构需要支持的地方支持过少，而对不该介入的地方较多干预。

第一，社会组织的管理法规的缺乏制约着社会组织的良性发展。虽然我国现在已经出台了各种关于社会组织的管理法规，但总体来说还是落后于社工机构在现实中发展的速度。社会工作对于大多数的基层政府组织来说是新鲜事物。现在，一方面是国家政策的倡导要大力发展社会工作，大量购买社工服务。一方面，政府对于社工方面的信息掌握却是匮乏的。所以，当政府面对良莠不齐的社工机构的时候，很难判断该向哪间机构购买服务。而一些成立社工机构的团体和个人则是把公共服务购买当作商机和可以谋取利益的大蛋糕。这些机构的存在对于正在起步的社工行业来说是一个隐患。

第二，物资来源单一制约社工机构发展动力。社工机构目前的大部分资金来源都是由政府提供，虽然服务项目中也有收费的，但是收费的额度非常低，其目的也仅仅是为了达到增进服务对象的参与积极性，而不是为了从中获得经济利益。再者，通过企业或者社会中个人的捐赠则受到了严格的管束，社工机构不能直接接受捐赠。而我国的社会并未形成一个强大的非政府组织“拥护群体”，加上民间的慈善意识不足，真正有意愿主动捐赠的群体也是非常少。在广州这样的大城市中，社工机构办公和活动的场地租赁费用就是一个较大的问题。如果政府有关部门不能给予场地支持，社工机构根本无法单靠政府的项目拨款而运转起来。

第三，政府各部门缺乏有机联系制约社工机构服务成效。政府各个部门各自为政，缺乏有机的联系。对于一些职责不明确的棘手事件，有些部门踢皮球，有些部门则持“事不关己高高挂起”的态度。让社工在协调各方资源的时候，常常会遇到因为本部门利益为由而不合作的情况。

再从社工机构自身来看。

第一，专业人员服务能力的不足。社工机构所招聘的一线社会工作者大都是从学校里刚毕业出来的年轻社工学生。虽然他们有良好的专业素养、有激情且执着，但是在面对服务对象复杂问题以及与我国复杂的社会和政治环境交织的时候，常常感到无从下手，有心无力。虽然机构里聘请香港资深的社工做督导，但仍是杯水车薪。而且很多时候，新来的香港督导也需要熟悉和适应大陆的国情，否则也无法对社工进行有效的指导。久而久之，这些年轻的社工会因为在工作中得不到价值感和成就感而离开社工这个行业。社工机构里有本土经验的社工不断在流失，社工机构很难积累有经验的优秀人才去带动新来者，从而服务的质量也很难提高。

第二，社工人员在社工价值理念和政府意识形态下的挣扎。政府想通过社会工作进行社会管理的目的不言而喻。但是，社会工作的本质并不是管理和控制有困难的人士，而是对有困难的人进行帮助。“当然，政府可以利用社会工作达致社会管理目标，但是过多赋予社会工作以社会管理只能可能会使社会工作偏离其合法性目标，最后还会损及社会管理本身”（王思斌，2007）。

第三，对于社工的认证和福利保障。从社会工作的职业资质来看，社会对社工类职业资质的重视程度远不及其他系列的职称。其次，社会工作人才保障体系仍不完善，目前的社工人员在养老保险、失业保险、工伤保险和医疗保险等方面仍然无法得到落实，部分机构还存在拖欠社工工资的问题。机构内部的社工人员晋升和薪酬评价制度也不健全，造成社工人员工作积极性不足。

第四，上升空间有限，激励考核不健全。深圳和广州的社工起步薪酬大致在3 000元左右，虽然对于刚毕业的大学生来说，这个薪酬并不算低，但是作为年轻人更看重的是职业的发展前景。社工的身份既得不到国家法律的认可，自己又看不到向上流动的出路何在，大多数社工对自己的职业前景信心不足。以深圳市某社工机构为例，如做得好，可先升为区域小组长（无薪酬补贴），再到督导助理、见习督导、最后可上升为专业督导。但督导助理、见习督导乃至专业督导的岗位极为有限，能够进入这一层面的社工非常少。而在制定薪酬和晋升制度的时候，机构也因为种种原因难以做到薪酬与社工的职业资格挂钩、与学历水平挂钩、与工作的难度系数挂钩、与工作年限长短挂钩。另外，社会工作人员的考核机制也不完善，各部门对社工的考核方式主要是考勤考核和一般的年度考核，业务考核和评优考核所占比例很小，有些社工机构甚至从来没有考核过。

第五，缺乏对社工服务质量的有效评估。政府在购买服务的时候，从购买过程的监控到绩效评估，都没有第三方的存在，只有购买方及服务方的相互评价。然而，真实处境下，购买方及服务方为了各自的利益需要，都会相互赞扬叫好，这也为服务素质低下的社工机构提供了生存的空间。虽然，社工机构的初始发展确实需要购买方的肯定及扶持，但在这种有失社会公平公正下的评估导致的仍是服务人员的利益受损，长此以往，最终损害的仍是社工行业的发展。

第六，组织自主性。政府对社工机构的渗透和严格约束机制。在珠三角，政府向社工机构购买服务的形式有两种，一种是岗位购买，一种是项目购买形式。在岗位购买服务中，由于是将社工以个人的形式派驻到各个政府有关部门里，社工个人融入大的“半行政、半专业化”的组织中，专业性会受到严重影响、力量会摊薄，很多时候会受到行政工作的影响，政府组织里的“官僚”作风和科层体系弊端必然会影响到社工的工作效率。而政府的项目购买虽然在形式上让社工以团队出现。社工可以以此来更好的发挥专业技能上、心理上所产生的群体聚集效应。然而，政府对于这种项目购买形式的社工组织仍然会通过赋予行政任务、行政评估指标、报告制度等进行约束和管理。以上的这些形式中所存在的政府对社工机构的渗透和约束已经严重阻碍了社工机构的行动自主性。正是由于政府与社工机构自身两方面的互动所产生的诸多问题，使目前的社工机构越来越有“内卷化”的趋势。

三、社工机构是走向“自我锁定”还是“质的飞跃”

现在的社工机构发展还是处在一个量的积累的状态。然而从现在出现的外部的政府体制限制，还是社工机构自身内部的问题来看，如若这些问题在将来也得不到改善的话，我国社工机构必然会走向“自我锁定”的模式。

其实，社工机构“内卷化”趋势的出现，不是我们始料未及的，也并不是现在没有被我们大多数业内人士所认识到的。问题的关键在于，我们大多数人认识到了，却因为害怕种种“惩罚”而墨守着。社工机构的发展要实现“质的突破”必然要出现一批敢于改变和突破这些限制的社工们，或是社工机构的领军人物在新的环境下去自发的改变规则。而那些墨守过去不合理规则，并对充满激情敢于做出改变的新社工去压制和排斥的社工机构必然会走向困境。

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